检察公益诉讼拓展新领域的有益探索——以山西铁检机关为例

焦军丽，张 颖，代新叶

（山西省人民检察院太原铁路运输分院，太原 030021）

检察机关积极稳妥开展公益诉讼新领域探索，认真履行公益诉讼职能，是推进社会治理体系和治理能力现代化的具体体现，对推动中国特色社会主义检察制度创新发展具有重要意义。近年来，山西铁检机关立足山西省检察院指定管辖范围，在法定领域办案成效凸显的基础上，聚焦重点领域突出问题，办理了一批有影响的公益诉讼新领域案件，有力维护了国家和社会公共利益，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。

一、积极稳妥推进公益诉讼新领域探索的时代背景和重要意义

2014年10月，党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益讼诉制度”。这是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要制度安排。党的十九届四中全会进一步明确要“拓展公益诉讼案件范围”，这不仅是对党的十八届四中全会以来检察公益诉讼改革探索的肯定，更是对检察机关进一步发挥公益诉讼职能作用，更深层次参与国家治理体系和治理能力现代化提出的更高要求和期待，为公益诉讼制度发展提供了崭新的发展机遇。根据党中央部署新要求，适应检察公益诉讼工作发展的新形势新任务，最高检将检察公益诉讼新领域探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”，并强调“不仅要把法律明确赋权领域的案件办好、办扎实，还要以高度负责的精神，积极办理群众反映强烈的其他领域公益诉讼案件，为健全完善立法提供实践依据”。“积极、稳妥”看似细小的排序变化，实则是检察机关在四大检察全面协调发展中做好公益诉讼检察这篇大文章的体现。

（一）拓展公益诉讼案件范围有利于提升国家治理能力和治理体系现代化水平

检察公益诉讼制度从源起、落地、实际运用，都体现了共同的制度初衷，即以法治思维和法治方式推动国家治理体系和治理能力现代化。检察公益诉讼制度运行以来，消除了公共利益保护的司法空白，弥补了国家诉讼制度在公共利益保护上的缺位，积极推动了法治政府建设，大量的公共利益受损的难题得到解决，充分体现了助力提升国家治理、社会治理效能的制度价值。拓展公益诉讼案件范围，势必更加有利于发挥公益诉讼制度价值，促进国家治理能力的提升。

（二）拓展公益诉讼案件范围有助于回应新时代人民群众对美好生活新需要

新时代，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境需求更高，公益诉讼聚焦生态环境资源、食品药品安全以及其他与人民群众切身利益密切相关领域公共利益的保护，契合了坚持以人民为中心，将改善人民生活、增进人民福祉作为党和国家工作重心的新时代内涵。公益诉讼是新时代检察工作发展的着力点，是各项检察监督工作中更带有主动性的诉讼职能，也是一项为满足人民群众新时代更高水平、更丰富内涵的需求提供服务的检察业务。基于此，检察机关要坚持人民主体地位，依法保障人民权益，积极稳妥开展公益诉讼新领域探索，更好守护人民群众美好生活。

（三）拓展公益诉讼案件范围有利于解决实践中公益受到严重侵害的问题

随着经济社会快速发展，人民群众对公益保护的需求也日益增加，如安全生产、公共卫生、生物安全、妇女儿童及残疾人权益保护、网络侵害、扶贫、文物和文化遗产保护等领域都存在公益被侵犯的问题，这些问题虽不在公益诉讼法定领域，但其与法律对于检察公益诉讼“等内”领域的规定具有同质性，均涉及国家利益和社会公共利益，且被侵害后，存在保护主体缺位的问题，应当通过公益诉讼新领域探索，提供司法保护。

（四）拓展公益诉讼案件范围有利于有效监督行政权的合理行使

检察公益诉讼的实践探索，积极推动了行政机关建章立制、补齐短板、履职纠错，有效促进了依法行政、规范执法，提升了行政机关以法治思维和法治方式参与社会治理的能力和水平，为推进法治政府建设发挥了积极作用。公益诉讼新领域的探索，将更广范围、更大程度上推动行政权依法行使。

二、山西铁检机关推进公益诉讼新领域探索的实践

山西铁检机关持续谋划和推进跨行政区划检察改革和铁路检察转型发展，立足铁检机关制度优势和专业优势，迎难而上、积极探索，不断破解铁检管辖难题。公益诉讼检察工作开展伊始，太原铁检分院就铁检机关公益诉讼管辖问题，及时向省检察院请示汇报，得到省检察院大力支持。省检察院先后两次拓展铁检机关办案范围，指定铁检机关办理省内国家级、省级自然保护区，跨市级区域河湖流域，铁路、公路以及民航安全生产，侵害国防和军队利益等七类公益诉讼案件。在指定管辖基础上，铁检机关充分发挥管理体系和工作体制优势，积极创新办案模式，全力推进案件办理，积极稳妥探索公益诉讼新领域案件办理，取得了积极成效。

（一）积极探索安全类公益诉讼案件

1.维护铁路安全。山西铁检机关全面落实习近平总书记关于铁路安全重要指示、批示精神，紧紧围绕高检院、省委省政府安排部署，将加强平安铁路建设、维护铁路安全作为公益诉讼工作重中之中，集中治理了一批违法建筑、违法侵占、违法施工、危险物品侵限等严重危害铁路安全的重点隐患，特别是在维护高铁安全方面彰显了铁检机关保护公益的决心，为山西铁路安全隐患治理工作贡献了铁检智慧和力量。一是聚焦突出问题，监督重点实现由点及面。山西铁检机关深刻总结已发生的多起因防尘网上挂接触网逼停高铁动车组重大事故原因，寻找治理漏洞，确定了铁路地界红线、安全保护区、沿线安全管控区违法违规行为等三类监督重点。在此基础上省检察院发挥龙头作用，加大指导和督办力度，有力推动隐患治理；太原铁检分院充分发挥枢纽作用，明确监督重点和推进措施，分解任务、统筹安排；基层院作为办案主力军，强化调查核实，及时跟进监督，推动问题解决。通过办案，监督范围覆盖省内高铁线路的重点隐患和突出问题，高铁沿线安全风险实现了全线路多方位的有效治理。二是聚焦系统治理，专项活动实现纵深发展。2019年12月，太原铁检分院与中国铁路太原局集团有限公司联合开展的“携手隐患治理，护航高铁安全”专项行动，取得突出治理成效，最高检、山西省委对专项活动予以充分肯定。三是聚焦治理成效，高铁保护实现长效常治。铁检机关不断深化对专项活动规律的把握，劲头不松，力度不减，努力实现高铁安全常态治理。长期以来，高铁沿线违法打井取水隐患突出，违法水井极易造成高铁桥墩区域性沉降，危害高铁安全，并形成局部地区水资源衰减及地下水污染，且因涉及农业灌溉、村民饮水等重大民生问题，整改难度较大。铁检机关积极回应铁路企业外部环境隐患治理诉求，对大西高铁沿线跨涉3市8县53口灌溉井、饮水井给予法律监督。该案以服务“六稳”“六保”为总体目标，统筹隐患治理和保障民生，人民群众农业生产、生活用水等基本需求得到满足，隐患治理工作成效显著。2020年12月，该案入选最高检、国铁集团联合发布的铁路安全生产领域公益诉讼典型案例。

2.维护道路安全。发挥保障交通安全、维护社会治安的重要作用。比如，大同铁路运输检察院以司法为民为宗旨，将“我为群众办实事”常态化融入公益诉讼办案工作中，对大同火车站广场南侧铁路地下通道照明设施损坏的问题予以监督，通过协调中国铁路太原局集团有限公司、铁路工务、供电、房建、车站以及市政管理部门，厘清监管职责，督促履职整改。有关部门重新铺设了地下通道照明线路，对原有照明设施进行更换和增设，路灯重新点亮，照亮了道路，温暖了民心。此外，山西铁检机关还对部分铁路和公路交叉路段设置位置不符合道路交通安全有关规定、影响道路安全的限高杆进行重点监督；建议有关行政机关依法履行职责，加强对窨井盖的管理和维护，保障公共安全。

3.维护电动车安全、加油站安全。2020年，山西铁检机关立足公益诉讼检察职能，聚焦社会公共安全，部署开展了为期6个月的电动自行车安全公益诉讼专项监督活动。通过研判相关行政机关监管职责及界限，充分运用诉前磋商、公开听证、检察建议等方式摆明事实、督促履职，助力消除电动自行车消防安全隐患。此外，山西铁检机关还对铁路线路、铁路小区周边加油站进行排查取证，发现部分加油站存在加油区域手机扫码支付，引发的安全隐患支付发射的频率可能引发射频火花并启动立案调查，推动了类案监督，起到了办理一案、治理一片的良好效果。

（二）积极探索国防、军事领域公益诉讼案件

国防和军事利益是国家利益和社会公共利益的重要方面，检察机关针对国防、军事等领域公益损害问题积极探索、履职担当，既是贯彻落实习近平总书记强军思想、助力提高国防和军队建设法治化水平的检察自觉与担当，也是落实党的十九届四中全会“拓展公益诉讼案件范围”部署的具体举措。全面开展公益诉讼工作以来，山西铁检机关立足省检察院指定管辖，与军事检察机关加强协作配合，在军事安全与军事设施保护、军用土地保护、军人权益保护等新领域进行了全新探索，办理了一系列有影响力、效果显著的军地互涉案件。

例如，大同铁路运输检察院在履行职责中发现，北同蒲铁路沿线垃圾场在危及铁路行车安全的同时，垃圾渗液有侵蚀铁路沿线国防光缆的风险，给军用通讯设施和铁路信号设施的正常运行带来极大安全隐患。该案办理过程中，军地检察机关在共同调查取证、联合制发检察建议、共同召开诉前沟通会议等环节密切协作形成合力，联合督促相关行政机关积极整改，20余万立方米的大型垃圾场得到彻底清理，保护国防光缆500余米。2020年5月，该案入选最高检军地协作检察公益诉讼典型案例。又如，为监督保障军人出行依法优先权益，铁检机关对山西境内主要的20余座客运火车站进行调查，发现部分客运站未全面落实军人购票、进出车站及候车等优待工作，没有将“军人依法优先”落实到位。山西铁检机关与石家庄军事检察机关加强协作配合，对相关行政机关立案调查，共同召开案件听证会议，推动有关客运站积极落实保障军人依法优先出行的相关规定，军人依法优先覆盖进站、售票、通道、候车、检票等各环节。

（三）积极探索妇女、未成年人、残疾人权益保护类公益诉讼案件

山西铁检机关聚焦未成年人保护中存在的突出问题，全方位排查学生学习生活主要场所，针对学校周边商户向未成年人售卖香烟、网吧未悬挂未成年人禁令等问题，督促行政机关消除隐患，为未成年人成长铺就绿色安全通道。加强对母婴设施、盲道等无障碍设施建设的法律监督，对火车站附近城市干道、大型公共服务场所等区域盲道被占用等情况进行监督排查，推动解决盲道建设、管理不善等问题；同时，对辖内火车站母婴设施建设不完善、不规范等问题立案调查，凝聚行政机关、相关责任主体合力，共同促进火车站母婴室规范化建设，对于提高母婴公共服务供给能力、保障母婴合法权益作出有益尝试。

（四）积极探索铁路文物保护类公益诉讼案件

铁路文物作为中华优秀传统文化的重要组成部分，记录着中国铁路的发展轨迹。山西铁检机关立足山西铁路文物保护实际，对辖内铁路文物保护情况进行全面调查，成功办理了永济市蒲州火车站文物保护一案。

三、推进公益诉讼新领域探索的经验

“拓展公益诉讼案件范围”是检察机关的一项重大政治要务、重点改革任务、重要检察业务。山西铁检机关顺应公益诉讼发展新形势，聚焦重点、创新机制，积极融入国家治理和社会治理，在新领域探索中取得了积极成效。

一是把牢正确政治方向。始终坚持从政治上看，把公益诉讼检察作为贯彻党的绝对领导的重要抓手，把增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”、捍卫“两个确立”体现和落实到公益诉讼办案全过程，既要有对党和人民高度负责、勇于担当作为的积极态度，也需秉持法治原则，严格把握案件的规范性和质效，努力实现政治效果、社会效果和法律效果的统一。

二是聚焦党委、政府重点工作。公共利益归根到底是人民利益，公益诉讼检察不只是一项检察职能，更是党和国家的一项重要民心工程。山西铁检机关始终将公益诉讼检察作为践行为大局服务、为人民司法的重要途径，在探索公益诉讼新领域的实践中紧紧围绕党和国家中心工作，重点关注党委、政府及社会各界所关切的突出问题，紧盯关键领域公益受损现象，解决人民群众的急难愁盼。公共安全是人民群众安居乐业的底线，山西铁检机关下大力气拓展公共安全领域，办理涉安全生产新领域公益诉讼案件，为确保安全生产发挥好协同和督促的职能作用。

三是因地制宜探索新领域。不同地区省情、市情不同，对于公益诉讼领域的拓展需求也不同。山西铁检机关立足省检察院指定管辖范围，充分发挥跨行政区划体制优势，对于铁路安全环境治理特别是高铁安全隐患突出的问题给予法律监督，助力隐患问题得到彻底整治，为护航高铁安全作出了积极贡献。

四是创新优化工作机制。充分发挥省、市、县三级检察机关一体化办案模式，提升公益诉讼司法效能；加强与监察机关、行政机关协作，推动形成工作合力；综合运用公开听证、磋商、诉前沟通会议等方式，强化调查核实和可行性论证，广泛凝聚社会共识，助推解决治理难题；发挥无人机、大数据智能研判等科技手段的作用，提升公益诉讼办案质效。

四、推进公益诉讼新领域探索实践中存在的问题

随着办案实践逐渐丰富，越来越多新领域公共利益受到侵犯的案例进入公益诉讼关注视野，新领域探索办案取得了良好的效果，但是实践中亦存在一些急需解决的问题：

一是公益诉讼检察制度供给不足。关于公益诉讼的制度供给，目前在民事诉讼法、行政诉讼法、人民检察院组织法、英烈保护法和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》等法律、司法解释中有所规定。但总体而言，法律规定比较原则，公益诉讼范围与人民群众的司法需求不尽适应，可探索拓展公益诉讼的领域与行政机关、审判机关也尚未形成共识。

二是对新领域的探索存在模糊认识。党的十九届四中全会为检察机关拓展公益诉讼新领域提供了根本遵循，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要“探索办理安全生产、公共卫生、妇女及残疾人权益保护、个人信息保护、文物和文化遗产保护等领域公益损害案件”，中央关于安全生产、互联网法院等一系列改革意见亦对新领域探索给出明确指引。新领域范围逐步拓展，山西铁检机关按照党中央、高检院、省检察院的要求和部署，积极开展了多项新领域探索，但在实践中对于检察权如何保持应有的司法理性和谦抑性，怎样界定检察权与行政权的界限，正确把握公益诉讼介入的领域、范围及标准仍然存在模糊认识。

三是铁检机关新领域探索类型单一。铁检机关是专门检察机关，性质上具有专业性和特殊性，其管辖公益诉讼案件没有法律上的明确规定。山西铁检机关依据省检察院指定管辖，在铁路沿线、铁路小区、铁路单位周边摸排相关新领域案件线索，办案范围受限，案件类型单一，公益诉讼职能未充分发挥。

四是铁路法院没有公益诉讼管辖权。基于目前法律规定，不仅铁检机关存在提起诉讼不适合的问题，铁路法院亦没有公益诉讼管辖权。公益诉讼工作全面开展以来，山西铁检机关新领域探索均为诉前程序案件，尚未办理起诉案件。

五、完善公益诉讼新领域的对策建议

检察机关积极稳妥开展公益诉讼新领域探索，认真履行公益诉讼职能，是贯彻落实党中央决策部署的重要举措，也是推进社会治理体系和治理能力现代化的具体体现。“积极”的一面是在政治站位上坚持对人民高度负责，勇于担当，主动作为；“稳妥”的一面，就是要秉持法治、理性精神，立足公益诉讼检察职能定位，把握办案程序和实体的规范性，聚焦重点领域、注重办案质效，做足做实调查取证、研究论证、民意舆情判断等工作，争取各方支持。新时代，进一步规范铁检机关公益诉讼职能，健全公益诉讼模式，能有效发挥铁检机关在维护国家和社会公共利益方面的作用，取得良好的政治效果、法律效果和社会效果。

一是完善公益诉讼新领域探索依据。加强对新领域案件办理的规范，制定下发有关指导意见；建议地方人大出台加强检察机关公益诉讼工作或法律监督工作的专项决定，列明拓展公益诉讼案件范围的相关内容；建议高检院、省检察院顺应公益保护形势发展需要，适时分批分类发布新领域指导性案例、典型案例，指导检察机关参照办理同类新领域案件。

二是拓展铁检机关公益诉讼管辖范围。争取省检察院支持，赋予铁检机关更大范围、更深层次的公益保护职能；按照高检院开展跨行政区划改革试点工作的要求、省检察院关于跨行政区划检察改革试点案件管辖范围问题的指导意见，及铁检分院新一届党组“着力打造公益诉讼铁检品牌”的工作思路，积极探索跨行政区划办案模式，在服务保障黄河、汾河流域生态保护和高质量发展，保护自然保护区生态环境，维护铁路、公路、民航安全生产等跨流域、跨区域公益领域继续创新思路、抓实举措。

三是协调铁路法院公益诉讼起诉管辖。前期省检察院、省高级法院就铁路检察、铁路法院公益诉讼管辖问题进行了充分和深入的探讨，在一些具体问题上初步形成了一致认识和共同意见，建议进一步沟通公益诉讼集中管辖事宜，明确铁路法院集中管辖特定类型公益诉讼案件，探索形成山西铁路检法公益诉讼模式。

保护公共利益只有进行时，没有完成时，检察公益诉讼新领域探索，是更好回应时代需求，更有力维护国家利益与社会公共利益，更深层次参与推进社会治理，推动检察公益诉讼制度机制层面健全完善的必要路径。铁检机关将持续深化拓展公益诉讼案件范围，稳步推进跨行政区划检察改革试点工作，在推进国家治理体系和治理能力现代化中体现铁路检察担当！