新时代社会组织参与社会治理存在的问题与解决对策——以H省J市为例

肖 慧，龚文虎

（1.长江大学，湖北 荆州 434020；2.荆州市殡仪馆，湖北 荆州 434000）

社会组织是社会治理的重要主体和依托，是架起政府、市场和公众有机联系的桥梁。党的十九大报告高度重视社会治理问题，不仅将“加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，而且对“打造共建共治共享的社会治理格局”作出新的部署。党的十九届四中全会再次将“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”作为重要议题，为社会组织参与社会治理提供了新的机遇。但社会组织参与社会治理依然存在不少问题，亟待政府加强引导并提供相关保障。

一、新时代社会组织参与社会治理的可喜成效

近年来，各地政府响应国家加强和创新社会治理的新要求，出台了多项政策来促进社会组织的发展完善。通过实施分类管理措施，建立政社分开、权责分明、依法自治的社会组织管理机制，促进社会组织的自我管理。在国家层面，通过制定《社会团体换届指引及内部治理管理制度示范文本》《社会组织行为规范和活动准则》《基金会换届指引》等社会组织管理政策，提升社会组织自我管理、链接资源、职业资质的能力，促进各类社会组织的健康有序发展，社会组织参与社会治理取得明显成效。

（一）社会组织参与社会治理的意愿不断增强

社会组织参与社会治理的意愿是衡量社会组织参与社会治理状况的重要指标。近年来，社会组织参与社会治理的意愿不断增强，突出表现为社会组织的注册数量不断增加。以H省J市为例，社会组织注册的数量呈稳步增长态势。笔者根据此次调研数据统计，截至2021年12月31日，近三年新增社会组织数量占社会组织总量的15.89%。其中，新增社会团体数量占社会团体总量的13.46%，新增民办非企业占现有民办非企业总量的21.28%，新增基金会占现有基金会总量的25%。对其成立原因进行分析，排名前三的原因分别为：“利用专业优势或行业优势为广大居民群众提供更多更好的公共服务”，“保护或促进弱势群体的利益”，“影响政府政策的制定和实施”。这也表明，社会组织正以一股积极的力量参与社会治理。而社会组织注册数量的增加也为社会组织参与社会治理提供了队伍保证。特别是在抗击新冠肺炎疫情、抗涝救灾、乡村振兴等关键领域和关键时刻，社会组织始终冲在一线并发挥了巨大作用。此外，社会组织对参与社会治理的政策和相关培训也保持了较高的关注度，学习的意识得到不断强化，通过培训不断提升内部治理能力和业务能力成为众多社会组织努力的方向。

（二）社会组织参与社会治理的领域不断拓展

（三）社会组织参与社会治理的优势和作用不断显现

社会组织身处服务群众的第一线。通过线上“最新民调”“困难群众直通车”以及线下实地走访、发放调查问卷等方式，可以在第一时间收集到居民的日常需求。而社会组织链接整合资源、满足居民需求的实践过程，正是社会组织参与社会治理的过程。这种良性的互动，也使社会组织的优势和作用不断显现。近三年，J市全面推进街道（乡镇）社工站或社工室建设，一批社会组织特别是社工机构，因其自身的专业性吸引着越来越多的的政府购买其服务业务，让基层社会治理焕发出前所未有的活力。

同时，随着社会组织地位的提升，社会组织中党代表、人大代表和政协委员的数量也日益增加，在参政议政方面发挥着重要作用。根据问卷调查统计，被调研的社会团体中，有“两代表一委员”的社会团体占比38.52%；被调研的民办非企业单位中，有“两代表一委员”的民非企业占比22.03%。此外，社会组织向政府提供决策咨询建议也逐渐得到重视。决策咨询建议被政府部门采纳次数在1～5次的占比35.42%，5次以上的占比2.36%。

二、新时代社会组织参与社会治理问题分析

当前，社会组织参与社会治理意识的增强、领域的拓展以及在提供社会服务、表达公共利益诉求方面优势和作用的显现，使社会组织参与社会治理从理论变为现实。同时，社会组织参与社会治理也面临着诸多问题，必须引起高度的重视。

（一）社会组织自身发展不完善

社会组织参与社会治理是一项系统工程，需要顶层设计，全面推进。当前，社会组织发展尚不完善，参与社会治理的效果与党和国家、人民的期待还存在较大的差距，主要表现在：

一是内部治理不完善导致参与治理的认可度不高。当前，J市社会组织内部治理很不完善，社会组织法人治理结构尚未形成。许多社会组织的章程中没有完整的决策机构、执行机构和监督机构，也缺少内部机构运行的基本制度和程序规范。内部治理不完善也直接导致社会组织在参与社会治理时规范性不足，居民对社会组织的认可度不高。

二是角色认知不足导致参与治理的系统性不足。当前，社会组织参与社会治理还处于一种盲目自发的状态。除了一些社工机构是在政府的引导下有序参与社会治理，其他社会组织参与社会治理的形式还比较单一，大多集中于走访慰问，随机性比较强，难以形成社会组织参与社会治理的合力。调查发现，除了部分学校、医院、培训机构立足主营业务参与社会治理，其他行业协会、学术性团体等社会组织参与社会治理的主动性都有待提升，突出表现在社会组织参与社会治理的次数较少。

（二）政府政策保障不到位

政府政策是社会组织参与社会治理的风向标。当前，政府政策保障不到位也影响着社会组织参与社会治理的效能，具体表现在：

凸轮式基质填料装置的配套动力为90W的电子调速齿轮减速电机，传动方式为链传动；生产率为180～600盘/h，可调；料箱容量为40L；填料深度为36～40mm，可调；配套皮带输送机构使用电机为YCT-112型电磁调速电机，有效转速为125～1 250r/min。

一是社会组织转型缺乏制度保障。近年来，尽管政府出台文件要求政社分离，但在实际过程中，由于缺乏配套的制度，政府对社会组织依然管控较多，社会组织在人员构成、经费来源、运作规范、活动方式等方面对政府依然保持着较高的依赖度。调查显示，有63.25%的社会团体和59.84%的民办非企业单位表示“非常依赖政府”或“比较依赖政府”，17.84%的社会团体和18.56%的民办非企业单位表示“有点儿依赖政府”，选择“基本不依赖”和“完全不依赖”的社会组织占比极低。而在与政府合作关系状态调查中，82.16%社会团体和79.92%民办非企业单位选择了“管理服从关系”。在实地访谈中，也有不少社会组织特别是行业协会反映，在政府面前没有话语权，难以和政府进行平等对话。

二是有关社会组织的地方法律法规供给相对滞后。现阶段，我国社会组织登记管理的依据主要是国家相关法律法规，地方法律法规相对滞后，在实际操作中难以做到有的放矢。例如，对社会组织的非营利性的界定、对社会组织年检和财务管理的具体规定等，都缺少明确的描述。这些法律法规的缺失造成社会组织在承接政府购买服务项目过程中，增加了财务风险。在调研中，社会组织执法部门工作人员也明确表示，社会组织领域执法配套措施欠缺。即使发现一些违法违纪问题，除了约谈、教育，也难以从根本上对其进行约束和处理，打压了合法经营的社会组织参与社会治理的积极性。

（三）政府监督和评估工作不到位

当前，我国正在从传统国家向现代国家转型。对社会组织参与社会治理，在方式上存在“重登记、轻过程，重管理、轻监督”的问题，影响了社会组织参与社会治理的效果。具体表现为：

一是监督不到位引发社会组织参与社会治理过程中的财务违规问题时有发生。由于部分社会组织内部治理结构不健全、章程不完善，对社会组织行为缺少必要的约束，而外部相关法律和运行规范的制定更新又相对滞后，执法部门在实际执法过程中困难重重，使得社会组织的违规成本相对较低。

二是评估工作不到位，影响了社会组织服务质量的提高。一方面，政府购买服务项目中的第三方评估缺少行业标准，逐渐趋于形式化，如只关注指标的完成情况，而忽视了对项目执行的实际支持，导致社会组织参与社会治理逐渐陷入“项目活动化”的怪圈——部分社会组织做项目不是为了解决问题，而是追求活动指标、活动人次和热闹的形式。还有部分社会组织甚至为了完成指标蓄意“造假”。另一方面，项目评估结果的好坏、社会组织等级评估级别的高低并不与社会组织评优评先以及承接政府购买服务项目的业务挂钩，使得社会组织参与评估的意愿并不强。以J市为例，2020、2021两年间，J市申请参与评估的社会组织共有23家，占社会组织总量的3.77%，其中评估等级在4A级以上（含4A级）的仅有9家。笔者抽取这部分社会组织进行调查，大部分社会组织认为评估工作并不会影响他们的信誉等级和对重大型服务项目的承接，反映出评估工作彻底沦为了形式化、走过场。部分获评等级低的社会组织更是表示评估结果不重要，只是走过场。

三、新时代加强社会组织参与社会治理的对策

新时代，社会组织积极参与社会治理，有利于调动社会组织参与社会治理的积极性，促进社会组织自身的完善与发展。

（一）健全舆论引导机制，调动社会组织参与积极性

激发社会组织的主体自觉，首先需要健全舆论引导机制，营造社会组织参与社会治理的良好环境。

一是坚持精准宣传，强化社会组织参与社会治理的责任意识。政府部门要深化对社会组织定位、作用、功能、意义的认识，有计划、有目标、多渠道、多领域地开展针对社会组织参与社会治理意义、途径的宣传，精准发力，不断增强社会组织对社会治理任务和目标的认知理解，强化社会组织参与社会治理的责任意识。

二是坚持正面宣传，增强社会组织参与社会治理的角色认同感。新闻媒体部门要加大对社会组织的宣传力度，深入挖掘社会组织参与社会治理的先进典型，讲好社会组织故事，发挥榜样示范作用，引导社会组织积极回应社会发展诉求，及时化解社会矛盾纠纷，并为社会治理提供资源支持，不断增强社会组织参与社会治理的角色认同感。

三是坚持全员宣传，为社会组织参与社会治理提供良好的环境。基层党组织、群众自治组织要构筑全方位、立体化的宣传网络，加强公民意识、志愿精神和互助品质的宣传，增强群体认知。同时，要发挥党员的作用，开展好思想动员、政策宣传、沟通教育等工作，让共治理念和协商意识深入人心，营造全员参与社会治理的良好社会环境，为社会组织参与社会治理提供环境保障。

（二）完善培育孵化机制，增强社会组织治理能力

一是科学制定社会组织发展规划。各级政府和职能部门要明确社会组织的定位，着眼于社会组织的长远发展，确定社会组织发展目标、发展内容和发展措施，科学地做好社会组织的登记、管理、监督和评估工作。特别是在登记环节，要严格执行政策，既要注重数量，更要注重质量。对于当前急需领域的社会组织，要大力扶持，坚持条件成熟一个、注册一个。而对于相对饱和的领域，要尽量避免不必要的重复注册，以促进社会组织的均衡发展。

二是加大政府购买社会服务项目力度。政府要转变观念，设立专项资金用于政府购买服务，增加政府购买服务项目数量，提高政府购买服务的资金额度，引导社会组织积极参与到社会治理中来。在此过程中，政府要不断完善社会服务项目购买制度，制定政府购买服务项目的具体办法和实施细则，做到程序规范、公开透明。对已经购买的政府服务项目，要不定期地开展监督考核和绩效评估，以提高资金的使用效率，提升政府购买服务的实效性。

三是强化社会组织孵化基地建设。各地要重视社会组织孵化基地的建设。对于已经建立的社会组织孵化基地，政府要切实利用好这个平台，为社会组织参与社会治理提供场地支持、信息交流、资源整合和管理培训服务。而对未建立社会组织孵化基地的地区，要积极创造条件，搭建孵化平台，使其成为社会组织参与社会治理的桥梁和纽带。

四是加强社会组织专业人才培育扶持力度。当前，虽然大部分地区已经出台了一些社会组织专业人才队伍建设的激励措施，如一年一度的社会组织培训、社工专业人才奖励等，但政策更新比较缓慢，力度不够，且落实情况不尽如人意。为此，政府要加强制定社会组织专业人才培育工作，有组织、有计划地开展社会组织人才培训，为社会组织参与社会治理提供人才保证。同时，政府要积极落实税收优惠和补贴政策，增加社会组织工作人员权益保障政策，在工资福利、职称评定和档案管理等方面保障社会组织工作人员的合法权益〔1〕145，从而提升社会组织参与社会治理的专业化水平。

（三）强化监督评估机制，规范社会组织参与社会治理秩序

一是发挥社会组织等级评估的指挥棒作用。社会组织第三方等级评估是社会组织合法性的来源。政府要通过开展评估培训，帮助社会组织明确参与等级评估的意义，了解等级评估的指标和原则，知悉组织发展中的短板以及参与社会治理的薄弱环节，有针对性地开展查遗补缺活动，提高参与社会治理活动的效率和效果。同时，将评估结果与社会组织承接政府业务、评优评先以及获取政策支持密切结合，切实发挥社会组织等级评估在引导社会组织参与社会治理、促进社会组织自身发展完善方面的指挥棒作用，引导社会组织有序参与社会治理。

二是加强对社会组织违规违约行为的监管。与社会管理相比，“社会治理”更强调制度建设和在法治轨道下解决问题〔2〕。因此，加强对社会组织的监督，就必须强化内部制度监督和外部法律监督。一方面，社会组织要不断完善法人治理结构，建立健全决策机构、执行机构、监督机构，完善机构运营制度、财务管理制度和行业协会自律公约、道德规范，实行决策、执行与监督的相互协调、相互制衡，以约束社会组织的行为，有效预防组织在运行中发展目标、服务战略和运作方式的偏差与失灵。另一方面，政府要尽快出台社会组织的基本法，以立法的形式明确社会组织的职权、职责、角色与地位，使社会组织的运转有法可依。同时要加强社会组织违规违约制度建设，如建立发起人不良行为记录档案以及违法违规征信档案制度、社会组织“异常名录”和“黑名单”制度、负责人从业禁止管理制度等，以此提高社会组织的违约成本。

三是优化政府购买服务项目评估。近些年，随着政府购买服务项目的增加，项目第三方评估已经成为一种常态。而评估的导向不仅关系着项目的执行质量，也关乎社会组织参与社会治理的效果。因此，政府要加强对第三方评估机构资质的审核，引导评估机构科学设置项目评估标准，改变过去将项目服务指标完成情况作为项目评估重要依据的评估导向，把项目过程评估和结果评估相结合、指标完成情况和项目执行实效相结合，帮助社会组织树立对评估工作的正确认识，改变“为评估而评估、为等级而评估”的观念，规范参与社会治理的流程，构建社会组织参与社会治理的良好秩序。

（四）构建政社互动机制，夯实协同治理基础保障

一是加快政府理念与角色转变。政府要改变传统的单中心治理思维，践行共治理念，主动从“全能政府”向“有限政府”转变，从政府大包大揽向政府主导、社会共同治理转变，把自己管理范围、管理能力之外的社会事务通过购买社会服务的方式交由社会组织办理，为社会组织发展让渡空间，从而激发社会组织协同共治的现实动力;同时，政府还要鼓励和引导社会组织在政府需要的重点领域健康发展，并辅之以经费倾斜和制度保障，促进社会组织在社会治理中作用的发挥。

二是搭建政社互动工作平台。一方面，政府要改变对社会组织的偏见与不信任，加大购买社会服务项目信息的公开力度，推进社区建设平台、公共服务平台、社区社会组织孵化平台建设，为加强政社互动创造条件。另一方面，社会组织要主动加强与党政部门的交流互动，减少因信息不对称而造成的项目执行偏差。同时，要善于发挥自己的专业优势，充分利用“两代表一委员”参政议政的机会，将参与社会治理的实践经验转化为咨询报告，提升社会组织参与社会治理的影响力。

三是提供政社互动人员保障。有效的政社互动离不开工作人员的积极参与。当前，社会组织工作任务重，管理服务人员急缺，难以为社会组织提供更多的指导和帮助，搭建政府与社会组织沟通的桥梁，客观上弱化了社会组织参与社会治理的效果。政府要从社会组织管理队伍的现状入手，着力解决制约政社互动的人员因素，力争在县市区有专职工作人员负责社会组织工作，从而全面提升政务服务效率，降低社会组织运营成本。同时，要通过制定相应的政策，强化业务主管单位指导社会组织的责任意识，切实构建起社会组织登记机关、业务主管单位、党建管理部门协同互动的工作机制。