行政失信联合惩戒的法律控制

孙媛

摘要：行政失信联合惩戒作为失信联合惩戒的一种，应与失信惩戒区分开来。从信用信息管理体系的整体视角观察，行政失信联合惩戒是一种集信用信息归集、披露、应用为一体的信用信息应用方式。从行政失信联合惩戒的动态运行视角观察，其是由发起部门、信息部门、实施部门共同参与完成的复杂运行机制。针对行政失信联合惩戒多机关、多程序、多行为的特征，从祛除行政行为形式化的新行政行为角度思考，可将其分解定性为多阶段行政程序中连贯程序构造的复数行政行为和多阶段行政行为。虑及行政失信联合惩戒三特征导致权力失范的负面效应，有必要适用权、名、责相统一和过惩相当原则实施实体性法律控制，适用正当行政程序原则实施程序性法律控制。

关键词：联合惩戒;法律控制;多阶段行政行为;多阶段行政程序;过惩相当原则

中图分类号：D9     文献标志码：A     文章编码：1004-3160（2022）02-0039-14

一、問题的提出

2014年国务院《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）》（下文简称《规划纲要》）将失信惩戒机制定位为“社会信用体系运行的核心机制”，并划分出行政性、市场性、行业性和社会性四种失信惩戒类型。2016年国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（下文简称《指导意见》）的出台为失信联合惩戒制度的建立提供了详尽的指导。2020年国务院办公厅《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（下文简称《49号文》）作为推动社会信用体系迈向高质量发展新阶段的重要标志性文件，提出了“依法依规开展失信惩戒”的高要求。在上述文件的指引下，国家和地方层面的信用规范如雨后春笋般出台，围绕着失信惩戒更是形成了比较成熟的制度体系①。

不同于西方国家采用市场主导的信用建设模式，我国社会信用体系建设主要依靠政府推动，继而失信惩戒也以行政性失信惩戒为核心，市场性、行业性、社会性失信惩戒发展相对滞后。实践助推理论发展，近年来，我国行政法学者围绕着失信惩戒或失信联合惩戒的法律性质及法律控制进行了集中讨论[1-3]，在研究方法上多以行政行为理论为核心，探讨其整体或某一措施具体符合何种行政行为，然后再适用行政法的一般法律原则控制惩戒权，没有提出有指向性的控制方案。这种研究思路不仅影响了形式化行政行为以固定化、制度化行为方式对抗行政恣意的优势发挥，也造成了控制方案流于形式、法律性质与法律控制脱节的结果。对此，应该引入一种新的行政行为，用以分析定性并总结特征仅是一方面，更要提出有针对性的法律控制方案，达至控制惩戒权无序、失范、恣意的效果。

本文的研究重点在于法律控制：首先，将失信惩戒与失信联合惩戒区分开来，限缩控制客体为行政失信联合惩戒（下文简称”联合惩戒”）并观察之;再尝试从新行政行为的视角入手，引入多阶段行政行为和多阶段行政程序，概括联合惩戒的性质以提炼其特征，为控制路径的选择提供思路;最后，在上述基础上阐明对各要素控制的必要性，适用可控制联合惩戒的特色原则，选择有指向性的法律控制路径。

二、控制的客体：行政失信联合惩戒的多维规范解读

虽然全国社会信用立法尚处于立法规划阶段，但在《规划纲要》对各地区、各部门进行社会信用体系建设可以先行先试的鼓励下，各省市创新进行了地方信用立法。此部分即以中央和地方层面的信用规范为研究范本，对联合惩戒进行多层次的规范解读。

（一）概念的限缩：失信惩戒中的失信联合惩戒

目前，信用规范中存在着或规定失信惩戒或规定失信联合惩戒的现象，例如，《规划纲要》《49号文》规定了失信惩戒;《指导意见》规定了失信联合惩戒;《河南省社会信用条例》等同时规定了二者。那么，是否应将二者区分开来，二者的内涵为何，就成为了本文研究的基础性任务。

根据文义解释，失信惩戒即对信用主体的失信行为进行惩罚，而失信联合惩戒字面上多出的“联合”二字，突出了其为多机关针对同一信用主体共同实施惩罚的特征，即对信用主体的失信行为进行跨地区、跨部门、跨领域的惩罚。诚然，忽略“联合”二字，二者均为惩罚，一定程度上可以混同使用。但正因为“联合”二字，二者在内涵范围、惩戒对象、应用场域方面均有区分的必要性。

失信惩戒的内涵更具有包容性，它既可指某一主体实施一次终局的惩戒或同一主体实施多次才终局的惩戒，此为狭义的失信惩戒，也可指不同主体实施多次的失信联合惩戒，即失信联合惩戒实为失信惩戒的下位概念。根据《指导意见》，失信联合惩戒的惩戒对象仅针对严重失信行为，非严重失信行为不能被联合惩戒。在应用场域上，由单一主体实施的失信惩戒仅能适用于行政、市场、行业、社会中的一个领域，而失信联合惩戒不仅联合同一领域的不同主体，更可实现跨领域的联合。尤其在行政领域，单一行政模式并不益于复杂治理任务的完成，部门之间的协作可以有效打破部门壁垒，进而实现整体性治理，行政主体对失信治理更加依赖这种部门协作的方式，即本文的联合惩戒。

（二）从整体到局部：信用信息管理体系中的行政失信联合惩戒

地方信用立法以规范行政机关、司法机关、法律法规授权具有管理公共事务职能的组织提供的公共信用信息（下文以“信用信息”省略代之）为中心，而联合惩戒为信用信息管理中的一环。信用信息的管理可细分成归集、披露和应用三部分：

首先，信用信息的归集应确定信用信息的范围，包括自然人、法人或其他组织的基本信息、失信信息和其他信息等。除了为保护自然人隐私权、个人信息而禁止归集的个人信息，相关部门为信用信息编制形成了目录清单。继而，信用信息的提供主体、信用信息的主管部门（下文简称“信息部门”）等按图索骥，依照目录清单、遵循归集程序将信用信息归集至共享平台。其次，信用信息的披露根据对象的不同，分为公开公示、政务共享、授权查询三种形式。其中，公开公示对应的披露对象为全体社会成员、政务共享对应的披露对象为其他行政机关等、授权查询对应的披露对象为信用主体自身及其授权的其他主体。最后，信用信息的应用是综合性的，包含了信用评价、信用审查、信用监管、信用奖惩等应用方式。从地方信用立法的章名设计上看，主要有“信用信息的应用”“守信激励和失信惩戒”“应用与奖惩”等，这些无不凸显信用奖惩在信用信息应用中的核心地位。守信激励与失信惩戒的作用机制是截然相反的，前者对信用主体的权利产生增益效果，后者对信用主体的权利产生负面限制，由于后者所具有的强制性、制裁性更有助于信用治理任务在短时限内完成，所以失信惩戒更受青睐，其中的联合惩戒也自然成为信用信息应用的最重要形式。此外，各具体应用方式之间并非毫无联系，例如，信用评价多为信用奖惩的前置阶段;又如，信用监管不仅能引发信用奖惩，同时也会影响日后的信用监管。

信用信息从归集到披露再到应用，初看是一个循序渐进、环环相扣、可循环往复的完美设计，但在实践中行政机关只要掌握了信用信息，就可以进行信用信息的应用，而不论归集或披露与否，应用可谓三者的核心。在信用信息应用方式中，联合惩戒的特殊之处正在于高度依赖归集与披露，可以说没有二者行政机关将无法实现联合惩戒的目标。此外，根据前述提到应用方式之间的关系，联合惩戒也有赖于信用评价等其他应用方式，因此，联合惩戒是一种将信用信息归集、披露、应用嵌入其中的信用信息应用方式。

（三）从静态到动态：行政失信联合惩戒的运行机制

社会信用体系建设是一项声势浩大的社会工程[4]，即便联合惩戒仅为信用信息应用中的一环，其运作机制也是十分复杂的。过去，学者们多从联合惩戒措施入手展开观察，例如，根据联合惩戒措施的严厉程度，将措施分为黑名单、强化管理措施、对某类资格或权益的限制三类;根据惩戒后果的严重性，将措施分为警示性和惩罚性措施两类。[5]这种静态的观察方式将眼光困顿于惩戒的法律结果，反而容易忽视联合惩戒的整体过程。

从动态视角观察，联合惩戒的内涵是饱满鲜活的。先前，已有学者对联合惩戒的运行机制进行过总结，概括下来即法院、行政机关、法律法规授权的组织将信息收集至公共信用机构，由后者进行汇总、处理、评价，多个行政主体再对失信者实施惩戒措施。[1]但这份总结过于简单导致很多细节被忽略，且部分总结与规定并不相符。联合惩戒肇始于相关领域的行政机关（以下称为“发起部门”）对信用主体的严重失信行为①的认定，信用主体也将被评价为严重失信主体即失信联合惩戒对象，并被列入严重失信主体名单即失信联合惩戒对象名单;此后，信用主体的严重失信行为或严重失信主体名单等转化为失信信息被归集至信息部门负责的共享平台，依托平台将失信信息推送至失信联合惩戒的实施部门;最后，实施部门在接收到推送的信息后积极响应，对严重失信主体执行联合惩戒措施，并将联合惩戒措施的执行情况通过共享平台反馈给发起部门。

三、控制的前提：行政失信联合惩戒的法律性质再探

我国行政法学者在针对某一行政行为或者行政活动展开研究时，形成了一种始于法律性质界定，终于法律控制的程式化研究方式。[6]此研究方式逻辑自洽之处在于，前一部分界定的法律性质可为后一部分法律控制路径的提出铺好路，即前者为后者的前提，本文也沿用此研究方式。

（一）行政失信联合惩戒法律性质的既有研究：行政行为形式化视角

关于联合惩戒的现有研究多以行政行为形式化为视角，围绕着行政处罚[7]、行政许可、行政合同、行政补贴[1]、行政事实行为[8]等尝试定性。虽然学界对于联合惩戒的法律性质进行了充分的探讨，但总体看来，这些定性就像一台“瞬间抓拍”的相机，只看到了惩戒措施这个静态的惩戒结果，忽视了联合惩戒的动态运行过程。这种不全面的定性探讨究其根源在于传统行政行为理论存在缺陷。行政行为作为“最常见的公共行政活动方式，是传统的行政法基本概念，是行政活动方式类型化的基石，也是行政主体完成行政任务的手段”[9]，即便现代行政结构发生了根本变化，行政行为仍处于行政法学的核心地位，但其高度的形式化的反面就是僵化和抽象，难以面对复杂的行政现实。面对“新”的联合惩戒，运用形式化行政行为已无法精准定性，祛除行政行为的形式化，运用新行政行为理论或许能有新的收获。

（二）多阶段行政行为和多阶段行政程序：行政行为形式化的祛除

传统的行政行为理论下，行政机关为完成特定的行政任务，须在权限范围内基于一定的行政程序作成行政行为。而现代行政任务复杂、多元、紧急，单一行政机关囿于行政权限的限制难免捉襟见肘，多行政机关共同参与行政任务应运而生，多阶段行政行为和多阶段行政程序即在这样的背景下被建构出来。

多阶段行政行为起源于德国，1959年由Menger教授基于行政判决建构了多阶段行政行为。判决围绕着多机关参与行政时，先由其他机关核准再由最后的执行机关核发许可，前核准行为是否独立为一项行政行为展开。教授赞成前核准行为是行政行为而非内部行为的判决结果，并总结这种须经多机关参与才能作成的行政行为为多阶段行政行为。Wolf教授将其阐述成为一般性的法律概念，即某一机关对另一机关的行政行为，为法律上明定的、直接对外发生效力的同意或核准（表示或拒绝），属于多阶段行政行为。德国行政法学界后来认可了这一概念，但多阶段行政行为的概念内涵发生了改变。虽然多阶段行政行为仍然讨论多机关参与（参与的形式有听取其他机关意见、会商、同意或核准）作成行政行为的问题，通说所讨论的参与机关行为却限定为内部行为性质。[10]我国台湾地区移植了德国多阶段行政行为的概念，并经发展成为了行政法学界的通用概念。学者们参照德国通说，也认为参与机关的行为应限于内部行为。

多阶段行政程序与多阶段行政行为一样起源于德国，由于二者均为应对复杂行政事务和多元行政组织，学者们经常将二者并列讨论，但二者实则是不同层次的两个概念。多阶段行政程序应置于行政程序层次讨论，是指连续行政程序可被切分为多个独立阶段。而如前所述，多阶段行政行为应置于行政行为层次讨论，是行政行为的一种新类型。真正应该并列讨论的是多阶段行政程序的行政行为与多阶段行政行为，或多阶段行政程序与多阶段行政行为的行政程序。

多阶段行政程序产生于部分许可和先行决定等法律概念，不是独立的程序类型，其与一般行政程序、正式行政程序、计划确定程序、行政救济程序、所谓的集团程序、程序的加速共同构成了德国联邦行政程序法上的程序类别。[11]广义上的多阶段行政程序囊括了多阶段行政行为的行政程序和具有内容上关联性的独立行政程序结合为的多阶段行政程序。[12，13]根据行政机关在各阶段程序是否作出了对外发生法律效力的行政行为终结各程序，多阶段行政程序可以划分为真正的多阶段行政程序和非真正的多阶段行政程序。如此，涉及真正的多阶段行政程序的行政行为因各程序所作成的行政行为相互衔接并共同构成了复数行政行为，而多阶段行政行为因参与协助机关行为是内部行为，应归为不真正的多阶段行政程序的行政行为。二者最终的区分焦点在于行政行为的识别，可以根据行政行为的特征来确定，包括行政机关作出、高权措施、公法性规制、单方性、直接对外发生法律效力，这当中尤以最后一项重要。[14]407此外，真正的多阶段行政程序根据参与行政程序的行政机关多寡，可继续划分為单一机关、多程序、多行为的连贯程序构造和多机关、多程序、多行为的接续程序构造。[10]

对照下来，真正的多阶段行政程序中的接续程序构造所构成的复数行政行为与多阶段行政行为最为相近，二者均涉多机关、多程序，最大的区别在于作出行政行为的数量，前者为复数，后者为单一。在例外的情况下，多阶段行政行为中的参与协助行为可能对外发生法律效力，进而出现二者发生混同的结果，所以德国学界将多阶段行政行为囊入广义的多阶段行政程序中探讨不无原因，且德国的司法实践也如此划归，体现了德国制度实践祛除行政行为形式化的基本趋向。[14]407

我国行政法学者们并未关注多阶段行政行为或多阶段行政程序，仅见少量研究以多阶段行政行为为概念模型用于分析诉讼或纠纷中涉及多机关的行政行为，尤其是前阶段行政行为的性质或可诉性问题。[15]而相较于多阶段行政行为，学界对于多阶段行政程序的讨论则更为匮乏，只有少量涉及多阶段行政行为的研究中顺带提及多阶段行政程序。

（三）行政失信联合惩戒的法律性质：复杂运行机制的解构

鉴于联合惩戒运行机制的复杂性，对其进行定性分析要完成解构工作，联合惩戒至少存在两条联合惩戒线，一条为发起部门的联合惩戒，另一条为实施部门的联合惩戒。而联合即包括发起机关与实施机关之间的联合，也包括实施部门之间的联合。当存在第二个实施部门时，就存在三条的联合惩戒线，由于实施部门之间联合惩戒线是平行的，不会对彼此产生实施联合惩戒措施的影响，因此，以下只简化分析发起部门和实施部门的联合惩戒。

发起部门的联合惩戒仅涉及发起部门一个行政机关，继而首先就可以排除多阶段行政行为的性质认定。从程序阶段的划分看，这一条线中存在两个程序阶段：第一个程序阶段为认定严重失信行为、评价严重失信主体、列入严重失信主体名单;第二个程序阶段为对严重失信主体执行联合惩戒措施。其中，第二个程序阶段执行联合惩戒措施的行为由于具有制裁的外部效力当然属于行政行为。至于第一个程序阶段行为，认定、评价、列入行为表面上是三个阶段，但发起部门在实践中多为三位一体式的操作，即一旦信用主体的失信行为被认定为严重失信行为，信用主体即会被贴上严重失信主体的标签、被列入严重失信主体名单且公之于众。其中，认定行为是将与信用主体相关的具有法律效力的文书内容与严重失信行为的类型进行比照匹配，并不属于行政调查，在得到匹配的肯定答案后，认定结束，评价、列入行为会捆绑式触发，这一程序阶段即告终结。从效力上看，第一个程序阶段行为由于对信用主体发生信用的否定性评价，且将严重失信名单向社会公布的行为会间接引发社会声誉制裁的效果，已产生外部的法律效力并构成行政行为。概括而言，发起部门对联合惩戒属于涉及单一机关、多程序、多行为的多阶段行政程序中连贯程序构造的复数行政行为。

不同于前者，实施部门的联合惩戒则更为复杂。这一条线由多个行政主体，包括发起部门、信息部门和实施部门共同参与完成，同时满足了多阶段行政行为和多阶段行政程序概念内涵中的多机关要素。接下来对程序进行阶段性拆分，根据运行机制，实施部门的联合惩戒应拆分成三个程序阶段：第一个程序阶段为发起部门将严重失信信息归集至信息部门;第二程序阶段为信息部门对严重失信信息的共享;第三程序阶段为实施部门对严重失信主体执行联合惩戒措施。从行政行为性质看，第一程序阶段和第二程序阶段行为的目的是让严重失信信息流通，但这种流通是限于行政机关内部之间的，并不具有行政行为对外发生法律效力等特征，属于内部行为。至于最后程序阶段仍为具有制裁性的具体行政行为。如此，实施部门的联合惩戒符合多机关、多程序、一行为的多阶段行政行为。总括而言，联合惩戒的法律性质可界定为发起部门实施的多阶段程序中连贯程序构造的复数行政行为和实施部门实施的多阶段行政行为。

四、控制的实体路径：行政失信联合惩戒与多机关、多行为的控制

厘定了联合惩戒的法律性质，其多机关、多程序、多行为的特征也愈发清晰，若法律控制的路径选择围绕此三特征展开，必然可以达到有的放矢的效果。对行政机关、行政程序、行政行为三要素进一步整理，可将行政机关与行政行为划归为实体要素，行政程序划归为程序要素，因此，法律控制的路径也可有实体与程序之分。此部分先讨论对联合惩戒的实体控制。

（一）行政失信联合惩戒与多机关的控制：基于权、名、责相统一原则

现实中行政的推动仰仗于行政机关，联合惩戒的多机关特征是自身得以运行的必要条件，发起部门、信息部门和实施部门各司其职，才能达到对信用主体“一处失信、处处受限”的法律效果。在这一点上，联合惩戒类似于行政联合执法，多个行政机关采取联合行动对严重失信主体进行综合性的整治，会在行政机关内部引发管辖权限不清、权力交叉和冲突、责任推诿和怠惰等问题，继而还会导致信用主体难以找到与之对应的行政主体、救济渠道不畅通等弊端出现。对此，可以参考行政主体理论，即行政主体需满足有行政权力、以自己名义行为并独立承担法律责任的权、名、责三要素理论[16]，分别从职权控制、名义控制、责任承担控制角度规训多主体。

首先，每一个行政机关均具有自己特定的职权并应遵循职权法定原则。行政法上与职权相近的概念有管辖和权限，三者常常被混同使用，但实则并不相同。管辖中的事务管辖指行政机关对特定公共事务加以监督、管理或者执行的权限，即权限是管辖的标的。[17]而职权是法律为了保证行政机关职责的完成，赋予行政机关的职权和管理手段，它因职责而生并保障职责。[18]因此，职权较权限内容更为具体。具体到联合惩戒，发起部门、信息部门、实施部门均具有自己特定行政领域信用管理的管辖权，其权限即为信用管理，实践中发起部门、实施部门具有评价信息、归集信息、实施惩戒等职权，信息部门具有共享信息的职权，三者只要在各自的职权范围内完成任务即可。因此，关键点就聚焦在权限的固定问题上。根据依法行政基本原则之一的职权法定原则，其内涵至少包括两点：一是行政职权来源法定、二是行政职权范围法定。[19]为避免联合惩戒中行政机关出现超越职权、滥用职权等违法行政的现象，遵循职权法定的原则：一方面联合惩戒的职权来源、联合惩戒措施应由立法创设;另一方面联合惩戒适用的对象和事项范围应由立法确定。《49号文》要求信用“法”限于法律、法规或者黨中央、国务院政策文件，那么行政机关实施联合惩戒的职权即应严格按照上述文件确定。

其次，即使涉及复杂的多阶段行政行为或多阶段行政程序，行政机关在日常行政行为时也应严格以自己的名义行使职权。由于发起部门的联合惩戒是单一机关、多程序、多行为的复数行政行为，发起部门作出行政行为时均应以自己的名义作出;实施部门的联合惩戒是多机关、多程序、一行为的多阶段行政行为，涉及发起部门和信息部门的内部行政行为时，虽然不直接对严重失信主体发生法律效力，但行政机关内部之间仍需要一份类似平等行政机关之间适用的“函”来传递内部的参与协助决定，如此参与协助的发起部门和信息部门在文件中能以各自的名义固定自己的行为。虑及两条线均涉及信用信息的评价、归集、共享，应对任何信息处理行为予以详细记录，并在处理信用信息中建立审查机制。

最后，根据权责统一原则，行政机关拥有权力的同时也要承担相应的责任。为解决因涉及多机关难以确定责任主体的问题，德国行政法提出了“显名主义”，以在行政决定中显示名义的机关作为认定该行为作出机关的唯一基准，[14]407即最终显示名义的实施部门应承担法律效果和责任。但必须承认这仅是一种外部视角，从内部视角看，实施部门的联合惩戒是发起部门、信息部门、实施部门共同参与实施的，三者环环相扣，缺少任何一环联合惩戒都将不完整，而任何一环出现错误也势必影响后者。日本行政法将先行行为存在违法性瑕疵而影响作为结果的后续行为合法性的现象，概括为“违法性继承”[20]。例如，发起部门或信息部门由于误载严重失信信息，实施主体将继承违法性而实施联合惩戒，若根据显名主义，严重失信主体只能针对实施部门提出救济请求，但究其根源错并不在实施部门，发起部门或信息部门应为自己的过错承担责任。总之，不论何者责任，不论何种过错，联合惩戒应问责追责到底。

（二）行政失信联合惩戒与多行为的控制：基于过惩相当原则

多机关对同一信用主体实施联合惩戒的多行为法律效果必然强于一机关，但联合惩戒被人诟病之处也恰恰在于多行为突破了一事不再罚。虽然联合惩戒以惩罚严重失信行为为目的，但各行政机关实施联合惩戒的具体目的和措施并不相同。以王某因新冠疫情隔离期不配合医务人员工作被行政拘留，并被列为严重危害医疗秩序失信行为人的典型案例为例，[21]王某之后会被施以联合惩戒，虽然表面上看行政机关实施联合惩戒的目的均直指惩戒王某，但是这个目的并非唯一，对于行政机关而言，采取联合惩戒也是为了履行职责。因而，多机关的多行为并不违反一事不再罚，但是也要考量将所有联合惩戒措施加之一人后，对信用主体造成的巨大负面影响，總之，控制多行为具有必要性。

为达到控制联合惩戒多行为的目的，着力点应置于控制实施联合惩戒措施上。《49号文》已针对“依法依规开展失信惩戒”提出“依法依规确定失信惩戒措施。对失信主体采取减损权益或增加义务的惩戒措施，必须基于具体的失信行为事实，直接援引法律、法规或者党中央、国务院政策文件为依据，并实行清单制管理”和“确保过惩相当。按照合法、关联、比例原则，依照失信惩戒措施清单，根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，防止小过重惩”的要求。仔细观察上述两项要求，可以看出过惩相当是在依法依规确定失信惩戒措施的基础上提出的更高要求，合法、关联、比例原则是其次级原则。过惩相当原则是一个“熟悉的陌生人”，其与行政处罚的过罚相当原则①仅有一字之差，内涵也近乎等同，区别在于各自适用的领域不同。过惩相当原则借鉴了过罚相当原则，而过罚相当原则又是借鉴了刑法上的罪刑相当原则，三者具有同构化意义，指导三者的总原则是公正原则，三者均侧重于限制权力机关行使自由裁量权，要求权力机关把握好惩罚的幅度。

具体到联合惩戒，过惩相当原则首先要求合法，即行政机关要依法依规实施惩戒。对此，全国和地方的年度失信惩戒目录已然为行政机关划定了清晰的界限，行政机关在实施联合惩戒时应严格根据目录，在确定实施联合惩戒的严重失信行为是否为四大类型后，依法依规实施联合惩戒措施。行政机关只要不超越目录行政即可确保符合合法原则，有难度的是关联原则和比例原则的应用。

关联原则最早见于《上海市社会信用条例》“对违反法定义务和约定义务的失信主体，行政机关在法定权限范围内就相关联的事项可以采取以下惩戒措施”，而后浙江、河南、山东等省市在信用立法时也纷纷效仿，促进了《49号文》对关联原则的正式确立。关联原则应为失信惩戒制度的重大创新，它与德国的禁止不当联结原则外观相似，但是内涵不同。禁止不当联结原则既要求目的与手段间有合理的联结关系，又要求行政机关的行政行为与相对人的给付间应有关联。而关联原则并不限定于上述两对关系，内涵更具有开放性。根据词典，关联本质上指“事物相互之间发生牵连和影响”[22]。按照《49号文》失信惩戒应建立失信行为与惩戒措施的关联，前者的性质和严重程度将决定后者如何选择。而导致联合惩戒的严重失信行为包含四种类型，属于失信严重程度最高的级别，那么信用主体应该受到的惩罚也应该是最严厉的，大过重惩也是情理当中。然而，关联不应局限于失信性质、程度与惩戒措施的关系上，还应考虑失信行为的领域、情节、社会影响程度与惩戒措施的关联性。此外，关联人也是实施联合惩戒所需要考虑的，例如，严重失信主体为法人时，其法定代表人、主要负责人等因关联要被联合惩戒;又如，严重失信主体为自然人时，其子女会被限制就读高消费的私立学校。总之，行政机关在实施联合惩戒时应全面将失信主体、失信行为、关联人等与联合惩戒的关联性进行综合考量。

至于起源于德国公法的比例原则，其被誉为公法的“皇冠原则”。有学者视比例原则为一种相对具体、可操作性强的工具性原则，认为其子原则为判断公权力行使是否过度提供了操作程序和标准。[23]本文不欲就比例原则展开论述，也不就其与过惩相当原则的关系进行探讨[24]，而是根据《49号文》将比例原则作为过惩相当原则的实现工具、作为联合惩戒多行为的控制工具。为达到合比例的要求，联合惩戒应当通过比例原则中每一项子原则的检验，首先，根据目的正当性原则的要求，行政机关实施多行为的联合惩戒应有正当的目的，参照《指导意见》等文件，联合惩戒正当的直接目的为“加大对严重失信主体的惩戒力度”“让失信者受限”，如果不符合该目的，行政机关无法开展联合惩戒;其次，根据适当性原则的要求，行政机关必须确保联合惩戒措施能够有助于联合惩戒目的的实现，如果某一项措施无法达到惩罚严重失信行为的目的，行政机关则不能实施该措施;又次，根据必要性原则的要求，行政机关应在能够达到目的的联合惩戒措施中进行比较，选择对公民权利侵害最小的联合惩戒措施，由于联合惩戒涉及多机关，各行政机关在参与联合惩戒时均应满足侵害最小的要求;最后，根据均衡性原则的要求，行政机关应确保其所实施的联合惩戒措施对公民权利的侵害应与联合惩戒措施实施对目的的实现之间保持一种比例关系。例如，前述王某因医闹被行政拘留处罚后，其他行政机关会接到危害医疗秩序失信行为人的共享信息，并依法对其实施限制相关任职资格、限制享受财政资金补助等十余项联合惩戒措施，行政机关实施联合惩戒的目的应为联合惩戒王某，这些联合惩戒措施当然达到了目的，但是也限制了王某的劳动权、社会保障权、财产权、名誉权等，甚至有可能限制生存权，而联合惩戒王某目的的实现与联合惩戒措施所减损的公民权利之间的比例关系要依据联合惩戒措施的不同具体判断。综上，各行政机关有决定是否参与实施联合惩戒措施的权力，但应该以比例原则的四项子原则为借鉴，审慎思忖后再作定夺。

五、控制的程序路径：行政失信联合惩戒与多程序的控制

回顾前述，从行政过程的时空要素出发，不论是发起部门的联合惩戒还是实施部门的联合惩戒，均可被分解出多个独立的程序，每一个独立程序是联合惩戒行政过程中的点或段，多个程序就组成了线或链，甚至面或体。值得注意的是，我们常说的行政程序是行政主体与行政相对人博弈的过程，既包括行政机关行使权力作出行政决策和行政处理决定的过程，也包括行政相对人参与表达意见参与行政决定的形成过程。[25]而前述对多程序的总结仅指行政机关的行政程序，这里为了促进行政机关权力合法、保障信用主体的权利，遵照正当行政程序原则，一方面要对行政机关自身的多程序进行控制，另一方面更要赋予信用主体程序性权利，达到全面控制行政机关多程序的目的。

正当法律程序原则源于英美法系。英国将自然正义作为法治核心，包含任何人不能做自己案件的法官和必须给当事人公平听取其意见的机会的两个基本要素。美国正当法律程序分为实质性的正当法律程序和程序性的正当法律程序，前者雖然有程序一词但其实是对权力的实质限制，而后者与我们常探讨的程序意义相同。我国宪法中虽然没有正当法律程序条款，但是可以从《宪法》第2条第2款“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”和第5条“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”解释出来，前者为部门法中确立行政听证制度的宪法依据，后者为法治国家规范。[26]这种源于宪法的基本原则在民事、行政、刑事领域应得以具体化。2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》将程序正当作为依法行政的基本要求之一，这里的程序正当原则即是正当行政程序原则。结合文件的规定，正当行政程序原则的内涵要求行政机关严格遵循法定程序行使职权，更要求行政机关必须遵守听取意见、防止偏见、信息公开的最低限度的程序正义。[27]

行政机关实施联合惩戒，首先必须严格遵循法律的规定，依序完成联合惩戒的多程序，而这个问题的关键又转化为要有一部全国统一的社会信用法，虽然各省市都积极制定并公布实施信用立法，但是仔细观察联合惩戒程序的规定，地方信用立法对于程序的规定明显存在着莫衷一是抑或缄默不语的混乱状况。例如，行政程序应包含的行政行为步骤、时间、顺序要素[28]在地方信用立法中较少涉及;详如，各程序阶段应完成的时限、与其他程序应间隔的时间等并无规定。基于目前立法的现实情况，即便缺乏法律规定或者规定不清晰也应以正当行政程序原则指引多程序，避免联合惩戒的实施过程只是零落、离散的程序环节碎片，而不构成连贯、完整的多程序。

至于前述三项保障最低限度程序正义的程序性制度，也并未全然被联合惩戒制度吸收，缺位补充是一项工作，同时也要考量如何将这些程序性行为与联合惩戒的多阶段程序的复数行政行为和多阶段行政行为衔接，考量这些程序性行政行为的位置、顺序和时限，以便将最低限度的正义得以发挥至最大价值。

纵观联合惩戒的运行机制，至少包括三个行政行为，即发起部门对信用主体认定严重失信行为、评价严重失信主体和列入严重失信主体名单的行为、发起部门实施联合惩戒的行为以及实施部门实施联合惩戒的行为。如此，在这三个行政行为作出前，行政行为均应将拟决定及时、详细地告知信用主体，包括事由、依据、异议（陈述或申辩）途径等，信用主体提出异议的，发起部门应认真听取、接收相应材料，并在规定时限内核实和反馈。在正式决定作出后，行政机关应将书面决定文书送达信用主体，决定应详细记载事由、依据、联合惩戒提示、解除（移出）条件、程序以及救济途径等内容，以保障信用主体的知情权、参与权、救济权。

至于是否赋予信用主体申请正式听证的权利，目前，仅《广东省社会信用条例》在列入严重失信主体名单决定前设置了听证程序①，其他中央立法和地方信用立法中并未见听证程序条款。笔者也认为应该在确定严重失信行为、认定严重失信主体、列入严重失信主体名单的程序阶段赋予正式听证的权利。因为将上述拟决定与2021年新修订的《行政处罚法》关于可以申请听证的行政处罚类型相比较②，可以看出这一阶段行为自身以及后续触发联合惩戒的法律效果并不次于可以申请听证的行政处罚的法律效果，根据“举轻以明重”的解释原则，应然如此。上述这些程序的设计在一定程度上保证了听取意见的行政程序正当。

至于防止偏见即回避制度，目前，不论是中央文件还是地方立法均没有设计此制度。回避制度的核心要求行政机关的工作人员在行使联合惩戒职权的过程中，出现与信用主体或与所负责的事务有利害关系的情况时，将被依法终止职务并交由其他工作人员完成。笔者认为，由于前述发起部门和实施部门的三个行政行为对信用主体产生法律效果，至少在这三个行政行为作出前，应赋予信用主体提请回避申请的权利，以确保联合惩戒程序的公正性。

由于联合惩戒本质上是一种对信用信息的应用，从信用信息的角度观察，其整个的运行机制形成了对信用主体信用信息记载的大变动，这必然与信息公开制度关联度高，也因此信息公开可谓贯穿其运行机制始终。虽然信用信息前被冠以信用主体的信用信息，但由于信用信息是行政机关在依法履行职责提供服务过程中产生或者获取的，已经脱离了信用主体，并具有了公共属性。因此，一般情况下，前述三个行政行为决定作出后，行政机关应该主动向社会公开，对于自然人信用信息的公开应使用脱敏技术处理并提供安全保护。而针对信用主体程序权利的保障，其应有知晓信用信息变动、随时查询信用信息、对信用信息提出异议等权利，行政机关应提供相应的公开服务，不论是否处于联合惩戒的运行过程。

综上，有了上述程序性行为的加入，加之对行政机关自身多程序的控制，联合惩戒多程序运行的正当性将如虎添翼。但是事物都有双面性，联合惩戒使整个行政过程复杂化的负面效应也值得注意，其多程序导致时间、成本、费用成数倍增，对多程序的设计与控制要进行必要的权衡。

六、结语

行政失信联合惩戒制度是极具中国特色的制度，并不可完全等同于失信惩戒，其集信用信息归集、披露、应用为一体，并由发起部门、信息部门、实施部门共同完成其动态运行，具有多阶段行政程序中连贯程序构造的复数行政行为和多阶段行政行为的新行政行为性质。为了达到对其法律控制的效果，可以应用权、名、责相统一和过惩相当原则进行实体控制，应用正当行政程序原则进行程序控制。不同于先前的研究，本文围绕着联合惩戒的法律控制展开，注重制度考察，从新行政行为的视角界定联合惩戒的性质，避免对法律控制进行原则堆积式的泛泛而谈，具有理论价值和实践意义。中国社会信用体系建设尚处于初期，地方信用立法虽然为全国的信用立法积累了充足的经验，但不得不承认，这项社会工程依然任重而道远，作为其核心机制的多机关、多程序、多行为的联合惩戒更要贯彻法治精神于其中，打好社会信用体系建设的“工程地基”。

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责任编辑：杨 炼