乡村社会矛盾纠纷化解三题

刘孝才

（中共郴州市委党校，湖南 郴州 423000）

加强预防和化解社会矛盾机制建设是党的十九大部署的重要任务。2021年4月印发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出，要健全乡镇（街道）矛盾纠纷一站式、多元化解决机制〔1〕。2022年中央一号文件在部署全面推进乡村振兴重点工作时，再次提出构建一站式多元化矛盾纠纷化解机制。完善乡村社会矛盾纠纷化解机制是推进乡村治理的重要工作，是实现乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求，更是实现乡村振兴的重要保障。

一、建立乡村社会矛盾纠纷全周期管理机制

习近平总书记指出，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立全周期管理意识〔2〕。全周期管理在城市治理中涵盖全要素管控、分层次治理、跨区域协同、全流程监督四个层面〔3〕。在乡村矛盾纠纷化解中，也要坚持全周期管理理念。社会矛盾纠纷的发生、发展和解决是一个动态的过程，从事物发展的过程来说，矛盾化解应分为事前的预防、发生后的预警与调处和事后的恢复。具体来说主要包括以下几个方面。

（一）完善社会矛盾纠纷预防机制

预防矛盾纠纷发生是最佳、最省力的治理方式，要不断完善社会矛盾纠纷预防机制。一是完善利益表达机制。村民利益表达渠道狭窄是乡村矛盾纠纷激化的重要原因。要进一步健全乡村自治制度，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的具体实现机制，畅通群众表达利益的制度化渠道，让群众能够及时有效地表达自身的利益诉求。还要创新民主表达意见的渠道，把村民代表大会、村民小组会、村民理事会等机制运行好，把人大代表、政协委员、社会组织、QQ、微信等平台维护好，引导群众通过制度化、规范化的渠道反映和解决问题。另外，乡镇、村两级工作人员要通过利益表达机制及时掌握人民群众所思所需所惑，及时解决群众的利益诉求，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。二是完善社会保障制度。群众生活困难是乡村社会矛盾多发的一个重要原因。要加强对困难群体的帮扶，完善社会救济、社会保险、社会互助、社会优抚、社会福利等帮扶制度，防止人民群众生活陷入困境。同时，健全乡村公共服务体系，提高就业、基础设施、医疗、教育等公共服务水平，筑牢社会稳定的物质基础。另外，乡村基本生活保障制度要坚持公平公正原则，禁止优亲厚友，让真正困难的村民得到帮扶，防止因帮扶不公而产生新的纠纷。三是完善心理干预机制。心理因素会直接影响矛盾纠纷事件的产生和解决。因此，完善心理干预机制是预防社会矛盾纠纷的重要手段。要建立常态化的心理干预机制，可以通过设立心理辅导室、建立专兼结合的社会心理辅导员队伍、定期开展心理讲座等方式，引导村民正确看待社会问题和个人利益得失。同时，定期开展心理测评，建立村民心理档案，及时发现心理异常人员并做好思想转化工作；注重对家庭困难人员、刑满释放人员、吸毒人员、留守人员等重点人群开展心理疏导，防止他们出现心理异常。

（二）建立社会矛盾纠纷预警机制

及时发现社会矛盾纠纷能够减少其给社会带来的不良影响。当前，乡村社会矛盾纠纷与冲突类型愈加多样、复杂，一件纠纷案件往往牵扯到许多环节、因素，涉及多个部门。要准确预测研判纠纷，必须创新思路方法，建立多部门联合的矛盾纠纷摸排预警制度，提升化解工作的针对性和有效性。一是建立矛盾纠纷信息收集机制。通过走访、信息报送等方式全面及时了解群众所思所想，特别是要加强对重点区域、重点人群、重要时间节点的排查。通过对收集上来的信息进行分析识别，对可能发生矛盾纠纷的人和事要实时关注、动态跟踪，并根据纠纷性质、难易程度、积压时间和轻重缓急，进行分类登记，制订处置预案，真正做到第一时间了解社情民意、掌握纠纷动态。二是完善农村舆情预警机制。要在县、乡镇成立舆情信息办公室，在村设立舆情监测点，在村民小组设立信息员，实现对农村舆情的全方位监控。并通过村政务平台、各类工作群或舆情上报专线等，及时将农村舆情信息上报。同时，要细化农村舆情等级，制定不同等级舆情应对程序和预案，不断完善舆情预报体系，及时发现并化解社会矛盾纠纷。三是完善社会矛盾纠纷排查机制。按照属地管理和分级负责原则，在辖区内主动定期开展风险排查，对排查出来的潜在社会问题进行分析研判，评价问题等级，分析问题背后的原因，提出有针对性的解决方案。同时，进一步完善排查工作档案和问题台账并逐级上报。

（三）健全社会矛盾纠纷处置机制

一般的矛盾纠纷是人民内部矛盾，人民内部矛盾往往以利益冲突为主，因此矛盾纠纷处置要坚持以人为本的原则，要站在人民的立场来看待和处置问题，既要关注群众的物质需要，也要加强心理疏导和人文关怀，使当事人心悦诚服地接受调解建议。一是建立就地处理机制。要坚持就地处理原则，对排查出来的纠纷要确定化解矛盾纠纷的牵头领导、责任单位、责任人和结案时限，确保矛盾纠纷得到及时有效化解。还要充分借鉴新时代“枫桥经验”，充分依靠广大人民群众的智慧和力量，把矛盾化解在基层，解决在当地，防止矛盾纠纷外溢。同时，要提高基层应急处置能力，完善应急预案，建强应急队伍，加强应急演练，确保农村一旦发生群体性事件，能得到及时有效处置。二是建立利益引导和权益调解机制。在处置过程中，善于运用法律和道德两种手段，既要保证当事人合理合法的利益不受损，又要引导群众正确看待集体利益与自身利益、眼前利益与长远利益，进而让当事人谋求恰当的权益目标，选择合理的获益方式，最终科学解决相关权益问题。三要重视信访机制在矛盾纠纷处置工作中的作用。习近平总书记强调，“信访是送上门来的群众工作”〔5〕。信访制度是我国特有的一种反映诉求、化解基层矛盾纠纷的制度，主要是通过行政干预的方式，将人民群众的利益诉求转交给基层政府或者相关部门，并督促矛盾纠纷的解决。因此，各相关部门要切实承担起信访工作责任，准确把握村民的利益诉求，创新工作机制和方法，采取法律、行政、政策、经济等办法，综合运用教育、疏导、调解等手段，及时将矛盾纠纷化解在基层。

（四）完善社会盾纠纷化解评价制度

矛盾纠纷事后责任评价十分重要，它既能帮助我们从以往的事件中吸取经验教训，又能进一步压实责任，树立正确的导向。一是树立正确的矛盾观。按照美国著名社会学者科塞的观点，一定范围内的社会冲突具有促进社会整合、激发新的制度的建立、促进社会稳定等正向功能。一个和谐有序的乡村治理结构，不是没有矛盾冲突，而是发生矛盾冲突后能够得到及时、公平、有效的解决，从而使整个乡村社会处于一种动态平衡状态。二是改革现有政府的绩效制度。将社会矛盾纠纷处理情况纳入政府精细化绩效考核范围，既要把矛盾纠纷处理效率作为重要指标，督促各方主体积极承担责任，促进矛盾纠纷及时化解，又要考虑矛盾纠纷的后期发展情况，建立事后跟踪机制和责任追究机制，防止因处置不合理而产生更大矛盾隐患。三是建立矛盾纠纷化解事后分析总结制度。在矛盾纠纷得以化解后，要认真分析矛盾纠纷产生的原因，进而在源头上减少矛盾纠纷的发生，并认真总结矛盾纠纷调处工作中的成功经验和失败教训，促进矛盾纠纷调解制度和方法的完善。

二、完善乡村社会矛盾纠纷多元化解体系

多元化是现代治理理论的核心要义，健全基层矛盾纠纷多元化解机制是党中央关于基层治理的重要要求。当前，乡村社会矛盾纠纷化解机制从总体来说主要包括诉讼解决和非诉讼解决两大类。诉讼解决方式包括司法解释和司法审判，非诉讼解决方式主要包括行政裁决、行政调解、行政复议、行政仲裁、社会组织调解、人民调解等，这些方法在实际工作中逐渐发展演变为以行政调解为主导、司法调解为保证、人民调解为基础、社会力量为补充的社会矛盾纠纷化解机制〔4〕。然而，当前，在乡村的矛盾纠纷化解机制中，社会参与普遍不足，多元化解矛盾纠纷的优势还没有体现出来。为此，需要充分发挥人民调解、行政调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等职能，完善乡村矛盾纠纷多元化解体系。

（一）构建大调节工作格局

调解机制是乡村矛盾纠纷化解的核心机制，在矛盾调处方面具有“成本低”“效率高”“内耗小”等优势，被国际社会称赞为“中国经验”“中国特色”。当前，要充分发挥各类主体的调解作用，努力化解社会矛盾。一是重视人民调解的基础作用，进一步创新人民调解工作体系。人民调解是化解乡村矛盾纠纷的第一道防线，在多元矛盾化解机制中具有基础性作用。要大力加强人民调解组织建设，建立健全各级人民调解组织，夯实乡村调解组织根基，实现乡村人民调解组织全覆盖；加强人民调解制度建设，明确岗位责任和工作目标任务，实现权、责、利相统一，切实提高人民调解规范化水平；创新乡村人民调解工作体系，不断创新人民调解矛盾纠纷排查化解新模式，着力构建横向到边、纵向到底的大调解工作格局。二是重视行政部门调解的主导作用，提高行政调解效能。地方人民政府要加强制度建设，出台本地区行政调解制度规定。同时，地方各党政机关要高度重视行政调解工作，根据党委政府统一部署，各司其职、加强配合，明确本部门承担的责任，成立专门工作机构，制定本部门行政调解具体工作制度，明确不同类型案件申请、受理、调解工作流程，确保行政调解合法、高效。三是重视司法部门调解的保障作用，拓宽司法调解范围。司法调解的适用范围是法院受理的民事诉讼案件或刑事自诉案件，在调解过程中，法官作为中立的第三方，对当事人进行解释、劝说，在尊重双方意见的基础上，达成双方都接受的调解协议，该协议具有法律约束力和强制力。如果调解无效，就可以立即恢复案件审理程序。司法调解是非诉讼解决社会矛盾纠纷的最后途径。基层法院要设立调解窗口，总结发现适用于调解的纠纷种类，引导当事人通过调解解决矛盾纠纷，减少诉讼案件数量。同时，要公平、公正处理矛盾纠纷，维护法律权威。四是强化整体性治理理念，加强三大调解之间的协同配合。整体性治理要求以整合、协调、责任为治理机调，解决公共管理中的碎片化问题。三大调解机制各有侧重，但不能各自为政，要建立“三调联动”机制，通过建立调解案件登记制度、联网共享制度和联席会议等制度，使多元主体及时掌握案件的情况，并定期共同研究矛盾调解规律、交流心得经验，推进矛盾纠纷的及时化解，从而实现三大调解良性互动和优势互补。

（二）健全行政方式化解矛盾纠纷机制

行政裁决、行政复议、行政仲裁等行政手段具有化解矛盾及时、处理结果公平公正等优势，是我国多元化矛盾纠纷化解机制的重要组成部分。一是完善行政裁决机制。行政裁决作为纠纷多元化解决机制之一，具有对象的特定性、主体的行政性、裁决结果的非终点性等特点，在化解特定民事纠纷方面具有成本低、程序简便、专业性强、效率高等优点，并被称为民事纠纷化解的“分流阀”。当前，要加快行政裁决的立法进程，整合现有的行政裁决制度，建立统一的行政裁决法律制度体系，并不断扩大使用行政裁决调解社会矛盾纠纷的范围，在知识产权、医疗事故、环境污染损害赔偿、自然资源权属以及其他与行政管理活动相关且专业性、技术性较强的纠纷可以探索将行政裁决作为前置程序。同时，还要规范行政裁决程序，细化申请、受理、回避、审理、调解、决定、执行、送达等流程，并向社会公开。二是健全行政复议化解社会矛盾制度。行政复议作为一项法律制度，具有化解社会矛盾纠纷的重要功能，通过行政复议，能够及时解决行政争议，纠正行政机关的不当或违法行政行为，维护人民群众的合法权益。要严格执行《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例，落实行政复议的各项规定，特别是程序、日期等具体要求。各级行政复议机关要认真履职尽责，支持本机关的行政复议机构开展工作，配齐配强行政复议工作人员，并不断健全行政复议案件的相关审批机制，增强听证审理制度的公正性、公开性，进一步提升行政复议的公信力。同时，还要加强法律责任追究，对行政复议机构和人员不按规定履行行政复议责任的，要追究其法律责任。三是健全行政仲裁机制。行政仲裁是行政机关以中立的第三方身份按照法定程序解决纠纷的一种制度安排，是一种兼具行政性质和司法性质的行为。当前，我国行政仲裁范围较窄，主要集中在人事纠纷、农村土地承包和劳动纠纷等领域，不利于发挥其在化解矛盾纠纷中的优势。因此，要顺应社会发展需要，扩大行政仲裁的范围，将环境纠纷、医疗纠纷、单位内部纠纷、教育纠纷等更适合由行政仲裁解决的纠纷纳入行政仲裁的范围。并不断优化行政仲裁模式，取消目前的强制仲裁和仲裁前置要求，充分尊重当事人的程序选择权，允许当事人自由选择纠纷解决方式。同时，还要加强仲裁调解队伍建设，不断提升仲裁专业化水平，提高仲裁解决纠纷实效。

（三）充分发挥社会力量作用

社会力量是乡村治理的重要主体，特别是社会组织具有组织性、自治性、专业性、公益性等特点，在维护村民权益、调解村民利益冲突、化解矛盾纠纷等方面具有独特优势。一是加强对社会组织的支持力度。政府部门要充分认识到社会力量的作用，积极出台相关政策，鼓励社会力量发展，并为社会力量参与乡村治理提供资金、政策等方面的支持。同时，要推进政社分开，防止社会力量行政化，提高社会力量的自主性。二是不断发挥社会组织的调解作用。社会力量要加强自身建设，健全组织内部治理结构，加强专业能力建设，提高服务能力。工会、共青团、妇联等群团组织要充分发挥好桥梁纽带作用，完善联系村民机制，维护并解决好自身领域内群众利益问题；各类行业协会作为行业内专业组织，要健全行业内矛盾纠纷调解组织，为行业内矛盾纠纷提供专业化调解服务，确保矛盾纠纷能够得到公平公正解决；乡贤理事会、道德评议会、好人协会等社会组织在乡村社会中威信较高，要充分发挥他们在乡村矛盾纠纷化解中的优势。三是创新社会力量参与矛盾纠纷化解的形式。鼓励矛盾纠纷当事人首先采用磋商的办法解决问题，不断完善磋商机制，完善第三方参与化解的方式和范围，在当事人的申请下，社会调解机构、政法部门、法律工作者等中间机构或人员参与矛盾纠纷化解，帮助当事人尽快达成和解协议。

三、健全乡村社会矛盾纠纷化解保障机制

保障机制是乡村社会矛盾化解机制的重要组成部分，在乡村矛盾纠纷化解保障机制中，人才保障、法治保障和科技保障是最重要的组成部分。

（一）完善人才保障机制

当前，农村矛盾纠纷种类多样、诱因复杂、调处难度较大，矛盾纠纷调解工作的法律性、政策性、技巧性、专业性很强，如果没有过硬的综合素质，很难胜任矛盾纠纷调处工作。因此，加强调解队伍建设是做好乡村矛盾化解工作的重要保障。一是建立人才吸纳机制。要优化调解员招聘、选拔条件，把专业能力、村民认可度、工作积极性作为选拔调解员的重要标准，真正将那些专业素质好、威信高、热心矛盾化解的人员选聘到工作岗位上来。同时，还要在县（市、区）、乡镇（街道）层面成立专业性、行业性的调解组织，通过政府购买服务等方式选聘一批专职调解员，并将退休的法官、检察官、律师、教师作为调解组织的重要人才来源，切实提高调解的专业化水平。二是建立人员培训机制。要定期对调解员队伍进行培训，要求调解员熟悉调解流程和相关法律知识，掌握调解艺术和调解技巧。同时，要建立职业资格认定制度，不断推进人民调解工作专业化、法治化、标准化进程。三是建立人员考核淘汰机制。定期对各类调解员的工作进行考核和认定，细化考核标准，设立最低标准，对考核不合格、职业资质不达标、工作不热情的调解员予以淘汰。

（二）构建法治保障机制

法治是基层治理最有效的方式，在乡村矛盾纠纷调处中具有协调利益、定分止争、促进和谐稳定的重要功能。一是增强基层干部学法用法能力。基层干部是乡村治理的重要主体，其行为在乡村社会中具有示范引领功能。基层干部要做学法的模范，主动学习乡村治理的各类法律法规，不断提高法律素养；做守法的模范，做决策搞管理都要在法律的框架下进行；做用法的模范，坚持依法行政，规范执法行为，善于运用法律思维和法律方法处理村民事务，特别是面对非法缠访、闹访事件，要敢于运用法律手段给予打击，以维护法律尊严。二要完善乡村法律服务体系。要大力推进法律服务进乡村活动，建立乡村司法救济和司法援助机制，在基层综合服务中心或综治中心设立法律服务站。有条件的村可以配备专业律师，提供专业化、常态化的法律服务。对不具备条件的乡村，可以通过建立法律帮扶服务、法律志愿服务等方式，向村民推荐专业法律服务机构和人士，让村民能够便捷地获得专业化的法律服务。同时，加大法律宣讲教育力度，建立乡村法律服务队伍，创新普法方式，提高普法实效，促进村民自觉学法、知法、守法。三要充实基层法治力量。坚持执法力量向基层倾斜，配齐配强基层司法所、派出所人员力量和村辅警，规范县级公安机关从基层派出所抽调人员程序。同时，要加强乡镇综合执法队伍建设，对当前乡镇综合执法大队存在的缺少执法资质和经验的问题，相关业务部门要加强指导和培训，切实提高他们的综合执法能力。

（三）强化科技保障机制

科技手段大大提升了乡村治理效能。当前，农村社会矛盾纠纷化解可借助大数据的显著优势，拓宽网络化解矛盾纠纷的途径。一是建立智能化矛盾化纠纷收集平台。要建立县、乡镇、村三级智能化基层治理云平台，将收集化解农村矛盾纠纷作为其重要功能。并把农村网格化管理和信息化有机结合起来，做到网格内人、土地、房屋、事等要素的信息化、直观化管理，完善农村视频监控网络，实现农村矛盾纠纷能第一时间发现、分析、上报和处置。二是建立智能化矛盾纠纷化解平台。当前，农村人口流动性较强，矛盾纠纷持续时间长，导致纠纷各方主体难以聚集。因此，各矛盾纠纷化解责任主体要开发网上云平台，建设视频调解室，打造集调解、确认、监督为一体的信息化调解平台，通过远程视频、网络等方式实现信息交流互动，让数据跑路，在足不出户的情况下实现纠纷的化解。三是建立智能化纠纷信息共享机制。当前，农村治理中数字分割现象比较突出，很多部门都在农村建立了信息化平台，但这些平台之间不能互通、信息不能共享，增加了基层治理负担。因此，要加强农村矛盾纠纷化解信息平台一体化建设，让综治信息系统、信访信息系统等信息调解系统实现信息互联互通、数字资源共享、技术模块融合、线上线下联动，从而实现矛盾纠纷案件在各部门的共享和联动处置，防止数字鸿沟和各自为政，从而提高矛盾纠纷化解效率。