基于“制度-行为”框架的数字治理能力生成模式研究

摘要：提升数字治理能力是国家一项长期的发展战略，数字治理能力的生成模式是一项重要的政策议题。从整体性治理理论和资源依赖理论出发，对于数字治理能力可以运用“制度-行为”的理论框架进行分析。省级政府数字治理能力的生成主要有三种模式，分别是开放数据应用模式、制度创设架构模式和公民参与推动模式。开放数据应用模式的关键在于高效利用公共数据，推动数据利用赋能治理体系;制度创新架构模式的核心在于制定数字治理宏观发展规划，提前布局数字产业;公民参与推动模式主要是通过公众参与和政府治理的良性互动构建数字化协同治理体系。

关键词：制度创设;公民参与;整体性治理;协同治理;数字治理

中图分类号：D63    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2022）02-0078-16

政府提升数字治理能力是实现国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。实际上，提升政府数字治理能力是国家一项长期发展战略，数字治理能力的生成模式是一项重要的政策议题。“十三五”规划中即提出了建设网络强国的发展规划。党的十九届四中全会进一步明确了数字政府建设的方向和目标。十四五规划指明了数字政府的建设方向，提出要构建数字政府、数字经济和数字社会整体性发展格局。从整体性治理理论和资源依赖理论出发，对于数字治理能力可以运用“制度-行为”的理论框架进行分析。本文从制度因素和行为因素两个角度，探讨数字治理能力的生成模式。

一、理论基础与概念框架

数字治理是推进治理能力和治理体系现代化的重要一环，现有研究成果较为丰富，提出了许多具有启發性的理论视角和研究结论。关于数字治理的研究主要从以下两个理论视角展开：

第一，整体性治理理论的视角。整体性治理理论认为，要实现高效的治理，重点在于克服科层化组织架构带来的治理碎片化问题。实际上，数字信息技术能够加速信息流动，促进部门之间的协同，能够在一定程度上克服治理碎片化问题[1-2]。政府治理的数字化创新对于推动实现整体性治理具有十分显著的意义[3]。因此，有关政府数字治理能力的研究以整体性治理为基础，提出了诸多具有启发性的研究结论。关于“技术赋能”的相关实证研究实际上就是以整体性治理理论为基础的。比如在我国电子政务的建设中，通过线上驱动和线下驱动的深度融合实现了电子政务信息技术赋能商事制度管理，有效地优化了企业所面临的营商环境[4-5]。地方政府建设政府网站，通过互联网沟通工具有效地提升了不同职能部门之间治理的协同性，推进了政府治理绩效和公民满意度的显著提高[6-7]。

第二，资源依赖理论的视角。资源依赖理论认为组织机构是一个开放的生态系统，每时每刻都和外界形成资源交换，外部环境会对组织机构行为产生重要的影响。分析数字政府建设的演化图景可以发现，政府治理的数字化进程受到技术能力和财政能力等多个方面资源的约束[8]。要想推动制度优势转化为治理效能，需要在资源利用和数字化转型等方面重点发力[9]。以资源依赖理论为基础，相关研究主要从环境和资源对于数字治理的影响展开。比如财政资源能力有助于推动数字治理不断深化，城市治理的数字化转型需要有财政资源能力作为依托[10-12]。在对我国主要城市的“城市大脑”的数字化治理实践进行深入分析后，研究发现邻近城市的竞争压力在一定程度上会加快城市数字化治理的进程[13-15]。

比较遗憾的是，上述关于数字治理的探讨没有关注到信息技术和组织机构的耦合互动，忽略了制度创设的引领作用。事实上，组织机构的变革和信息技术工具的有效应用都离不开宏观的制度架构。更重要的是，数字治理的落地实践应该始终坚持以人民为中心，不断满足人民群众多样化差异化的公共服务需求，因此治理行为维度也是探讨数字治理能力生成不可或缺的一环[16-17]。基于此，本文提出了一个“制度-行为”的分析框架，以此探讨我国数字治理能力的生成路径。

数字治理能力的生成是多种因素共同作用的结果。一方面，数字治理主要是由政府部门推动进行的，组织机构的改革和信息技术工具的深入应用是其中的重要环节。另一方面，数字治理的根本目标是更好地践行以人民为中心的服务宗旨，因此公民参与是数字治理不可忽视的关键步骤。移动互联网时代的信息工具是数字治理的主要技术依托。大数据、人工智能、区块链和5G等移动互联网时代的信息技术工具有效提升了政府治理效率，是数字治理的主要技术依托[18-20]。政府数字治理能力的生成离不开对于技术工具的合理使用。需要特别指出的是，如何在数字治理过程中实现技术工具的最大效能，是提升政府数字治理能力必须回答的问题。实际上，在当前的信息技术工具赋能政府治理的过程中，已经出现了数字官僚主义的现象。笔者前期的相关研究发现技术工具有效应用会对数字政府构建产生积极影响[21]。不同政府部门之间的协同与合作对于提升治理绩效至关重要[22]。

管理系统、信息填报、数据归集等数字化治理行为给公民和企业造成了繁重负担。信息技术工具的应用在个别情况下成为政府机构逃避管理主体责任的“挡箭牌”，这是数字治理持续推进中必须深入解决的重要问题[23-24]。基于前文理论分析，本文提出了一个“制度-行为”的分析框架，具体包括以下两个方面的内容：

第一，在管理制度创新方面，宏观制度架构勾画了数字治理实践的时间表和路线图。信息和数据是数字治理的“原材料”，公共数据逐渐成为一项重要的市场要素，需要政府部门在加强安全监管的同时加快公共数据的有序开放和高效利用[25-26]。公共数据作为市场要素资源，亟需有效的宏观制度进行管理，防止数据应用带来的潜在风险是数字治理需要解决的一个重要问题。笔者的前期相关研究发现政府治理的数字化转型需要尽可能避免数字化的形式主义[27]。政府部门制定公共数据和数字治理的宏观制度能够有效推动数字治理朝着正面方向发展，避免其“野蛮生长”[28-29]。

第二，在数字治理行为方面，公民参与推动了数字治理的落地实践。数字治理的根本宗旨应该是更好地为人民服务，政府推进数字治理应该始终践行以人民为中心[30]。因此，在推动数字治理落地实践方面，要最大程度地保证公民参与的权力[31]。事实上，公民参与能够有效地提升数字治理的效率，避免数字官僚主义的产生[32]。在数字治理的创新举措方面，应该重视前期试点，遵循“试点-推广”的政策逻辑[33]。人工智能技术等其他信息技术工具，会对数字政府建设产生重要影响[34-35]，要充分利用好相关信息技术工具，提升政府治理水平[36-37]。除此之外，公民参与也是一项重要的监督管理手段，能够防止信息技术的滥用。

二、数字治理能力的描述性分析

数字治理能力的提升是国家治理现代化的关键环节之一，我国数字治理不断向纵深发展，数字政务服务成为数字治理的关键抓手。随着数字治理体系的不断完善，以人民为中心的服务宗旨得到充分践行。此外，移动服务平台逐渐成为我国数字治理的新形态。

（一）数字政务服务迅速发展，成为数字治理的关键抓手

对于数字治理能力提升而言，数字化政务服务发展是其关键抓手。实际上，数字化政务服务建设目标是实现“一号申请、一窗受理、一网通办”，实现全流程的统一申请和受理、集中办理、统一反馈和监督。数字政府发展对政府组织架构提出了新要求新挑战[38]。要实现上述功能，就需要从线上政务服务门户建设、政务服务管理平台搭建、业务办理后台完善以及数据基座共享四个方面发力[39]，具体参见图1。

第一，互联网政务服务门户。政务门户网站是政府与自然人和法人交互的虚拟场所，是为公民和企业提供政务服务的入口。政府门户网站的可读性，对公民接受线上政务服务具有显著的影响。事项申办者从门户网站获取信息，包括申请形式、受理部门、所需材料等方面的内容。同时办理的结果也通过政务门户网站反馈给申办人。政务服务门户网站是政企互动、政民互动的重要载体，其信息呈现方式在很大程度上影响企业和公民的办事体验。

第二，政务服务管理平台。政务服务管理平台实际上是一个政务事项的分类受理枢纽，在一定意义上是管理服务的业务中台。从功能上来说，来自政务服务门户的信息首先传递到政务管理平台，在这个环节进行分类，并进一步转发到具体的业务办理部门。业务办理完成后，具体处理的政府职能部门将办理结果传送到管理“中台”，并进一步传递到门户网站。需要特别指出的是，政务服务管理平台还有一个非常重要的功能，就是对政府职能部门进行考核。办理程序是否符合规范、材料受理是否符合标准，以及办结期限是否符合要求等等这些情况，在政务管理平台都有电子记录，这些数据是对业务办理部门进行绩效考核的重要依据。

第三，业务办理系统。业务办理系统实质上是审批业务后台，是政府职能部门进行实质性审批的运行系统。一方面，业务办理系统与管理服务中台直接交互，接收事项申办以及反馈事项办理结果。另一方面，业务办理系统与政务服务数据基座交互，获取受理信息和反馈过程、结果等方面的信息。

第四，政务服务数据共享平台。政务数据共享平台是“互联网+政务服务”的数据基座，是推动线上政务事项办理的数据基础设施平台。政务服务数据云在政府之间的扩散和应用，为服务职能的实现提供了新的方式和手段。数据基座需要和不同的系统平台进行交互，政务服务数据共享平台需要同时和政务服务门户、服务管理平台以及业务办理系统交互。首先，政务服务数据共享平台和互联网政务服务门户网站的交互主要体现为数据的交叉核验。在政务服务数据共享平台，存储着种类齐全的基础法人数据、自然人数据，涵盖了电子证照、电子印章、身份信息、空间位置、产权属性等多种类型的数据。通过这些数据，能够和政府服务门户进行数据交互验证、交互比对，进行有效的身份核驗。其次，政务服务数据共享平台与管理平台的数据交互，主要体现在受理过程和结果信息的传递以及更新。最后，数据共享平台是业务办理系统的基础。政务职能部门需要根据共享数据平台调用的数据做出审批事项能否办理的决策。在业务办理系统办结相关事项之后，新的数据结果信息需要传递到数据基座进行记录。

从业务流程的角度看，首先是企业法人或者公民自然人提交事项申请到政务服务门户，由政务服务门户与政务服务数据共享平台进行交互验证，比对相关信息，获取完整的申办信息向申请人反馈。其次，门户网站将申办人提交的申请和材料转移到政务服务管理平台，在这个环节有专门的工作人员对事项进行分类和转发，申办事项会流转到不同的业务部门，由业务办理系统统一进行。再次，业务办理系统通过调用共享数据平台的相关信息，实质性地做出办理决定，同时将办理结果反馈到政务服务管理平台。最后，办理信息会被及时反馈到申办人，同时相应的流程和耗时会被政务服务管理平台记录，成为政府部门业务考核的主要依据。相应的，政务服务数据共享平台会对基础数据进行更新，以便匹配新的信息状态。

总结来看，政务服务门户网站、政务服务管理平台、业务办理系统和政务服务数据共享平台共同构成了数字化政务服务的完整体系。四个不同的平台之间同时存在着上行数据流和下行数据流，共同致力于数字政务服务的提质增效，推动数字治理不断走向深入。

（二）数字治理体系逐步完善，践行以人民为中心的服务宗旨

数字治理体系的建设和发展始终践行以人民为中心的服务宗旨。实际上，推动数字治理本身不是目的，数字治理应该有利于充分实现以人民为中心的服务宗旨，通过数字化手段提供更加便捷完善的公共服务。从公共服务的供给侧和需求侧来看，数字治理体系优化了政府部门和企业公民的互动过程。图2是数字治理的供给侧和需求侧分析。

政府部门是公共服务的供给主体，在数字化政务服务建设过程中，需要在事项清单标准化、办事指南规范化、审查工作细则化、业务办理协同化以及事项管理动态化等方面发力。具体包括以下五个方面的内容：

第一，事项清单标准化，指的是将所有公共服务事项进行标准化处理，编制统一的目录清单和实施清单。其中事项目录清单指的是公共服务实施机构编制的基本名录，包括所提供服务的名称、统一数字代码、设立的法规依据以及办理类型等等要素。从行政层级的角度看，事项目录清单可以分为全国层级、省一级和地级市一级等。全国层级事项目录清单由国务院统一编制，并且在全国范围内通行使用。省级事项目录清单由各个省级行政单位编制，需要保证在本省范围内通行互认。地级市事项目录清单需要保证在地级市范围内通行使用。此外，实施清单指的是政府职能部门根据事项目录清单制定的公共服务提供细则，一般需要报告36项要素，比如实施编码、行使成绩、权限划分、实施机构、法定办结事项和受理条件等内容。事项目录清单和事项实施清单是公共服务事项供给的重要参照系，因此两个清单的编制需要遵循全面准确和统一规范的原则，能够进行动态调整，确保公共服务事项在不同行政层级中具有相对的一致性，为公共服务事项在全国范围内的互联互通打下基础。

第二，办事指南规范化，指的是政府部门编制专门的事项办理指南，明确事项办理程序和材料要件，并同时对办结事项、办理费用和送达方式等方面进行规定。办事指南要求在公共服务平台门户网站或者线下的公共服务大厅进行公示。具体而言，办事指南应该包括三个部分的内容：一是材料要件，指申办事项所需要的材料类型、示范样本、获取渠道、是否需要纸质材料以及材料要件份数等具体信息。二是办理程序，指的是申请预约的方式、材料递交的窗口、是否需要审查原件、办理费用、送达方式以及办理人员和办结事项等方面的具体信息。三是结果样本，事项办理完成后政府部门提供的办理结果，如果涉及到企业或者个人的隐私信息，需要简化后再公示。办事指南是政府公共服务事项供给的重要要素，简明准确的办事指南能够有效地降低市场主体和普通公民申办事项过程中的负担，节省办事成本。

第三，审查工作细则化，主要是对内规范政府办事人员的工作行为，尽可能减少审批事项办理过程中的寻租行为。审查工作细则包含10项基本规定，比如事项编码、联办机构、承诺时限、监督电话、服务对象以及办理形式等。从业务程序的角度看审查工作细则，主要的环节包括申请生产、受理审查、决定审查以及最终收费审查等。

第四，业务办理协同化，指的是通过政府部门之间的协同与合作，减少事项申办人的行政负担，涉及的相关事项主要是企业法人营业执照的跨区域办理、社会投资经营项目的评审结果互通、市场准入跨区域协同以及商事登记过程中的联合办理等事项。业务办理协同化的根本目标是通过政府之间业务系统和业务数据的连通，实现跨区域、跨层级的结果互认。从跨区域的角度看，需要公共服务系统基于统一的数据平台基座，实现统一数据接口和统一服务规范，将主要的关注点立足于区域之间的市场监管执法、区域市场准入协同以及医保异地办理等和企业公民密切相关的公共项目。从跨部门的角度看，主要需要明确特定事项办理的牵头部门和协办部门，由牵头部门主要負责事项标准和清单的制定，实现一个窗口办理和一个平台流转，减少企业和公民在不同部门之间辗转跑动的频率。

第五，事项管理动态化，公共服务事项需要随着社会经济的发展需求做出相应的变动，这就要求政府部门定期对事项办理清单、办理流程、审查细则和办理指南等内容进行动态更新和调整。主动的动态管理是基于业务办理流程分析，大力简化政府部门办事流程，尽可能压缩办理时间、减少材料要件、降低办理费用等。与此相对应，被动的业务动态管理主要指的是依据办理事项的变化，对实施机构、申办程序和协同业务进行相应调整。

企业法人和公民自然人是公共服务的需求主体。从公共服务需求侧的角度看，用户访问、信息资讯、信息检索、服务引导、咨询问答以及监督评价是影响公共服务体验的六个关键维度。用户访问是整个线上公共服务流程的起点，在公共服务系统办理相关事项均要求企业法人或者公民自然人实名注册。公共服务数据共享平台会将注册数据与人口信息库或者法人信息库进行比对，以便验证用户信息。用户访问和注册是否简洁明了对企业和公民的办事体验有比较大的影响。信息资讯分为静态信息和动态过程信息，前述事项清单和事项办理指南等均属于静态信息，用户可以根据需求访问。相比较于静态信息，动态过程信息对于事项办理来说更加重要。申报事项的办理流程、花费时间、是否需要补充材料以及办理结果等信息都是动态过程信息的范畴。一般而言，基于互联网技术构建的政府服务业务管理中台能够及时将动态过程信息推送到申报者的手机。信息检索是向事项申办人提供信息查询服务，从高效互动的角度看，公共服务平台的信息检索应该具备关键词检索、模糊检索和目录检索等具体功能。对于公共服务事项清单条目的检索应该尽可能精准。服务引导对线上公共服务平台的流程控制提出了较高要求，服务引导功能应该能对申办人所需申办的事项进行定位，根据事项目录清单的规定将相关事项转移到特定职能部门，实现公共服务事项办理的分类导航。咨询问答功能是线上政务平台的优势功能之一，通过提供在线咨询的方式解答公民的疑问。监督评价是对线上公共服务进行质量控制的重要一环，公开监督举报渠道、畅通建议和投诉渠道有助于倒逼公共服务人员提高业务能力和水平。

（三）移动服务平台蓬勃发展，数字治理呈现出新形态

移动政务服务平台逐渐发展成数字治理的新形态，这是我国数字治理实践的一项典型特征。移动政务平台的发展为实现政务服务智能化打下了扎实基础。企业和公民办事逐渐从“最多跑一次”转变为“一次都不用跑”。实际上，移动政务服务平台已经成为我国数字治理的典型特征。根据复旦大学等单位联合发布的《中国省级移动政务服务报告（2021）》提供的数据，本文绘制了表1。

从总体情况上看，我国31个省级行政单位和新疆生产建设兵团都开发了省级移动政务服务平台，移动政务服务覆盖面十分广泛。由于移动互联网时代智能设备终端的普及，移动服务平台具有天然优势，企业和公民能够十分便捷地获取所需政务服务。因此，各个省级行政单位统筹开发了省一级移动政务服务平台。浙江省移动政务服务平台“浙里办”是最早上线的省一级政务服务移动平台。截止到2021年1月1日，我国31个省级行政单位和新疆生产建设兵团都推出了移动政务平台。

从横向比较的角度看，不同省份之间移动政务服务的综合得分存在较大的差距。第一梯队主要是浙江省“浙里办”和上海市“随申办市民云”，在我国的移动政务服务平台当中评分为A+。第二梯队是综合评分为A的省级行政单位，包括安徽省“皖事通”、河北省“冀时办”、江苏省“江苏政务服务”、江西省“赣服通”、宁夏自治区“我的宁夏”、山东省“爱山东”、天津市“津心办”以及云南省“办事通”。第三梯队评分为B+，包括了北京市“北京通”、重庆市“渝快办”、福建省“闽政通”、广西自治区“广西政务”、贵州省“云山贵州多彩宝”、湖北省“鄂汇办”、辽宁省“辽事通”、内蒙古自治区“蒙速办”、山西省“三晋通”、陕西省“秦务员”、四川省“天府通办”以及甘肃省“甘快办”。第四梯队的省级行政单位有广东省、海南省、河南省、黑龙江省、湖南省和吉林省，综合得分在40至55分之间，综合评级为B。处在第五梯队的省级行政单位有青海省、西藏自治区、新疆自治区以及新疆生产建设兵团。

总结来看，移动政务平台深度融入智能手机客户端以及小程序，实现了政务服务供给和需求的无缝对接，提高了政务服务效率，体现了我国数字治理实践的典型特征。

三、数字治理的宏观结构与能力生成模式

数字治理的宏观结构会对治理能力的生成产生重要影响。下文分析了我国目前推进数字治理体系建设的宏观结构，并进一步总结了我国政府数字治理能力生成的三种模式。

（一）数字治理的宏观结构

2016年9月25日，国务院发布了《关于加快推进“互联网+政务服务”的指导意见》（国发〔2016〕55号），为数字治理的实现做出了宏观制度安排。实际上，数字政府建设如何落地实施，从宏观架构的角度看，需要从基础设施信息支撑、政务平台渠道应用和政务服务线上实现三个层面展开，具体参见图3。

第一，基础设施信息支撑。基础设施包括了服务器、网络、安全硬件和政务云等基本构成要素。基础设施的信息支撑是实现“互联网+政务服务”的基石，具体包括政务信息的互联与共享、新型智慧城市建设的持续推进、制度标准的统一规范以及互联网基础设施建设。首先，政务信息在不同政府部门之间的互联互通和依法共享对于实现线上政务服务是基础性的，这需要各个政府部门在一个相对统一的框架下推进数据采集和接口统一，尤其是人口数据库、法人数据库、证照数据库、空间地理信息和社会信用信息等数据库的归集和管理。其次，新型智慧城市建设的推进将有助于完善信息基础设施整体建设。人工智能、区块链、5G通信以及物联网等技术手段在城市治理领域的应用非常有利于提升公民信息技术使用能力以及实现城市精准治理。在公共卫生、社会保障、市场监管、民政户籍以及民生保障等方面的新技术应用，将提供更加高效的数据采集，这些海量的基础数据如果能够得到适当的应用，对于推动“互联网+政务服务”的实现具有非常显著的意义。此外，制度标准和规范的制定实施是技术体系建设的关键问题。如果要实现公共数据信息在不同层级政府以及不同政府部门之间的共享，就需要制定相对统一的数据制度规范，尤其是需要相应的法律法规保障。比如电子执照、电子签名以及电子公章的法律效力是否与线下办理的纸质执照和签名具有同等的法律效力，以及在数据调用过程中遵循何种原則才能保护用户隐私数据和个人信息。实际上，上述问题的最终落脚点是推进数字化治理过程中制度标准规范的建设。最后，加快推进信息高速公路建设，提升互联网服务质量，这对于政务服务提质增效具有全局性长远性意义。信息高速公路是信息流动和联通的渠道，没有高效便捷低成本的互联网基础设施，“互联网+政务服务”就会成为无源之水无本之木。因此加快建设覆盖城乡、成本可控以及高速畅通的互联网基础设施，提高骨干通信网络的数据容量和网络互通能力，就成为整个通信基础设施建设的重中之重。需要特别注意的是，在进行政务信息基础设施建设时，信息安全是一个非常重要的问题。政务数据库包含着丰富的自然人信息和法人信息，比如住址、收入、纳税记录、子女情况、企业营收等，这些都是十分重要且敏感的信息。在推进信息共享和基础设施建设过程中，如何实现最大化的数据应用和最严格的隐私数据保护，这是一个不得不认真思考的问题。

第二，政务平台渠道应用。政务服务平台和渠道的应用，一方面指的是线上政务服务平台的建设，另一方面也包括实体性政务大厅的升级。从线上政务平台建设的角度看，最终目标是实现“单点登录、全网通办”。实际上，在建成全国统一的线上政务服务平台之前，各个省份和条块部门都有自己的业务管理系统。比如民政部门的户籍系统、交通管理部门的车辆管理系统以及财政和税收部门的系统等等。这些系统在特定的业务范围之内，能够较好地发挥作用，但是政务事项一旦涉及到多个系统之间的不同数据和认证，就会产生当事人在不同部门之间多次跑动的问题。因此在推进“互联网+政务服务”的过程中，线上政务平台建设需要重点解决条块部门业务系统的整合，以及不同地区之间、地区和中央之间业务系统的整合。推进“互联网+政务服务”需要加强政府各自业务系统与政务服务“中台”的连接，实现统一的身份认证和服务入口。从线下实体性政务大厅建设的角度看，即便是在建设线上政务服务中心的过程中，线下实体性的政务服务大厅仍然具有不可替代的作用。首先，实体性政务服务大厅是线上政务服务的业务支撑实体。互联网政务服务平台需要大量的政府部门人员进行管理和运营，审批事项的办理需要工作人员操作和处理，而实体性的政务大厅实际上就是线上政务平台的业务支撑实体，在线下集中给不同业务部门之间的沟通提供了便捷的方式，这实际上是线上服务加速的重要因素。其次，实体性政务大厅是线上政务服务的重要补充。实体性政务大厅是政务服务一体机的放置地点，政务服务自助终端是除了用户电脑端和用户手机端之外，访问线上服务平台的重要方式。除此之外，政务服务自助终端还融合集成了证照打印、材料提交、图像采集和指纹采集等功能，是“互联网+政务服务”不可或缺的硬件基础设施。目前政务服务自助终端的管理和维护也主要是由实体性政务中心负责的。除此之外，对于一些使用互联网工具不熟练的社会群体，比如说老年人、文化程度较低的公民，到实体大厅办理事项几乎是唯一的选择。因此，在发展“互联网+政务服务”的进程中，同时加强线下政务大厅的服务品质提升，推动线上和线下的深度融合，是一项需要特别关注的内容。此外，“互联网+政务服务”的供给方式为缩小城乡之间和地区之间的政务服务差距提供了可能。在互联网信息技术深度影响政务服务之前，受到交通不便、信息阻塞等因素的影响，老少边穷地区居民在办理政务服务事项时受到诸多限制。“互联网+政务服务”在一定程度上缩小了这种信息鸿沟。因此推动乡镇政务网点与线上平台的连接有助于为偏远地区居民提供多样化事项办理和政策咨询服务，有针对性地开展社会保险、社会救助等事项。

第三，政务服务事项线上实现。在线上政务平台办理政务服务事项，主要有服务事项规范化、服务流程精简化、服务事项全程网办以及服务信息全面公开等四个方面的内容。从服务事项规范化的角度看，需要重点推进政务服务事项目录的编制工作。只有将所有的政务服务事项进行清单制管理，同时编制事项目录向社会公开，才有可能实现事项的规范化办理。在事项名称、办理条件、申请流程、需要材料以及办结时限等方面做出明确规定，有助于实现不同政府部门之间的协同合作，提供无差别的政府服务，真正实现“同一事项、同一标准、同一编码”。从服务流程精简化的角度看，降低企业的制度性交易成本，就需要尽可能简化线上申请受理、审查决定、办结送达等程序时间，明确办结时限。尤其是在信息核验方面，如果能够通过数据库连接实现电子证照和电子印章的比对和确认，则不应该再要求事项申请人重复提交纸质材料。推行线上审批预审制度，及时反馈初步审查意见和结果，以便企业和公民及时补充相关材料。实际上，服务流程精简化是将企业和公民承担的行政负担转移到行政主体，互联网作为一种技术工具为这种行政负担的转移提供了可能。从政务服务全程网办的角度看，《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）明确规定了两类事项原则上推行线上申请、线上受理和线上办结。这两类事项分别为：一是企业注册登记、投资项目、商标专利年度报告、注销破产、税费办理以及资格认定等与企业生产运营直接相关的事项，这些事项涉及到企业全生命周期的方方面面，推动其实现线上办理，将显著改善营商环境;二是与公民生活密切相关的事项，比如户籍民政、劳动就业、卫生医疗、社会保障以及子女教育等。从服务信息全面公开的角度看，通过服务信息公开倒逼政府提升政务服务质量是推进线上政务服务提质增效的关键举措。一般而言，政务服务事项办理都有特定的流程，事项申办人需要提供规定的材料。在以往的实践中，关于提交何种材料、何时办结、收费多少以及法规依据等问题都是窗口工作人员告知申办人。在推行“互联网+政务服务”的过程中，有关服务事项的法规依据、政策文件、办事指南、常见问题以及审查细则等信息都必须在政府门户网站或者线下政务大厅公示。

（二）数字治理能力的生成模式

基于上述分析，结合本文提出的“制度-行为”的分析框架，通过对不同省份政府数字治理能力生成模式的比较分析，研究发现数字治理能力的生成主要有三种模式：

第一，开放数据应用模式。通过深度开发公共数据，积极采用大数据和人工智能等新型信息技术工具推动数字治理提质增效，是开放数据应用模式的典型特征。公共数据实际上已经逐渐成为宝贵资源和市场要素，但是目前公共数据开放还处在早期阶段，总体进程比较缓慢。典型案例主要有上海市、江苏省和福建省。上海市在数字化信息技术应用方面具有标杆型的意义，在推动公共数据开放方面走在了全国前列，“一网通办”已经成为上海市数字治理的一张名片。2019年4月，上海市就《上海市公共数据开放管理办法（草案）》进行了公众意见征询，这是我国第一部针对公共数据开放的地方政府规章，有效推动了上海市公共数据的有序开放和高效利用。江苏省依托公共信息数据推动“不见面审批”，有效优化了营商环境，是信息技术赋能商事治理的典型案例。传统的行政审批业务需要事项申办人在不同职能部门之间多头跑动，填写大量的纸质表格，造成企业时间成本的大量消耗。江苏省首先推动实现了企业法人公共数据在审批部门之间的开放和共享，通过信息技术赋能审批业务，实现了企业法人相关业务事项的“不见面审批”。福建省通过移动政务服务平台推动政务服务信息数据在职能部门之间共享，有效提升了政务服务的便利性。福建省“闽政通”移动政务服务app于2017年10月份上线运行。“闽政通”政务服务app已经拥有实名注册用户200万。“闽政通”app通过与福建省12345政务服务热线以及交管12123管理服务平台共享数据接口，实现了政务服务事项的深度融合，覆盖了包括公积金业务、医保业务、户籍和身份证明业务、交管业务以及出入境等业务在内的政务服务事项。尤其值得注意的是，“闽政通”app推出的“网上自助刻章”业务，在福建省内开办注册的企业只需要在“闽政通”上发起刻制公章的申请，公章刻制完成后携带法人代表身份证即可领取，这极大地便利了企业办事，压减了企业开办时间。

第二，制度创设架构模式。制度创设在数字治理能力的生成当中起到关键作用，技术因素和行为因素居于次要的位置。制度创设的作用主要体现在两个方面：一是规划架构，制度创设主要体现为省级政府通过制定数字政府发展的相关规划，提前布局数字治理推进计划，为具体改革措施的落地实施提供了明确的目标指引;二是统筹管理，在制定相关制度之后，省政府成立级别较高的专职管理部门进行数字治理业务的统筹管理和推动。制度创设架构模式通过在宏观规划和部门管理之间协同发力，有效促进了数字治理能力的生成。制度创设引领的典型案例主要有广东省和贵州省。表2是广东省发布的有关数字治理和数字政府建设的政策文件。

广东省通过制度创设提前布局数字政府建设，有效推动了数字治理能力的生成。制度创设起到了有效引领和推动作用，具體体现在三个方面。首先，从时间上来看，广东省早在2018年11月19日即提出了建设数字政府的实施方案，有效发挥了制度的引领作用。《广东省“数字政府”建设总体规划（2018—2020年）实施方案》（粤府办〔2018〕48号）明确指出要通过数字信息技术提升政府治理效能和水平，更好地为群众和企业服务。随后广东省政府陆续推出了一系列改革举措，推动广东省数字治理实践走在全国前列。其次，在机构设立方面，设立较高层级的专门数据管理机构统筹负责数字政府相关工作。广东省在2014年成立了省大数据管理局，隶属于省经信委，负责有关数字政府建设的相关工作，广东省是全国范围内最早成立省一级大数据专职管理部门的省份。在2018年，广东省成立了省政务服务数据管理局，隶属于省政府办公厅。最后，在政策组合效应方面，广东省在政务服务数字化、“一网统管”和数字广东等具体层面全面布局数字治理，形成了政策合力，推动了数字治理能力的不断提高。

贵州省虽地处西南，在经济发展水平方面和广东省存在较大差距，但是省政府积极布局大数据产业，在数字治理方面取得了较为显著的成绩。2014年，贵州省建成了全国首个“云上贵州”系统平台，吸引了大量互联网企业和跨国公司的关注。2015年，贵州省成立了大数据发展管理局，负责统筹管理协调全省的数字治理相关职能。贵州省各个地级市和市属部门一把手具体负责有关数据云端的相关工作，有效推进了电子政务云以及工业云等大数据系统工程。2018年6月，贵州省发布了《贵州省促进大数据云计算人工智能创新发展加快数字贵州的意见》（黔府发〔2018〕14号），明确了数字贵州建设的宏观目标和具体规划。2018年12月，贵州省发布了《推进“一云一网一平台”建设工作方案》，推动建设政务服务“一朵云”，公共服务信息系统“一张网”，以及政务服务平台和政务数据平台实现“一平台”。2020年6月，贵州省大数据管理局制定了《大数据标准化体系建设规划（2020—2022）》（黔数〔2020〕22号），在省级层面推动大数据标准体系的建设。总体来看，贵州省通过提前布局数字政府建设和大数据产业，引进了诸多具有影响力的互联网企业将服务器设置在贵阳，实现了数字经济发展需求和政府数字治理的协调互动。

第三，公民参与推动模式。社会公众积极参与数字治理活动，有效提升了数字治理效能，社会公众参与和数字经济发展需求是该模式的主要特征。典型的省份主要是浙江省和重庆市。浙江省“最多跑一次”改革是公民参与政府数字治理协同推进的典范。政府通过应用互联网信息技术推动政务服务上网，开启了“最多跑一次”改革。社会公众基于实际需求参与到线上办理养老、医疗、公积金、身份证照等政务服务，形成了有效公民参与，倒逼政府提高治理的数字化水平。公民参与和政府数字化治理之间形成良性循环，有效促进了浙江省数字治理能力的提升。重庆市通过公民参与有效提升了数字化治理水平，城市旅游业数字化治理是其典型案例。重庆作为地处西南的直辖市，有着极具特色的地形地貌和城市格局，旅游资源十分丰富。事实上，旅游产业也是重庆市发展的主要经济产业之一。重庆市政府旅游管理部门吸引社会自媒体等公众资源参与到旅游景点的宣传当中，不断提升旅游产业数字化治理水平。

总结来看，在数字治理能力生成的不同模式中，信息技术工具、宏观管理制度以及社会公众行为都起到了重要作用。开放数据应用、制度创设架构以及公众参与推动是数字治理能力生成的三种典型模式。

四、研究结论与政策建议

数字治理能力的生成模式对于建构数字政府、数字社会和数字经济三位一体的治理格局具有重要的意义。基于数字治理的相关研究，本文提出了一个“制度-行为”的分析框架，从制度创新和治理行为两个层面探讨我国省级政府数字治理能力的生成模式。研究发现，我国省级政府数字治理能力生成主要有三种模式：第一，开放数据应用模式，该模式主要是高效利用和有序开放公共数据，充分激发企业和社会主体的创新活力，通过对信息和数据的利用提升治理效能。典型的案例主要有上海市、江苏省和福建省。第二，制度创新架构模式，该模式体现为省级政府制定宏观发展规划，提前布局大数据相关产业，进一步吸引市场力量和相关企业的进入，构建数字治理领域的协同治理格局，典型的案例是广东省和贵州省。第三，公民参与推动模式，该模式主要通过公民参与推动形成良性循环的治理格局，典型的案例是重庆市。公民既是数字治理服务的对象，也是整个数字治理体系的重要主体。公民通过有效参与推动政府部门不断提升数字治理能力和水平。

政府进一步提升数字治理能力需要重点从三个面向持续发力。第一，加强宏观制度建设和产业规划，推动数字经济持续发展。政府通过建设数字治理宏观制度体系，提前规划布局数字产业发展，能够起到显著的引领作用。实现数字治理要求政府部门积极回应数字经济的发展需求，加快构建数字治理和数字经济协同推进的高效治理格局。第二，推动公民有效参与，构建数字化协同治理体系。数字治理的基本宗旨和根本目标应该是更好地为人民服务，要始终坚持以人民为中心。公民的积极有效参与能够助推政府提高治理能力和治理水平，构建数字化协同治理体系。第三，推动信息和数据高效利用，有效防范潜在技术风险。信息和数据是重要的市场要素，促进信息数据要素的高效利用能够带来显著的市场价值。需要特别指出的是，在推动信息数据利用的过程中，要注意区分公共数据和私人数据、敏感数据和公开数据，防范潜在的技术风险。

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责任编辑：杨叶红