“两山”理论引领下生态治理的发展路径研究——以山西省太原市西山地区生态治理为例

白 芳，闫春晓

（中共太原市委党校，太原 030012）

习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的“两山”理论，为新时代生态治理体系和治理能力现代化建设指明了方向，是推进我国生态治理的当代方案。山西省太原市西山地区是践行“两山”理论的生动实践地，其“绿水青山”向“金山银山”的转化目前已初显成效。为走可持续发展之路，实现“两山”转化新篇章，西山地区生态治理还需趁势而上，在不断巩固现有生态文明建设成果、着力解决突出问题的基础上，为全面再现“锦绣太原城”盛景继续努力。

一、“两山”理论是新时代指导生态治理的根本遵循

（一）“两山”理论要求我们在生态环境治理中秉持人与自然和谐共生的理念

马克思主义认为，人与自然是辩证统一的关系，人类依赖于自然，人类在与自然的相互作用中生产、生活。中华传统文化强调，天地人是统一的整体，人向自然的索取要取之有时、用之有度。习近平总书记指出：“自然是生命之母，人与自然是生命共同体，人类必须敬畏自然、尊重自然、顺应自然、保护自然。”〔1〕生态环境是指与人类密切相关的，影响人类生活和生产活动的各种自然力量或作用的总和。生态环境是经济社会发展的基础，我们人类要像保护眼睛一样保护自然，对待生命一样对待生态环境。人与自然和谐共生的理念，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的一条基本方略。秉持这一理念，面对严峻的生态环境问题，我们要贯彻落实好保护环境这一基本国策，进一步实施可持续发展重大战略，正确处理好经济发展和生态环境保护的关系，既要绿水青山又要金山银山，使经济建设与资源、环境协调发展，从而既造福当代又泽被子孙，实现良性循环发展，走向生态文明新时代。

（二）“两山”理论要求我们在生态环境治理中坚持山水林田湖草系统治理

习近平总书记指出，山水林田湖草是一个生命共同体。人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的面脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。山水林田湖草这一生命共同体客观上要求我们必须要全面考虑生态的诸要素，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律对其进行整体保护、系统修复、综合治理。生态治理是一项长久的重大工程，全力以赴进行生态治理、建设生态文明，必须依靠制度和法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。中共中央、国务院出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革方案》指出，要以制度为重点，加快建立产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。在规范的制度下治山、治水、治气、治城，才能建设望得见山、看得见水、记得住乡愁的美丽家园，呈现出天蓝、地绿、水清“绿水青山”美景。

（二）两山”理论要求我们在生态环境治理中注重生态产品的生产能力

习近平总书记指出，经济发展同生态环境保护不是对立的，保护生态环境就是发展生产力；金山银山同绿水青山是辩证统一的，绿水青山就是金山银山。生态产品是维系生态安全、保障生态调节功能、提供良好人居环境的自然要素，清新的空气、清洁的水源、舒适的环境都属于生态产品。今天人们对生态产品的需要越来越高。人类在工业文明之前，生态产品是无限供给的，不需付费就可以得到。现在，面对生态退化、环境恶化、灾害频发，生态产品在不少地方成为稀缺物甚至是奢侈品。而生态产品的“耕地”是生态空间，只有保护好生态空间，才能提供优质的生态产品。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出健全碳排放权交易机制，探索碳汇权益交易试点。这为生态优势转化为经济优势带来机遇，让资源变资产成为可能。

二、太原市西山地区生态治理现状

西山地区位于吕梁山脉东麓、太原市城区西部，是从尖草坪的崛围山到晋源区的天龙山等一系列山峰的统称。其自南向北横贯太原市3个行政区（晋源区、万柏林区、尖草坪区），面积约483平方公里，是太原市的天然生态屏障。新中国成立以来，西山地区因其丰富的矿产资源，不断被过度开采，逐渐成为了一个工业污染带，“晴天尘土满天飞，雨天污水遍地流”曾是这里的真实写照。截至2008年，西山地区共有采煤、洗煤、石料、石膏、焦化、水泥等各类企业2700余家，这些企业大规模的集聚及超强度开采，导致西山地区产业结构失衡，环境破坏严重，可持续发展能力不足，亟需修复治理。太原市委、市政府因此作出了“坚决治理西山、绿化西山，打造太原城市生态屏障”的战略决策。近几年，西山地区通过市场化运作，走出了一条引入社会资本参与生态修复的治理之路，并被中国国际发展知识中心作为全国资源型地区转型和可持续发展的经典案例编入《中国落实2030年可持续发展议程进展报告（2021）》。但同时西山地区的生态治理相较于我国生态文明建设、高质量发展的要求仍存在较大差距，在实现“绿水青山”与“金山银山”的价值转化方面存在以下问题。

（一）绿化任务重，提档升级有待加速

一方面，西山地区历史遗留问题多，生态修复任务艰巨。许多高陡山体破坏面的修复、采煤沉陷区的治理投资巨大，再加上现有的生态修复政策对这方面的倾斜力度还不够，导致了一些建设单位观望多，行动慢，仍有大量的生态修复工作需要落实。另一方面，有些生态治理工作盲目规划，片面追求绿化数量、忽视绿化质量，对“山水林田湖草是生命共同体”的理念认识还不到位，没有形成系统性思维，忽视了对整个生态系统的修复。

（二）生态治理水平低，科技支撑能力亟待提升

西山地区长期以来粗放、不科学的矿产开发方式，对生态环境的破坏是不可逆甚至是毁灭性的，如20世纪90年代末地下水位下降导致的晋祠泉眼断流。西山地区目前的生态修复多停留在消除地灾隐患、平整土地、植树种草等方面，且主要依靠自身经验进行摸索；对恢复生态系统功能等需依靠科技攻关和技术创新投入等环节与发达地区还存在差距。总之，西山地区生态治理的科学化、现代化水平仍需提高。

（三）供地指标落实不到位，建设单位积极性有待激发

生态修复项目具有较强的公益属性，绿水青山的守护需要大量资金的投入。目前来看，西山地区生态治理呈现投资大、周期长、收益低等特点。据相关部门统计，西山地区生态治理累计投资约150亿元，其中社会资本投入约75亿元。社会资本参与生态治理主要是基于开发“二八政策”中“以绿换地”的激励机制。但实践中相关部门对一些建设单位的供地指标落实并不到位，未能充分发挥“以地获利、靠利养绿”的造血功能，从而使社会资本的积极性受挫。尤其是一些民营企业面临资金困境，仅靠承揽项目工程来艰难维系，从而导致后续参与生态建设的积极性不高，西山地区可持续发展严重受阻。

（四）体制机制存在弊端，治理的有效合力有待凝聚

西山地区与晋源区、万柏林区、尖草坪区三区政府及市直有关部门在森林防火、道路管护、环保执法、项目建设等方面，存在着职责交叉和界限不清问题，如西山地区文物古迹景点分散，且隶属于不同的管理部门，未实现西山文物景区行政统筹管理，导致西山地区文旅融合发展的整体规划、整体开发、统一管理、品牌经营难度较大。

（五）“生态+”模式初见端倪，产业融合深度仍需加强

西山地区自然禀赋优越，由北向南，聚集了崛围山、蒙山、龙山、太山、天龙山等名山秀川，其文化底蕴深厚，文物古迹众多，拥有晋祠、太山龙泉寺、天龙山石窟、龙山石窟、蒙山开化寺遗址、窦大夫祠、童子寺遗址、净因寺、崛围山多福寺等9处国家级文物保护单位和众多市、区级文物保护单位，文物遗存历史跨度大、研究价值高，堪称晋阳文化的缩影。如今，西山地区生态治理已初见成效，但生态资源与文物等其他资源在产业合作开发等方面衔接不深，“生态+”的产业模式尚未有效形成。个别城郊森林公园“生态+”模式初见端倪，但普遍规模小，竞争力不强。这一方面是由于宏观层面对于生态产业化的研究相对较少，导致了具体的实践路径尚未明确。另一方面是由于生态产业化的财政、金融、税收、土地等支持政策在一定程度上不完善，严重制约了西山生态建设和文旅融合的整体推进。

三、“两山”理论引领下生态治理的发展路径

习近平总书记视察山西时强调，要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持山水林田湖草一体化保护和修复，坚持治山、治水、治气、治城一体推进、持续用力，以再现“锦绣太原城”的盛景。西山地区作为生态治理中“治山”的一个重要方面，不仅要关注“治山”本身，发挥生态的服务功能，更要体现生态的经济价值，积极探索生态产品价值实现的途径，从而蹚出一条资源型地区转型发展的新路子。

（一）树立创新意识，争做创新先锋

“西山模式”是山西发扬首创精神的最好例证。习近平总书记明确指出，绿水青山和金山银山绝不是对立的，关键在人，关键在思路。可见，“人”是关键，“思路”是关键。西山地区生态治理已经迈过了最难的坎，现在到了实现“两山”转换的关键期，攻坚克难的窗口期，无论是相关党政机关还是参与治理的各个国有、民营企业，都应该坚决践行“两山”理论，不能遇到问题就打退堂鼓。要树立创新意识，保持思想活力，积极思考，突破常规，多借鉴先进地区典型经验，积极探索开展工作的思路和方法，争取走出富有地域特色的生态产业化发展之路。

（二）创新体制机制，做好政策支持

生态环境治理应以问题为导向，针对性破解体制机制障碍，发挥为政策保障护航的作用。为此，一要完善政策配套，落实供地指标。西山地区“二八政策”中关于土地指标的供给，是建设单位参与西山生态治理的根本动力。政府相关部门应本着对建设单位负责的态度，开展调查研究，分析政策落实不到位的主要原因，从而找到突破口，破除建设单位资金瓶颈，提高建设单位生态治理的积极性。二要落实好林业资源保护和利用林长制。2020年底，太原市委常委会审议通过的《关于全面推行林长制的实施意见》设立了市、县、乡、村四级林长。我们应依托创建国家森林城市的机遇，借鉴太原河湖长制具体实施方案，将西山地区林长制的工作职责与要求进一步细化，制定林长制工作方案，并将其真正落地落实，从而为西山地区生态保护提供制度保障。三要做好绿水青山的金融支持。参与西山生态治理的17家企业中，14家为民营企业，经过十多年的持续大量投入后，其资金保障捉襟见肘，后期投入后劲不足。我们应充分发挥金融工具在西山生态修复中的作用，加快制定绿色金融服务体系，撬动更多资金流入生态文明建设领域，尤其为生态治理作出贡献的企业开发特色金融产品、开辟绿色通道。四要制定好生态补偿制度。要按照“保护者获益、受益者补偿”的原则，探索建立全市内区域之间的横向生态补偿机制，使生产“绿水青山”和享用“绿水青山”的两大群体的利益趋于公平合理，让保护环境的人更有积极性和主动性，增强西山地区提升环境质量、维护生态安全的能力。五要理顺管理体制。要制定管理办法和实施细则，明确西山地区与晋源区、万柏林区、尖草坪区三区政府之间在生态治理、产业融合发展等方面的职责；探索行政管理和市场运营分离改革，切实提高示范区管理运营能力；建立科学用人机制和人才引进机制，增强示范区发展动力和活力。

（三）实施“生态+”，做深产业融合发展

一要强化综合配套。繁荣、可持续发展的市场需要良好的生态环境作支撑。良好的生态环境能够吸引人才、技术、资源等要素投入，进而形成强大的市场竞争力。西山地区应以路网为骨架，以配套为支撑，加快基础设施建设力度，形成健全完善的综合配套，并着力推动大数据、云计算在生态治理中的应用。二要优化营商环境。要按照城市定位和产业布局，大招商、招大商、精准招商。要强化招商引资举措，提升服务质量，简化工程项目审批程序，探索推行投资项目承诺制，在示范区实现“一站式”审批、“保姆式”服务、“全链条”监管，为产业融合发展做好后勤保障。三要延长产业链，提高生态产品附加值。如玉泉山公园除季节性的樱花节旅游产品外，可探索樱花盆景、樱花树矮化技术攻关，或将鲜花制作成干花，打造“樱花+”创新模式，以解决季节性发展困境难题。四要做优生态资源的商品载体。要依托良好生态，发展“生态+”产业模式，以建设全域旅游目的地为目标，把城郊森林公园、特色小镇、美丽乡村作为载体，谋篇布局北部崛围山康养度假、体育休闲，中部西山煤电产业转型、新能源应用，南部晋祠天龙山文化旅游、民俗体验三大板块，从而充分发挥西山地区比较生态优势，塑造特色文旅品牌，推动文旅产业深度融合。

（四）聚集“双碳”目标，构建林业碳汇交易市场

面对全球因温室气体排放导致的气候变暖、灾难频发等问题，我国政府已确定了到2030年“碳达峰”、2060年“碳中和”的“双碳”目标。“双碳”目标的实现一方面依赖于二氧化碳排放的减少，另一方面依赖于二氧化碳排放的吸收。而增加二氧化碳排放的吸收需要我们大规模植树造林，形成碳汇森林。目前国内碳交易市场交易的是“碳排放配额”，无论排放权归谁，终究只是配额的抵销，是实现“碳达峰”的务实举措。而实现“碳中和”的重要抓手是林业碳汇交易，其旨在构建以森林经营者为供给者、碳排放企业为主要需求方的交易体系。2019年底山西启动了造林碳汇开发试点，拟通过碳汇交易，提升林地附加值，助力全省生态持续改善。而这恰恰为将西山地区生态优势转化为经济优势带来机遇，让其资源变资产成为可能。2021年2月19日，中央全面深化改革委员会通过了《关于建议健全生态产品价值实现机制的意见》，提出健全碳排放权交易机制，探索建立碳汇权益交易试点。借此契机，一是政府部门要应先行先试，尽快完善西山地区造林碳汇市场的构建，为“绿水青山”兑换成“金山银山”搭建平台。二是加快推动西山地区林业资源确权工作。西山地区要紧跟山西造林碳汇试点开发工作步伐，加快推进基础性准备工作，协调相关部门推动本地区的林业资源确权，从而确立林业权属关系，保障下一步造林碳汇交易顺利开展。三是做好西山地区绿化的提档升级工作，在兼顾碳汇林的前提下，提高碳汇林的经济性。可通过调研因地制宜，探索发展西山地区油料能源林，从而在形成碳汇林的基础上增加生物质油料供给。