网格员在社区网格化治理中的“小角色”与“大作用”

赵伯艳，曾淑秀

（天津商业大学，天津 300134）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次指明，要“以网格化治理、社会化服务为方向，健全基层综合服务治理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次的利益诉求”〔1〕。至此，网格化治理作为一种提高基层治理水平、提升精准服务能力的政策工具被广泛应用于社区治理。党的十九届四中全会对“网格化治理”的要求更加具体，提出“健全社区治理和服务机制，推行网格化治理和服务”〔2〕。在党的十九届六中全会对社会建设方面作出要求以后，人民对美好生活的向往热情不断高涨，社会治理精细化、专业化、智能化逐渐成为新的要求〔3〕。在重大突发公共卫生事件爆发后，社区网格化将一个个街道、社区、小区、楼栋打造成严密坚固的堡垒，为保护人民生命安全作出了很大的贡献。因此，“强化社区网格化治理”〔4〕，有利于及时有效妥善应对各级各类突发事件，保障群众生命财产安全。

当前，社区网格化治理体系包括社区、小区和楼门三级网格，而基层网格员作为支撑社区网格化治理运作的行动者，要满足居民碎片化、多元化、分散化和随意性的诉求，其工作绩效直接影响着网格化治理机制的运行效果和可持续发展，更深深影响着社区公共服务水平和社区居民对基层政府的认同感〔5〕。基于网格员在社区网格化治理中的重要意义，本研究尝试总结和分析社区网格员的角色和功能定位，在此基础上分析社区网格员的职责体系和履职困境，并提出相应的对策建议。

一、社区网格员的角色分析和功能定位

网格员的角色和功能定位内嵌于网格化治理模式的功能设定。网格员有如血液之于生命体，起到运输、调解、保持、防御的功能，是承接社区网格化治理模式重大功能的积极行动者，是直接面对群众的基层服务人员，通过事无巨细的实务工作推进社区治理功能的实现。

（一）社区网格员的角色分析

内含于社区网格化制度设计之内的专职网格员被细化为不同角色，具体来说，社区网格员的角色包括宣传员、巡查员、信息员、调解员和服务员、监督员。其中，宣传员对居民进行政策法规宣传并汇报社区治理情况，巡查员搜集社区“部件”信息和“事件”信息，将社区居民诉求上传给信息员，信息员整理信息并下达给调解员和服务员，最后由监督员完成回访并将回访结果再反馈给巡查员。

第一，宣传员。社区网格员承担着宣传员的角色。宣传员向网格内的居民广泛宣传国家的法律法规、解释最新出台的政策、普及社区治安防范知识，定期开展社会主义核心价值观和道德伦理教育。宣传员在走访过程中及时把政策讲清、讲透，做好思想疏导工作，有利于维护网格内的和谐稳定。网格员对社区居民进行宣讲工作，不但可以提高居民对政策、治安防范意识的理解与重视，还有利于拉近居民与网格员的距离，为其在日后工作中提高居民配合度奠定基础。

第二，巡查员。巡查员主要负责巡查、发现、记录、上报社区网格内公用设施、社区环境、社区管理事务等方面的问题，并将问题反馈给信息员。巡查员在社区进行巡查，能够及时发现和反馈社区环境、设备和服务等方面的问题，这对完善社区基础设施和提高社区公共服务非常必要。巡查员将社区内的社会矛盾和居民诉求第一时间上报，有助于推进问题的快速解决，破解社区居民“居委会、物业两头跑，互相推诿没人理”的窘迫处境。

第三，信息员。信息员除了负责将社区居民的基本信息收集、入档、更新以外，更重要的功能是收集、整理、分析由巡查员反馈的相关信息、数据，并通过App、工作群或小程序等途径将任务分派给调解员和服务员。这就使得社区各方面的信息都分门别类、井然有序地被储备和更新，真正实现居民需求“事事有回音”，为社区精细化治理和服务提供现实支撑。

第四，调解员和服务员。调解员和服务员是切实协助解决问题的人，他们负责受理信息员下发的具体任务，并在核实后上报、通知、协助解决社区群众的各种反映和诉求。调解员要协助责任单位处置问题，服务员要根据指令提供相应的社区公共服务、代办服务以及对特殊人群的服务，并向监督员反馈处置结果。二者协作有助于促进社区网格内的社会矛盾纠纷的化解。与此同时，他们与社区居民保持着密切的联系，能真正做到了解民情、解决民忧，协助政府完成好社区管理，及时提供必要的社区服务，保障社区和谐。

第五，监督员。监督员考察居民诉求是否得到满足、居民矛盾是否得以化解，促进社区事务得以解决。监督员不仅要通过线上线下途径完成对居民的回访，还要将居民反映但未解决的问题反馈给巡查员。同时，健全的监督机制，有助于保证居民诉求、各类资源和问题均在网格圈内被监督员发现、整合和解决，进而加快实现社区精细化治理目标的步伐。

（二）社区网格员的功能定位

社区网格员的多样角色和功能具体体现在其日常职责体系之中，主要是发现问题、上报问题和协助解决问题。在社区网格化治理过程中，社区网格员作为网格化治理的基本组成单元，扮演着“上传下达”的桥梁角色，他们既是社区网格治理者，又是社区居民服务者，既是上级政策的传声筒，又是基层居民诉求的传递者，负责社区网格范围内方方面面的工作。但是，由于社区事务具有交叉性、繁杂性和临时性的特点，网格员的具体职责履行又存在着交叉，可以概括为政策宣传与促进社区和谐、收集社情民意与化解社区纠纷、采集人口信息与提供公共服务、承接临时任务等。

第一，加强政策宣传与促进社区和谐。网格员会定期对网格内的居民进行入户走访，形成入户走访日志，同步向居民宣传党的政策、普及生活常识、汇报社区管理情况。随着居民对社区网格员熟悉度和信任感与日俱增，逐步消除了对网格员的抵触心理，彰显了社区治理的“人情味”，确保社区居民正确了解、掌握各项惠民政策。除此之外，网格员还致力于促进社区文化建设，围绕提升社区正能量的主题目标，开展文体活动。例如，与群众一起精心组织联欢会、消夏晚会等形式多样的文化演出活动，联合相关单位不断拓展和丰富活动内容，协调区直单位定期深入社区开展义诊、招聘会、主题宣传等专项活动，提升社区居民的幸福感。

第二，收集社情民意与化解社区纠纷。首先，网格员通过入户走访、问卷调查和网上信息收集等方式征求居民对社区建设的意见建议，跟居民面对面交流、心贴心沟通，对群众反映的问题进行收集汇总，再由网格办负责登记、汇总、归纳，按照政策咨询、维修报修、矛盾纠纷等进行分类。其次，网格员会根据问题的复杂程度，对群众提出的诉求采取电话回复、登门回复、集体会议等回复形式，做到大事不出“网”、小事不出“格”，确保居民的诉求“句句有回应，事事有着落”，切实提高居民幸福感。最后，人与人相处难免会产生矛盾，社区作为人们生活的常在场所，小到邻里之间的琐事，大到涉及民事、刑事等案件的各类纠纷，都难以避免。在社区网格化治理中，网格员充分发挥“人熟、地熟、情况熟”的优势，包联到户，动之以情、晓之以理，反复做工作，就地解决邻里之间的小矛盾。面对上升至法律层面的大纠纷，网格员会给予高度重视，及时部署，向有关部门上报并协助开展纠纷调解工作。

第三，采集人口信息与提供公共服务。首先，为了在社区网格内实现人口信息建档全覆盖，社区网格员根据不同人群、不同特点和不同层次建立完整的档案管理体系，全面采集网格内人口信息。切实做好居民“一户一档”档案整理更新，动态掌握网格情况，确保住户情况清、人员动向明、信息掌握准，为社区治理建立运转有序的信息库，进而为及时、精准、有效提供社区公共服务奠定基础。其次，社区网格员以及其他社区志愿团队组建社区关爱帮扶队，对社区的困难群众、孤寡老人、老干部、老党员进行全面摸底统计，实现微心愿“一对一”的精准帮扶和规范救助。例如，天津市武清区隆泰家园社区研究制定了独居老人“五对一”照管模式，即每名独居老人分别由网格长、网格员、党员志愿者、群众志愿者、子女亲属负责照看，每天跟进沟通独居老人情况，出现突发意外情况第一时间进行妥善处置，切实将帮扶关爱落到实处。最后，网格员注重提供便民服务，助力居民生活琐事的办理，紧盯日常急事难事，做到便民服务百分百。紧扣让居民“少跑一趟路、少走一扇门、少等一分钟”的目标，将水电气暖等生活缴费服务融入社区服务大厅，同时，统筹菜市场、喜宴中心等建设社区便民服务圈，为行动不便的老人和残疾人提供“代办、代邮、代缴”服务，为群众办理日常琐事提供最大便利〔6〕。

第四，承接临时任务。社区网格员最了解社区的大事小情和网格的基本情况，大到房屋建设、社区道路，小到社区井盖都了然于心，是网格内名副其实的“活地图、活户籍、活档案”〔7〕。尤其是在繁重任务压顶的特殊时期和重大突发事件的应急管理工作中，网格员利用其丰富的工作经验承接起大量的临时任务，发挥着协助调解管控、落实上门服务、完成各类信息采集更新的作用。这也反映出网格员不仅可以在社区常态化治理中发挥中流砥柱的作用，更可以在非常态的重大突发公共事件中发挥其独特作用。但是，由于专职网格员大多由政府下派和招聘，他们与社区居民之间缺乏基于日常交往的信任积累，因而“悬浮”于社区治理之上，无法完全融入社区生活。与此同时，社区网格员大多由社区工作者兼任，多重身份和繁琐工作使其处于角色混乱、疲于应付、有责无权的窘境。因此，基于社区网格员的工作情境，探究其履职困境，是充分发挥社区网格员多元角色的前提。

二、社区网格员面临的工作困境

网格化治理模式落地社区，也发挥了联系群众、了解群众、服务群众的天然优势，是促进资源、信息下沉基层和服务基层的重要手段。社区网格化治理效能的优化关键在于激发社区网格员的主观能动性。社区网格员这一“小角色”的生存情境、职责体系及履职困境直接影响了网格化治理模式作用的发挥，表现在以下几方面。

（一）工作内容繁杂，权责适配性较差

社区网格员的职责覆盖社区工作的方方面面，具体工作内容包括党建工作辅导、公共安全巡查、社情民意搜集、问题隐患呈报、政策法规宣传、人口普查选举、网格清整和维修报修，以及排查化解居民矛盾纠纷、承接一部分上级派出机构下沉到社区的任务。其中，在协助应对突发公共事件的过程中，社区网格员增加了电话访问特殊人群（残疾人员、孤老人员和烈属），甚至是每家每户特殊情况的任务，负责外来人员隔离相关事宜、监控报告体温、派送物资、安拆疫情门禁等新衍生工作内容〔8〕。总体来说，社区网格员承担着社区治理和社区服务的兜底功能，其岗位职责范围缺乏明确的边界线，呈现出“宽”而“泛”的特点，主要发挥发现问题、汇报情况、接收任务、传达指令以及协助解决社区事务的作用。

面对繁重的工作任务，社区网格员的权责适配性较差。社区网格化治理作为弥合政府与社区空间裂缝的兜底机制，容易陷入“权力无限小，责任无限大”的尴尬处境。目标任务往往由上级职能部门向下传达给街道，街道分配给社区，最后由社区派发给各网格员。“谁兜底、谁负责”的属地原则，造成街道及社区和网格员处于弱势地位，社区网格员的权责适配性差，在做居民工作时缺乏可调动的自主资源；更有社区网格员表示其在日常工作中以宣传劝导为主，收效甚微，疑难或特殊问题均需上报等待。可见，权责适配性差，加之绩效考核与问责压力，造成一些社区网格员遇到棘手的社区事项，即便其感知到问题严重也不敢轻易上报。

（二）任职方式多元，缺乏核心工作人员

随着社区网格化治理的逐步推进，加之社区治理主体的多元化及各项制度的变迁，社区网格员的来源渠道不断拓宽，其任职方式表现出灵活性、多样化的特征。

首先，兼任型网格员分身乏术。兼任网格员是指在本职工作之外担任社区网格员的角色，由社区党委书记或居委会主任担任的一级网格长和由社区工作者担任的网格员是典型的兼任网格员。这种安排是为了缓解人力资源短缺的困境，也有利于维持网格员队伍的稳定性。然而，由于职业习惯和“心理惰性”，一些兼任网格员依然将大部分精力投入在主导业务上，而无心研究“新业务”，致使有些网格工作浮于表面、流于形式，社区网格化管理变成应付检查的表面工作，精细化管理和服务的实践内涵被忽略。

其次，下沉型网格员人员冗余。临时性下沉网格员是指在社区面临完成重大特殊任务或者在社区应急时期承接临时任务的网格员。这类网格员多是各级政府机关、事业单位的公职人员，拥有对政策把握精准、工作能力较强和专业知识丰富的优势，可以为社区带来一定的原单位资源支持，为分担正式网格员的紧急工作任务、实现精细化管理和服务作出不可忽视的贡献。虽然干部下沉实践较为普及化，但干部下沉本身作为一种制度安排却处于起步阶段，关于干部下沉人力资源的管理和有序利用仍处于探索之中。社区对下沉干部“来者不拒”的态度，导致下沉干部人员处于临时饱和的状态，不利于社区治理工作的有序开展。同时，下沉工作和本职工作冲突也造成一定程度的资源浪费，由于街道和社区对下沉人员任务对接的疏忽，甚至造成人浮于事的问题。

最后，社区居民型网格员志愿者透支。社区居民型网格员是指在社区居民中产生的网格员，既包括热心于社区治理的居民志愿者，又包括社区中德高望重的“意见领袖”。居民志愿者担任网格员有利于促进社区居民参与社区治理，提高社区动员的效率，这类网格员由于更了解居民需求而获得与社区居民“感同身受”的显著优势，且以熟悉的邻里关系和主人翁精神为依托，为网格化治理落地社区起到推动作用。社区内意见领袖型居民网格员多产生于具有较高号召力和影响力的居民中，因其广泛的群众基础和带动作用，十分有利于社区动员工作的开展。社区居民型网格员大多由社区居民推选产生，通过吸纳热心而有责任感的社区居民作为网格员来促进基础网格发挥作用，在完成社区情况摸排、信息调查、社区纠纷调解、政策法规宣传和居民认同提升等方面发挥着重要作用。但是，随着居民对社区网格员的日渐依赖以及上级网格管理部门将越来越宽泛的职责纳入了对社区网格员的考核范围，社区居民型网格员也承担了很多“分外”之事。许多原本由物业服务公司和社区居民承担的责任，如清洁小区积雪、清理楼道杂物、代缴煤水电气，以及维护与修理相关设施等任务，有时也被转移到了网格员身上。由于社区网格员的职责被不断扩大，“小角色”承担“重功能”超过一定限度后，工作重压会不断消解社区居民型网格员的志愿精神和奉献热情，不利于社区治理规范化、有序化发展。

（三）能力素质参差不齐，队伍建设困难

一是社区网格员能力素质参差不齐。由于居民诉求的多样化和复杂化，在实现精细化治理目标的驱动下，对网格员队伍的素质、水平、结构和信念等要求标准也在不断提高。但在网格化管理实际运行中，部分网格员不能充分认知自身角色和功能的重要性，缺乏服务意识和主动发现问题、解决问题的能动性。虽然近年来网格员人才队伍的知识结构和年龄结构有了较大改善，网格员队伍依然存在平均年龄较大、知识老化、掌握运用新技术水平滞后等问题，比如，在现代信息技术的使用方面，很多人达不到预期的专业水平，这直接影响了社区精准化高效化治理目标的实现。

二是网格员队伍建设存在困难。少数专职的社区网格员岗位面向社会招聘，应聘者以大学毕业生为主。由于缺乏基层工作经验，并受浮躁心理的影响，专聘网格员面对繁杂琐碎的社区日常工作经常表现出力不从心、疲于应对等不良状态，难以高效率、高质量地完成社区工作中的棘手任务。“低薪酬、高负荷”是目前社区网格员面临的普遍问题，工作任务重、福利待遇差、进入编制难、晋升空间小等因素都严重影响了网格员积极性的发挥，不利于网格员岗位职责的实现，加之专聘网格员还经常被调为他用，造成了专职网格员岗位的流动性较大、岗位人才流失严重、人员招聘成本较高等一系列问题。因此，加强网格员队伍建设，提升其工作能力素质已成为社区治理的当务之急。

三、社区网格员“小角色”发挥“大作用”的实现进路

“每个社会都需要创造出适合自身的治理模式，每个时代的治理模式都必须根据社会的演变不断更新”〔9〕5。网格化治理理念在我国提出并得以实施已有数十年，其在实现城市精细化治理方面效能显著。针对社区网格员的角色和履职困境，应促使社区网格员克服有限理性产生的各种障碍，激发其参与社区治理的活力，最终促进基层治理体系与治理能力现代化。

（一）明晰社区网格员的权责界限

首先，赋予社区网格员更多的自主裁量权，使其在面对社区突发事件以及时效性较强的任务时，能够第一时间作出前期判断和行动，避免贻误最佳处理时机。其次，明确专职网格员的岗位职责，落实专岗专职，避免职能混乱、角色错位等问题。例如，在实现社区网格“一格一员”“一格多员”的基础上，明确定岗、定人、定责的“三定”原则〔10〕。换言之，一方面，只有明晰社区各部门的责任和权力边界，才能在处理日常社区工作以及非常态情况下处理应急工作时，将所在部门掌握的信息输送到相关的责任部门，从而加强多部门间的联合协作。另一方面，只有明确个人和组织的职责和权限，形成规范的制度化处理流程，明确工作时限，理顺责任关系，才能实现网格员之间、网格员队伍和社区之间以及社区网格之间的无缝链接，以期有效避免职责不清、边界模糊、管理混乱等问题，防止管理真空和漏洞的出现。

（二）合理吸纳民间力量“入网”

在基层治理任务日益繁重，且社会治理重心下沉到社区的情况下，社区网格化治理不断吸纳“新的治理力量”已是大势所趋。一是吸纳多元主体有序参与社区网格化治理，优化服务。一方面，通过社区动员增强社区居民参与网格化治理的信心，在每个社区网格积极而科学合理地吸纳社区居民、党员和社会志愿者参与社区治理，这不但能分担网格员的任务压力，还便于发挥这类网格员了解社情民意、紧密联系群众的优势以便更顺利地开展工作。另一方面，科学合理地吸纳参与治理力量要求有计划、分批次、按事态需求接收下沉网格员，组织下沉网格员按计划到岗并履行既定的岗位职责，避免人才资源浪费。二是将社会组织纳入社区网格治理体系之中，构建社区社会组织与社区网格治理体系的合作平台，引导社区社会组织参与社区公共事务，指导、培训和协助社区网格员处理社区事务。

（三）加强对社区网格员的技术支持

一是建设以资源共享和信息共享为介质的互联网大平台，运用数字信息技术管理网格单元，对社区各网格居民实施实时动态、多维度管理，提供即时、高效、便捷的全方位服务，满足社区居民多样化、个性化的日常生活需求，增强其在社区生活的归属感和幸福感，进而不断提高和优化社区整体性治理效能。二是对已开发并投入使用的App、小程序、公众号等智能平台定期维护升级，最大限度地避免设备空转及频繁更换，以免社区居民陷入不断学习软件操作的困境中。三是打破部门间数据信息孤岛，在投入使用的软件程序中认证网格员的长期有效身份信息，缩短网格员接收上级工作指令和回复居民需求的时间，匹配好网格员的工作时间和任务分配，避免网格员落入在既定时间内相关任务无法完成的尴尬境地。

（四）加快社区网格员的队伍建设

一是规范并提高专职网格员的入职标准。在不断壮大专职网格员队伍的同时，应不断优化网格员队伍的知识结构和年龄结构，尤其注重引进高素质、有经验的青年人才。在面向社会招聘时，健全完善专职社区网格员的准入条件、绩效考核和工作要求。二是建立健全网格员的绩效考评机制。明确社区工作任务和考核标准，推动对网格员考核评价制度的完善，对相关的考核指标进行合理的删繁就简，切实减轻基层负担。三是加强对优秀网格员的精神激励和表彰，提升网格员的责任感、自我价值实现感和荣誉感，促使其全身心地完成社区工作，切实解决网格员岗位“招得来、心不安、留不住”的问题。四是加强对网格员的专业化培训和职业道德引领。凝聚网格员主动下沉社区、贴近居民、服务人民的价值共识，培养网格员队伍的服务意识，鼓励其合理运用自由裁量权，实现自身岗位价值的最大化。

（五）推进社区网格员专职化发展

从长远来看，聘用专职化社区网格员，实现社区网格岗位专职专任是社区精细化治理的必然要求。只有提高网格员的专业化和稳定性，才能进一步细化社区网格，保证“人人都在格，处处有人管”。一是将社区网格员纳入在编在岗人员队伍进行管理，打造专业网格员队伍开展社区服务，以期实现网格化与社区治理的高效融合〔11〕。二是对细化出的每一社区网格按照社区事务繁杂程度和诉求数量驻派相应数量的专职网格员，尽量实现“一格一员”或者“一格多员”〔12〕。三是提高社区网格员的薪酬待遇和福利水平，改善其工作条件，拓宽其晋升渠道，以此增强社区网格员的岗位稳定性。