多元共治中基层政法单位的角色定位——基于福建省A市的实践

陈春彦

（福建技术师范学院，福州 350300）

基层治理作为社会治理在微观层面的具体表现形式和最深厚的支撑点，是国家治理能力最为关键的微观基础，是实现国家治理整体布局的基础性环节〔1〕，其治理水平直接影响到人民群众的获得感和幸福感。广泛动员社会力量汇入基层治理体系，形成共建共治共享的治理共同体，是构建城乡社会治理新格局的必由路径。党的政法委员会和各级政法单位应责无旁贷地主动融入社会治理体系，成为多元治理主体中的重要一元。

社会治理不同于传统的社会管理，它是一种动态调整过程。各主体的社会角色往往不是一成不变，而是根据治理阶段、任务和目标适时调整，以便最大限度地发挥主体潜能和资源优势。所谓社会角色，是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为模式，它是人们对具有特定身份的人的行为期望，构成社会群体或组织的基础〔2〕161。福建省A市的政法单位在“政治”“法治”“德治”“自治”和“智治”中不断调整自身角色定位，既多维挖掘自身资源，也广泛融合社会资源，推动多元主体参与社会治理实践。基层政法单位主动适应社会治理的需求，在不同社会角色之间转换，为构建多元主体共建共治共享的社会治理共同体提供了一个新视角。

一、基层政法单位应成为多元共治的重要主体

本研究所涉及“基层政法单位”指县级行政区划内的党委政法委、法院、检察院、司法局和公安局及其派出法庭、司法所、派出所、边防所等。现有研究中，关于法院、检察院、公安局和司法局参与社会治理的研究较为充分，均强调政法单位参与社会治理的重要性，但关于政法委在社会治理中的角色定位研究相对较少。该现象可能与我国在不同发展阶段社会治理的体制差异性和各级政法机关的功能定位有关，但现有研究均不否认它们作为社会多元共治的主体地位。

（一）政法单位是基层矛盾纠纷化解主体

在我国地方政府社会管理创新历史上，曾经出现过四种体制模式，即“政法委体制”“民政局体制”“社工委体制”和“群工委体制”〔3〕。不同体制意味着地方党委将社会治理授权不同的职能部门，政法委、社工委、群工委等属于党委工作机构，民政局属于政府管理部门，无论由谁主导，均体现党委领导和政府负责的原则，均离不开矛盾纠纷的处理。因此，公安、检察院、法院和司法局在基层社会治理中的首要角色即矛盾纠纷的化解者。

从党的十八届四中全会提出“健全社会矛盾纠纷化解机制，完善多元化纠纷解决机制”的要求，到党的十九大明确要求，基于“当前社会矛盾和问题交织叠加”，打造共建共治共享的社会治理格局，再到党的十九届五中全会提出国家治理现代化，国家“十四五规划”提出建立共建共治共享社会治理共同体的战略目标，化解矛盾纠纷均是基层社会治理的重点，各地的治理实践也大多围绕矛盾纠纷展开。坚持和发展新时代“枫桥经验”，扎实抓好“枫桥式公安派出所”创建活动，已经成为当前公安机关，特别是基层派出所参与社会治理的首选路径。检察权具有国家政治权力和社会治理责任的双重属性，检察机关在承担“法律监督”宪法职能的同时，还需参与相应的社会治理。检察机关参与社会治理，既诠释了检察权作为国家政治权力有机组成部分的基本内涵，同时也是站在历史新高度上、执政党对检察机关提出的政治要求与战略部署〔4〕。有学者明确提出，当前应树立“依法履职就是参与社会治理，参与社会治理就是依法履职”的检察治理理念，明确检察机关依法履职的实质即为社会治理，其参与社会治理的途径就在于依法履职〔5〕。县域是矛盾风险的聚集地，也是排查、调处和化解社会矛盾纠纷最为直接有效的治理场域，设立在县一级的人民法院被视作社会矛盾纠纷的“显示器”，可以能动地将其审判及其延伸职能优势释放为社会治理效能〔6〕。司法局既是全面依法治国的宣传者，也是人民调解和社区矫正的执行者。

概括而言，从职能定位看，基层政法单位应该成为社会矛盾纠纷的依法化解主体。只不过，他们所从事的化解与社会组织和基层自治组织的调解不同，是基于法治思维作出判断。因此，他们无疑是社会治理中的法治主体，需要进一步研究的是，基于功能定位的社会治理角色如何适应社会治理的需求，与德治和自治有机融合，这涉及政法单位在社会治理中的角色转换问题。

（二）政法委作为社会治理主体的两种视角

“政法委体制”是当前社会治理的主要模式，它是由2019年颁布的《中国共产党政法工作条例》（以下简称《条例》）所确定。该《条例》规定，党委政法委员会是党委领导和管理政法工作的职能部门，负责统筹协调社会治安综合治理、维护社会稳定、反邪教、反暴恐等有关国家法律法规和政策的实施工作。

目前，学界关于政法委在社会治理中的角色定位研究成果较少。从基层实践看，存在两种定位视角，即“他者”眼中的“领导者”和制度安排中的“协调者”。一方面，地方党委通常将社会治理现代化领导小组办公室设在政法委，各政法单位向政法委汇报社会治理事项，政法委亦按月度和季度分层推进。因此，在基层政法单位“他者”视角中，政法委具有社会治理“领导者”的角色特征。另一方面，按照党的十九届四中全会的决议要求，要完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。国家“十四五”规划明确指出，市域社会治理现代化的路径是“党建引领、重心下移、科技赋能”。无论是“党委领导”还是“党建引领”，均未提及政法委领导。基层政法委的确不拥有社会治理的决策权，主要负责协调参与社会治理的各主体落实领导小组的决定和要求。因此，区别于“他者”视角，地方党委政法委自我定位为“协调者”。需要探讨的是，如何在“他者”视角和制度安排视角中寻找一种平衡。

二、基层政法单位参与社会治理的多角色探索

本文选择福建省A市政法单位作为研究对象，是基于该市社会结构的典型性、社会治理效果的辐射性和社会治理的创新性。课题组对A市28家政法单位（含派出机构）实地调研表明，它们大多基于工作性质，强调其在社会治理中的角色定位。如公安兜底社会治安、法院守住法律底线、检察院服务大局、司法局全民普法等，均突出各自业务特点。但研究其具体实践又发现，每个单位在参与社会治理过程中均或隐或显地存在多角色交替特征。对基层干警的问卷调查则表明，政法单位的多角色定位不仅客观存在，也是动员更多社会治理主体参与的内在要求。

（一）研究对象的代表性

1.社会结构的代表性。A市位于福建省东部沿海，外向型经济特征明显，曾多次跻身“全国百强县”，可支配的社会资源相对于省会其他县区更为丰富，属于福州建设现代化国际大都市的重要组成。从人口结构上看，该市现有户籍人口近140万人，城乡户数分别为11万户和30万户，城乡人口分别为34万和106万，流动人口24余万①，属传统的城乡二元结构型县级市，具有较强的城乡社会治理属性。从社会构成看，A市属于名副其实的侨乡，拥有100余万华侨，其社会治理的问题、成果和影响因此具有较强的国际辐射性。

2.政法单位的典型性。2020年福州市被定为全国市域社会治理现代化试点的省会城市，A市也相应启动试点，成立以市委书记为组长、市长为第一副组长、市委常委、政法委书记为常务副组长的领导小组，组员单位69家，工作安排涉及全市100余单位，领导小组办公室设在政法委，由政法委书记兼任办公室主任。目前，社会治理现代化试点成为政法委的重点工作，由一位政法委副书记负责统筹平安建设和社会治理。与福州市其他区县相比，A市政法单位的建制规模大、业务类别全、服务人口多，在法治文化建设、扫黑除恶、社区矫正等方面形成了一些享誉全省乃至全国的经验。以该市为对象，研究多元共治中政法单位的角色定位具有一定的典型性。

（二）多角色交替的特征

调研中，政法单位通常称自己为社会治理的参与者。但“参与者”的角色显然不符合社会期望。在A市市域社会治理现代化试点工作领导小组名单中，公安、法院、检察院等政法单位负责人担任副组长，表明地方党委并未视之为一般的参与者。和政法委一样，基层政法单位参与社会治理，既呈现出基于本职工作性质的职业角色，也有基于公众期盼和社会治理需要的社会角色，两者时而一致，时而差异。多重角色的交替为基层政法单位发挥自身专业优势、融合和吸引外部资源参与社会治理创造了条件。

1.统筹“五治”，寻求多角色平衡。《中国共产党政法工作条例》明确，政法委要“坚持走中国特色社会主义社会治理之路，推动形成共建共治共享的社会治理格局”，“加强对政法工作的督查，统筹协调社会治安综合治理、维护社会稳定、反邪教、反暴恐等有关国家法律法规和政策的实施工作”。此处“推动形成”“统筹协调”意味着政法委不能被动式参与社会治理，而要积极主动承担他者视角下的领导者角色和作为党委职能部门的协调者角色。

A市委政法委把政治、法治、德治、自治、智治“五治”作为统筹社会治理各相关主体的有效方式，发挥政治引领作用、法治保障作用、德治教化作用、自治基础作用和智治支撑作用，加快市域社会治理现代化。此举，既保障协作主体的完整性，也便于参与者对号入座，找准各自在社会治理中的位置。比如政法委本身除了组建平安志愿者队伍，动员社会成员参与社会治理外，还牵头市域内主要科研机构和高校，成立市域社会治理现代化研究院，构建社会治理的“智力共同体”。在具体实践中表现出领导者和协调者的双重角色。

2.加强自律，做法治的示范者。较长一段时间以来，基层社会治安综合治理工作中存在着“搞定就是稳定，摆平就是水平，没事就是本事”的实用主义思维。破解实用主义思维最重要的路径便是“法治化”。现有研究均强调，政法单位应该成为社会治理的法治主体。它反映了社会对于政法单位的功能性要求。《中国共产党政法工作条例》明确党的政法工作具有三种职能，即专政、管理和服务。政法系统参与社会治理工作要综合体现三种职能，并通过专政传递“有法可依、有法必依、违法必究”的尊法守法思想，以管理和服务彰显人民司法为人民的民本思想，实现政法工作的党性原则与人民性原则的高度一致性。在此过程中，政法系统首先要坚持“打铁还需自身硬”的自律，以身作职，做法治化的实践者和示范者。

调研发现，A市政法单位在构建新型社会治理格局中的首要角色正是法治化的引导者。这种引导不仅表现为各单位开展的法治宣传，而且更体现为政法单位在本职工作中牢固树立法治意识，努力让人民群众在每一件案件的侦查、起诉和审理的全过程中，感受到法律的正义和公平。只有当老百姓感受到政法单位已经将法治理论内化为自身言行，对法律产生敬畏和信任，才能发挥政法系统引导者的作用。比如，法院对企业只构成一般违法，尚不构成犯罪的，或者罪与非罪的界线难以划清的，严格按照“疑罪从无”原则，依法宣告无罪，确保企业家能够安心经营、放心投资、专心创业。检察院深耕认罪认罚从宽制度，既打击违法犯罪，又努力消除被害人的信防风险，维护社会安定和谐。

加强司法公开和释法说法是政法单位普及法律知识，引导群众尊法守法的重要路径。福清市法院依托32个高清科技法庭，常年开展庭审直播，不定期邀请人大代表、政协委员见证执行案件，组织群众旁听庭审，及时公布生效裁判文书，既接受公众监督，也以身示法。同时，法院还强化“立、审、裁、执”全过程和各环节的释法说理答疑，成立普法团队，健全联系社会和企业的常态化机制。

3.整合资源，做共治的协调者。政法单位服务全社会的职业特点决定其有更多的获取社会治理需求和资源信息的机会，他们能够在依法办案的同时，将触角延伸到社会治理，通过“诉源治理”，实现标本兼治，加强社会治理主体之间的对话与互动，协调相关社会资源。比如，在扫黑除恶专项斗争中，A市检察院曾发出50条检察建议，促进相关部门和领域实现行业清源，清除恶除势力滋生和生存的土壤。检察院在办理一起90后伤害案后发现，受害人无力支付4万多元手术费，于是多方调查协调，为其申请见义勇为基金，并请医院减免其部分医药费，实现案结事了，维护社会稳定②。

多元主体融合资源涉及政法单位之间和政法单位与其他社会主体之间的资源与服务的协调。2017年A市委政法委联合法院、司法局等成立“一站式纠纷多元化解中心”，到2021年上半年已调解成功2133件纠纷。但仅仅依靠政法单位自身的资源是不够的。一些基层派出所处理矛盾纠纷时，经常会邀请当地乡贤、村民代表、热心群众等参与。因为社区和乡村矛盾纠纷有时很难用法律条文简单对照执行，强行通过司法手段分出对错输赢，有时反而激化矛盾。目前，A市每个村都成立了乡贤调解室，与警务室、司法调解室等合署或比邻办公。在此，基层派出所和司法所成为各类调解资源的协调主体。

4.下沉服务，做自治的保障者。基层自治是我国社会治理的重大特征，但自治离不开法治、德治、智治和政治。政法单位主动下沉资源和服务，保障基层自治的推进。一方面，充分发挥政法单位的技防优势，提升基层自治能力。比如，将乡村和社区自建的监控设备与公安局的“天眼”系统连接，提升基层风险即时响应水平，基层派出所加强对基层“巡更保平安”自治队伍的培训与指导，提升基层发现和处理突发事件的能力等。另一方面，发挥政法单位法治优势，为基层自治“加持”，提升自治的效率。基层自治中最重要的任务是调解基层矛盾。乡贤是A市基层社会治理中重要的调解力量，一半以上乡贤为侨胞侨属，全市498个村均成立了乡贤促进会③，他们的参与不仅影响本乡本土的建设，而且会辐射到国外，影响海外华人华侨对祖国内地社会治理实践的认知。基层法庭主动开展调解确认活动，赋予调解书的法律效力，减少重复调解。基层派出所民警也积极参与调解，担任调解见证人，共同推动纠纷解决方式从“司法一元”向“社会多元”转变，形成法治、德治和自治的互动与互补。

从实践看，A市社会治理实践由福清市委政法委牵头，域内政法单位已成为社会治理的主力，他们除了坚守本职，做依法治国的实践者和示范者，也是资源下沉的动员者、多元治理的协调者、基层自治的保障者和以德治理的促进者。政法单位根据不同环境和需要，调整自己的角色，最大限度地发挥自身的资源优势，也在不断形塑各自的形象。

（三）政法干警的角色认同

深度访谈有助于我们了解政法单位在社会治理中的组织定位，问卷调查则能够帮助我们掌握政法组织内个体对社会治理的认知水平，特别是他们对组织角色的判断。为此，课题组于2021年5月通过A市政法系统内部微信工作群开展在线问卷调查，获得有效问卷704份，超过样本库总体的一半。接受调查的人员政法工作年限均较长，近9成以上受访者在政法系统工作超过3年，其中近54%的受访者工作10年以上，只有5%略多的受访者在该系统工作年限不足1年，6%受访者工作1～3年。绝大部分受访者熟悉政法工作，熟悉政法组织参与社会治理的实际。通过SPSS数据分析工具测量，KMO值为0.722，介于0.7～0.8之间，研究数据效度较好；信度系数值为0.840，大于0.8，研究数据信度质量高。

1.“三种作用”认同度较高。在回答“政法机关在社会治理中应该发挥怎样的作用”时，85.51%的受访者选择了“协调作用”，居各选项之首，紧随其后的是“示范作用（83.52%）”和“领导作用（78.54%）”，这一调研结果代表了政法干警对社会治理中的自身定位的主流观点。与基层政法单位实践吻合，协调作用主要体现为社会资源的融合与矛盾的化解，示范作用主要指政法单位作为全面依法治国方略的关键主体，应该率先尊法守法，成为全社会法治化的示范引领者。“领导者”角色认同表明，长期以来，不仅在普通群众心目中已经形成了政法单位是社会治理主体的刻板印象，在基层干警的潜意识中也已形成“领导者”的角色认同。社会治理中的领导并非权力的象征，而是一种功能体现。比如基层派出所在调解社会纠纷时，动员乡贤、党员中心户、村民小组长等参与其中，此时民警成了公众心目中的“领导”。可见，包括基层干警在内的基层社会对于政法单位的角色需求是多元的。

2.“法治化”获得高度肯定。在回答“您觉得本市社会治理在哪些方面成绩突出”时，“法治化”获得最多肯定（86.51%），高于第二位专业化（76.42%）和第三位智慧化（76.28%）约10个百分点。政法干警对“法治化”成绩的认同可能与其自身工作性质相关，一定程度上代表他们的自我肯定。这种自我肯定，有利于政法系统主动实现法治思想宣传、法治精神培育和法治实践引导等角色功能，推动该市社会治理法治化进程。它也表明，法治是政法单位参与社会治理的首选路径。

3.参与不足成为显现短板。在回答“社会治理最需要着力加强哪些方面”时，超过84%的受访者选择“公众参与”，在回答“当前做好社会治理主要面临的困难是什么”时，近34%的受访者选择“居民参与度不高”。两个问题的同一选项均远超其他各项，表明“公众参与”确实成为基层社会治理中的一个显现短板。

为什么会出现公众参与不足？基层干警作为社会参与的一分子，其自身的参与度如何？在回答“影响公众参与社会治理的因素有哪些”时，“参与方式不具吸引力”（71.73%）高居榜首，其次为“参与机会太少”（51.42%）。它们与其他各项均保持较大距离，属于突出因素或决定性因素。通常人们以为的“没时间参与”与“参与效果不明显”并列各项之末（各42.76%），“社会治理目标不明确”（44.03%）则略高一点。绝大部分受访者并非没有时间参与，而是认为活动没有吸引力或机会太少。

与公众参与不足和参与方式不具吸引力形成对比的是，一线干警参与的积极性很高。在回答是否参加社区活动时，70%以上的受访者是无条件“参加”，而且44.46%的受访者一年中参加过1～3次社区活动，22.87%的受访者参加过3次以上，两者之和超过69%，几乎与无条件参加者的选项比例相当，只有25%的受访者表示如果社区通知参加活动时，“有时间便参加”。调研结果进一步表明，影响干警参与的因素并非“时间”，而是参与方式和机会。从调研结果看，基层政法干警个体参与社会治理主要方式是担当社区志愿者和通过党员双报到方式融入社区乡村，但总体上方式比较单一。

三、基层政法单位参与多元共治的启示和经验

政法单位作为多元治理重要主体的地位已经得到理论和实践的充分论证，但如何发挥主体性功能是一个需要不断探索的课题。A市的实践表明，政法单位参与社会治理既需要充分考虑到其法定职能，又不能完全局限于此，实现一定程度的多角色交替，可以更充分地实现多元主体价值。

（一）法治示范者的角色定位是其具备社会治理多角色交替的基础

作为基层社会矛盾化解的主要力量和社会自治的保障者，A市政法单位只有在功能定位上取得成效，才能形成示范引领作用。从法治角度看，该市政法单位取得了较好的成效。截至2021年，市公安局的绩效考核曾连续5年居福州市的区县之首，人民群众的满意度常年保持在90%以上，且持续上升④；市法院总结的多项涉黑案件审判经验被最高人民法院采纳并向全国推广，社会满意度也从50%上升到80%⑤；市检察院注重发挥检察建议功能，推动社会综合治理，先后帮助市金融办、教育局等20余家单位建立了“长效常治”的制度机制，同时注重使用检察听证解决法律纠纷争议，促进社会法治观念的培育；市司法局曾在“六五”和“七五”普法期间连续6年获得福州市法治宣传单项第一，为鼓励城乡居民“依法调解纠纷”作出了多种探索。正是因为“法治化”获得认可，A市政法单位才具备了社会治理多角色交替的基础。

（二）内部资源的互动为其开展横向社会治理的资源协调提供了经验

无论是作为总协调者的政法委，还是各政法单位之间，都拥有庞大的社会治理资源。此类资源的利用水平影响着整个社会治理的效率和质量。A市政法单位通过建立公调、检调、诉调、访调等对接机制，加大政法单位之间的互动协作，拓展了人民调解广度和深度，形成化解社会矛盾纠纷的政法合力，仅2021年上半年，A市成功调处诉调对接案件181件、公调对接案件36件，调解协议申请司法确认14件⑥，为多元主体参与社会矛盾调解提供了示范。政法单位之间的资源互动，为其开展横向社会治理的资源协调提供了经验。

（三）多角色的动态交替是充分发挥政法系统优势的有效途径

问卷调查表明，“法治化”是基层干警对当地社会治理成果的主要评价，“协调”“示范”和“领导”则是基层干警对政法单位及其自身在社会治理中的三种主要角色认同。显然，单一的法治化引导者并不能完整概括政法单位参与社会治理的角色特征，也无法充分实现其作为社会治理多元主体的价值，多角色的交替是实现“他人”视角与功能视角下两种角色平衡的有效路径。实现示范者、协调者、保障者和准领导者等多元角色的动态交替，是充分发挥政法系统专业优势、人才优势和管理优势，全面推动社会治理体系与治理能力现代化的有效途径。

但是，本案例中政法单位参与社会治理的多角色交替的特征尚不够显著，政法委与各政法单位之间、政法单位彼此间关于社会治理的角色互动互补尚处于自发状态，距离形成制度化的多角色互动互补的社会治理合力尚存距离。同样，基于惯性思维，满足于基本功能定位的其他社会主体也容易限入某一固定角色，难以意识到自身与社会治理的关系，从而影响其参与社会治理的效果。因此，多角色交替是多元主体参与社会治理的一种新思维，其意义与可行性已经显现，其实现路径有待继续研究。

〔注 释〕

①A市人民政府网站。

②2021年5月18日，课题组调研A市人民检察院获得资料。

③2021年9月22日，课题组调研A市委政法委获得资料。

④2021年5月18日，课题组调研A市公安局获得资料。

⑤2021年5月17日，课题组调研A市人民法院获得资料。

⑥2021年5月24日，课题组调研A市司法局获得资料。