乡村治理现代化过程中政府角色的三重定位

雷瑞萍，郝永红

（中共晋中市委党校，山西 晋中 030600）

党的十九大提出要全面实施乡村振兴战略，产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是乡村振兴的总要求，治理是其中的核心要义，这一重大战略为加快推进农村改革发展提供了全新的机遇。与此同时，共建共治共享的社会治理格局在加速打造中，农村作为特殊的社区，其基层社会治理面临的风险与挑战更多。随着国家治理体系和治理能力现代化的纵深推进，基层政府的角色定位，是推进乡村振兴和乡村治理能力现代化过程中必须正视和认真审视的问题。在政治经济学逻辑下，国家治理能力主要体现在资源动员能力、风险控制能力和创新引领能力三方面〔1〕，笔者从这三个层面出发共同探索政府在推进乡村治理现代化过程中如何正确定位自己的角色、保证职能的高效履行。

一、政府要做好资源的调配者和挖掘者

改革开放40多年来，我国的社会主义市场经济体制不断完善，政府和市场的关系处在不断调整中，党的十八届三中全会明确提出，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用：市场作用所及之地，将资源配置的权力交由市场；在市场作用发挥不充分的地方，由政府出面来高效配置资源。当前，我国社会发展中存在的城乡差距、乡村资源配置闲置不足等问题也亟需政府充分发挥资源调配职能，从而为乡村振兴和乡村治理现代化的实现提供支持。

（一）提供多样化公共服务，保证基础设施同步跟进

提供公共服务是政府重要的职能之一。乡村基础设施不健全和公共服务不完善是阻碍乡村振兴、实现乡村治理现代化的主要障碍之一。根据第七次全国人口普查公报，截至2020年11月，居住在乡村的人口为50978万人，占全国人口的36.11%〔2〕；根据国家统计局2021年中国经济数据，截至2021年12月底，居住在乡村的人口为49835万人，比上年同期减少1100余万人。可见，乡村人口逐年外流仍然是乡村发展的现状。而要把农民留在当地、把外流村民吸引回村参与乡村治理和乡村振兴，就要千方百计完善乡村基础设施，提供多样化的公共服务，提高农民生活质量。

第一，在教育、医疗、生活服务等民生领域，政府要做好规划引领。随着精准脱贫攻坚任务的完成，国家对于乡村的教育、医疗等事关民生保障的事项均出台了系列保障性政策，基本解决了农民的上学、就医、交通等难题。但在打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，就要进一步巩固拓展脱贫攻坚成果，推进乡村振兴和乡村治理现代化，提高乡村的教育质量和医疗水平，改善乡村的生活环境，提高乡村生活质量，提升乡村的吸引力。

第二，在新基建领域，政府要做好政策引领。改革开放以来，乡村的硬件条件逐步改善，道路交通、电力设施、能源设施以及通信设施都有了基本保障，但在信息技术急速发展和现代农业规模化发展的当下，要让农村、农业、农民紧跟国家数字化改革的步伐，政府就需要在新基建上保证农村紧跟步伐，从政策上引导新基建企业投身乡村振兴，充当好资源调配者和政策引导者的角色，推动乡村治理的现代化转型。

（二）加大人才引进力度，培养优秀的农村工作队伍

人才是一切发展的根本，无论是乡村振兴还是乡村治理现代化的实现，都离不开人才支撑。但乡村人才总量不足、老龄化人口聚居、青年人才外流、干部结构分布不均是目前乡村振兴和乡村治理现代化面临的最大难题。解决这样的难题，政府就要充分发挥自身的作用。

第一，政府要分类完善各类型的人才引入机制。对乡村治理现代化过程中急需的与农业、管理、经济相关的专业人才要简化招考程序，加大对农业、农村管理等专业知识的考核；对于博士、硕士等高学历人才的引进，要综合考量其兴趣爱好、专业背景、经验阅历等，切实做到引进人才“不唯学历、不唯职称、不唯资历、不唯身份”，完善人才的长效供给机制，为愿意服务乡村的人才提供良好的福利保障，真正选出乡村需要的、能留得下来的人才，为农业农村的发展带来先进的管理技术和有效的治理方式。

第二，政府要挖掘乡村内生动力。乡村发展滞后的最大原因是内生动力的缺失和社会活力的缺乏，所以必须以造血式的方法激发乡村的社会活力。一方面，可以吸引乡贤回乡参与乡村治理，这部分人熟悉当地情况，且有一定威望，可以在短时间内融入乡村集体并获得信任；另一方面，要组建一批肯干事、勤为民的乡村干部队伍，让其以扎实的工作作风调动村民的主观能动性、以为民的工作思路带领村民走致富之路、以先进的理念实现乡村治理现代化，内生性的发展才更具持久性。

（三）深度挖掘乡村文化，提升精神文明建设水平

乡村振兴，文化引领。文化是一个国家最深层、最持久的发展力量。对于乡村而言，乡村承载了中华文化最本质、最完整、最动人的文化体系，每个乡村流传下来的文化都是其发展最持久、最根本的力量。在现代化的进程中，伴随城镇化、工业化和市场化的浪潮，乡村文化受到了冲击，导致乡村人口外流、传统美德遗失、文化治理失效等问题相继出现。进入新时代，在乡村振兴战略的背景下，传承和重塑乡村文化是乡村治理现代化的重要内容。如何将传统文化与现代乡村发展相结合，政府既要充当挖掘者，也要充当引领者。

第一，强化乡村精神文明建设。就乡村治理的价值自觉而言，自治、德治是一种靠内在自觉而达成治理秩序的无形力量，深入人心的道德教化和文明程度更贴近治理核心。作为政府，应该组织相关人员深入挖掘乡村蕴含的文化根脉，有效引导振兴乡村文化，以深入人心的德治润化民心，提高认同度和凝聚力，提升乡村治理的有效性。同时，政府要通过基层党组织和相关社会公益组织的宣传引导，加强乡村的文化建设，发挥文化治理的影响力。

第二，强化乡村生态文明建设。碳中和、碳达峰背景之下，实现乡村农业的低碳发展也是乡村治理现代化的重要内容。由于传统的生产经营方式和生活方式，导致种植业、养殖业以及采暖等都加大了碳排放，但农村的农田、森林又是碳汇系统的重要组成部分，所以在“双碳”目标下，必须统筹低碳农业与乡村振兴的关系。要在村民中广泛宣传低碳理念，改变村民传统的垃圾处理方式、生活方式，减少能源消耗和碳排放；同时要推广低碳种植、养殖技术，优先发展循环农业，打造农业生产低碳产业链，把乡村建设得更美好、更宜居。

二、政府要做好风险调控的保障者和监督者

乡村治理现代化过程面临各种各样的风险和挑战，农业生产的风险来自于自然灾害的影响；农村发展的风险在于村级组织的不完善；农民发展的风险来自于有限的能力水平和弱化的民主权利。所以，作为政府要确保乡村善治，做好相应的风险应对方案。

（一）加强对村务公开的监督考核

在乡村振兴的大环境下，为了缩小城乡发展的差距，推动乡村振兴，国家的惠农政策逐年向农村倾斜，对农民的补贴力度也在加大。同时，为了改善农村的基础设施和公共服务，相关的财政自主权也在部分地转移到村级组织。为了确保国家对农民的关心关切落实到位，基层政府相关部门要加大对村内资金使用的监管力度，保障村民对资金使用以及补贴发放的知情权和使用权。

第一，强化法治宣传。要通过基层党组织和相关法律性公益组织的宣传引导，一方面强化村干部的法治意识，通过学习培训让大家意识到村务公开的重要性和紧迫性，真正做到有计划、有针对性地对每一笔资金的使用都主动公开，依法公开；另一方面要通过宣传引导强化村民的法治意识，让村民认识到监督和公开是维护自身合法权益的法律途径和有效途径。

第二，强化组织引导。基层政府引导、支持各种类型的农村社会组织的成立，可以有效激活乡村社会的活力、激发村民的公民意识，通过这种类型的非正式组织对各项乡村工作进行监督，让村级事务更加公开透明。

（二）保障村民民主权利的实现

实现乡村治理能力现代化的关键在于培养治理主体并提升其执行力和治理能力，要对以前治理过程中没有与时俱进的内容进行变革转型〔3〕。乡村自治的主体是村民，调动他们的积极性是进行乡村治理的首要任务。然而常年积累的“等靠要”思想使得村民缺乏主动参与治理的积极性，寄希望于国家自上而下的补贴和资源输入，主动了解、主动参与、主动改变的主动性不足。因此，乡村治理的方式上，应以法治建设为保障推动乡村治理各项事务的开展。

第一，提高农民主体意识。乡村治理现代化的核心就是要实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，要让村民真正意识到他们才是解决乡村问题、参与乡村治理的主力军。可以分批次带领村民主动参与基层政治生活，培养村民的参与意识；让村民了解国家大政方针政策，提升他们的政治意识和知识素养；让村民学习相关法律，了解作为主体的民主权利有哪些，培养他们的法律意识和维权意识。

第二，提升农民整体素质。村民的素质能力直接决定了乡村治理的现代化程度，在有效唤醒村民主体意识之余，也要通过对其不断加大相关法律、政策措施的普及力度来提升村民的整体素质，保证他们遇事以合法的方式协商反馈，以合法的身份参与乡村治理，以合法的手续加入社会组织。在保证村民民主权利实现的同时，为乡村治理营造和谐的法治氛围。

（三）制定产业发展应急预案

农业作为基础产业，在生产过程中会面临各种各样的风险，包括自然风险、市场风险等，政府要极力保障农业健康发展，提高乡村治理和乡村发展的韧性。这就需要基层政府联合各方力量、结合乡村实际制定相应的韧性发展方案。

第一，因地制宜制定应急方案。基层政府要结合乡村可能发生的灾害、可能面对的风险来制定应急预案，针对农业生产中可能发生的风险点一一做好应对措施，方便紧急调度，提升乡村的风险应对能力。

第二，构建强大的农业产业链。中国的农业生产大多以家庭生产为单位，在风险面前应对能力是有限的。政府应积极发展现代农业，促使农户组建农业生产合作社，提高农业生产效率和农产品技术含量，延长农业产业链，增加抵抗农业风险的能力。

三、政府要做好乡村治理现代化创新发展的引领者

乡村治理现代化，政府在其中要做好引领者，帮助乡村在振兴的路上紧跟国家发展步伐，做好创新发展的引路人。

（一）完善数字乡村建设的顶层设计

现代化治理方式的实现依赖于制度化的支持，制度化的支持体现在乡村发展的各项事业当中。信息化的快速发展和信息手段的广泛应用，推动了新一轮的国家机构改革。在全面推进乡村振兴中，政府要做好顶层设计，引领工作要按照国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要中提出的加快数字乡村建设，以数字化作为高质量推进乡村振兴战略的切入点，促进城乡整合发展。

第一，要正确认识数字乡村建设。数字乡村建设的意义在于更高效地为村民提供服务，而不是简单的数字化技术应用和数字化设施布置。政府要认识到建设数字乡村的迫切性，结合当地的实际情况推广适宜的数字技术和应用，真正让数字乡村惠及每一位村民。

第二，建立相应的风控体系。数字技术的应用可以给我们带来便利，但同时也会带来风险。所以，政府在引导乡村进行顶层设计的时候，也要综合考虑可能发生的风险，如个人信息泄露、电信诈骗等，对这些风险都需要提前做好预判并制定有效的应对方案，保证高效便捷的同时保护民众的信息安全、财产安全。

（二）发挥数字乡村的服务功能

数字乡村建设的宗旨是推动乡村治理迈向数字化，让广大民众共享数字化成果。政府要引导乡村在相关工作的开展过程中避免出现重技术轻服务现象的出现，发挥乡村治理数字化的服务功能。

第一，以农民为导向推广数字化的应用。首先，从乡村常驻人口的年龄结构来看，要制定精细化推广方案，尤其是针对老年人、残疾人和文盲等特殊人群开展集体培训，让他们学习使用新的手机应用。同时也要保证线下服务的通畅，满足特殊群体的诉求。其次，要加强数字化平台的本土化设计，对于供农民使用的APP等，要坚持实用为主，简洁明了，如开发适宜老年人的“老年绿色模式”，最大程度满足各类村民的数字化生产和生活需求，提升用户的体验度。最后，相关应用平台要发挥数据搜集和数据分析的能力，开发网上信息反馈系统，及时收集来自村民的意见和建议，及时捕捉农村居民动态化的需求，真正做到重心下移、服务下沉，提升村民对政府服务的满意度〔4〕。

第二，为数字农业提供便利。数字技术的推广，打破了时空的间隔，人们的交流、商品的售卖、技术的传授都可以隔空进行。数字乡村建设的重要一环就是要让农业生产发展成为现代农业。首先，定期开展线上培训，邀请相关农业专家在线对村民进行技术教授和指导，并针对村民在种植、养殖过程中存在的问题进行答疑解惑，这样可以很大程度上改变传统的经验性种植养殖，增加生产过程中的技术含量。其次，推广应用数字化农机设备，发展智慧农业。如山西省晋中市太谷区，引进了超级拖拉机、智能耕作机器人、智能巡检机器人、无人机等先进农机设备及技术，利用遥感技术、GIS、物联网、互联网等技术及时获取农场生产数据、资源数据、营销数据、进销存数据，并将这些数据通过大数据处理分析，为农场提供生产、经营、营销等管理服务，并为产业链的政府部门、渠道采购商、农技服务商、金融机构提供大数据智能服务。在有条件的乡村，要切实引进相应的技术，为乡村数字农业、智慧农业的发展提供智慧化支持。