新时代加强人民政协协商民主建设的有效路径

马 彬

（浙江金融职业学院，杭州 310018）

中国特色社会主义发展进入新时代，社会主要矛盾已经转化成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众的需要呈现出多层次多方面的特点，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民生、法治、公平、正义、安全、生态等方面的要求日益增长。这就必然使得人民内部矛盾呈现出新的特点。在不断满足人民群众美好生活需要的过程中，通过何种方式来更有效地处理各方面的人民内部矛盾，是对社会治理体系和治理能力现代化水平的考验。反映在政治领域，要求我们必须坚持中国共产党的领导，深化政治体制改革，进一步加强和完善民主政治建设。2015年2月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》指出，“社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，是深化政治体制改革的重要内容”〔1〕1-2。2015年6月，中共中央办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》指出，“人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，是国家治理体系的重要组成部分 ”〔2〕1。“人民政协协商民主是在中国共产党的领导下，参加人民政协的各党派团体、各族各界人士履行政治协商、民主监督、参政议政职能，围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策之中广泛协商、凝聚共识的重要民主形式”〔2〕2。在我国处于新的历史发展方位的新时代，由于利益分化而形成的多元利益主体，由于信息技术的发展推动不同利益主体在网络对话中呈现出的交流式民主等新情况，对人民政协这一专门协商机构提出了新的挑战和机遇。人民政协协商民主是内容丰富、形式多样的中国特色民主政治的重要组成部分，并且相较于其他民主形式具有更加深厚的理论渊源和长久的发展历程。因此，为了更好发挥人民政协协商民主在中国特色社会主义民主政治实践中的重要作用，必须深入研究新时代如何在更好地坚持政协制度中进一步加强政协协商民主建设的路径问题。本文拟从新时代加强人民政协协商民主必须坚持中国共产党的领导、站稳人民立场、服务社会主义建设大局、向基层延伸推进社会治理及与人大选举民主相互补充五个方面，探求新时代加强人民政协协商民主建设的有效路径，进一步推动中国民主政治发展。

一、坚持党的领导，确保人民政协协商民主的根本政治方向

中国特色社会主义发展所取得的一切进步在根本上离不开中国共产党的领导，必须在社会各领域坚持党对一切工作的领导。人民政协协商民主这种民主协商形式的存在和发展，其根本政治基础就在于坚持党的领导，同时，党的领导又在实质上保证了人民政协协商民主在实践中得以真正贯彻和实现。通过政治协商来建立和运行政权是中国共产党的一贯主张。早在抗日战争时期，中国共产党就鲜明表达，“既不赞成别的党派的一党专政，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政”〔3〕760。中国共产党领导全国各族人民所坚持的社会主义发展方向是中国人民得以通过政治协商来解决问题的最根本政治认同。中国近现代以来社会革命发展的道路之所以必然走向社会主义，固然是各种政治力量在具体历史条件下通过博弈而产生的历史合力的结果，但是，其中的领导力量无疑是中国共产党。中国共产党的这种地位是在中国社会整体进程中不同政治力量通过分化、组合、淘汰等而历史地形成的。历史和现实均证明，只有中国共产党才能真正领导中国革命胜利和社会主义建设的成功。从新中国成立之初人民政协在历史必然中诞生至今的发展实践证明，人民政协协商民主充分体现了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是适合中国社会发展的根本政治制度，它是多党合作的必然政治选择，在全社会各方力量的广泛性和政治认同的深刻性上能够充分保证中国共产党与其他民主党派、无党派以及社会各界人士的民主协商，在根本上保证最广大人民群众能够以有效的方式参与到国家、社会发展的政治生活中来。故此，坚持中国共产党领导下的人民政协协商民主建设，就在根本方面确保了不会偏离社会主义的发展方向。人民政协协商民主作用的充分发挥，离不开人民政协这一多党合作的制度形式和组织机构，而人民政协各项职能的发挥又需要在中国共产党的领导下予以进行。

中国共产党要使路线、方针、政策、发展战略和基本方略等在包括民主党派在内的全社会各个方面进行广泛宣传并予以有效贯彻，就不能通过简单的命令方式进行，而必须通过中国共产党发挥政治领导职能，以政治协商的方式与各界民主人士、人民团体进行充分沟通和交流，从而使党的主张成为全社会的共识，进而推动社会发展进步。同时，在人民政协的框架范围内，各个界别的民主人士、人民团体也通过人民政协来进行政治协商，并以此在参政议政、民主监督的过程中从促进社会发展的根本目的出发，而为党和政府积极建言献策，为中国共产党根据实际调整相应的政策、作用于社会现实发挥着独特作用。这也促进了中国共产党科学执政水平的提高，推动国家治理体系和治理能力现代化水平的进一步提升。

中国共产党坚持运用唯物史观分析人类社会，能够将人民利益作为各项工作的出发点和价值归宿，这也反映在对人民政协协商民主的方向引领方面。人民政协协商民主在发展方向上要努力为广大人民群众提供各种利益表达渠道，在协商民主的进程中着眼于人民内部矛盾的解决，把协商民主真正落到实处。中国共产党对于关涉人民群众根本利益的各方面问题，积极主动地同各民主党派、无党派人士和各界社会团体进行人民政协协商民主，统筹不同方面的诸多因素，顾及各方面利益，保证各方面在根本利益一致的基础上通过民主协商而最大程度维护相关利益。中国共产党在根本政治方向上有效保证了人民参与民主，也有利于中国共产党广泛收集来自各方面的意见，把各种社会力量纳入政治体制中来，在民主集中的基础上寻找解决问题的最佳最有效的办法。总之，只有坚持中国共产党的领导，才能保证人民政协协商民主沿着中国特色社会主义方向发展。

二、站稳人民立场，体现人民政协协商民主的核心价值追求

人民立场是中国共产党的根本政治立场，人民性是我们国家各级政府、各级国家机关的根本属性。“我们国家的名称，我们各级国家机关的名称，都冠以‘人民’的称号”〔4〕12，这既表达了我们国家政权的根本人民立场和人民属性，也凸显了“为人民服务”的根本宗旨。人民政协作为我们国家特有的一种政治制度，自诞生之日起就一直根植于深厚的人民群众土壤之中，其核心价值追求也是为了在根本上服务于广大人民群众事业中的民主政治和法治建设。人民政协在长期的实践进程中，之所以能够形成最广泛的爱国统一战线组织的联盟并充分发挥其积极作用，为我国社会主义建设积蓄了重要的政治力量，为推动中国特色社会主义建设发展而起到了巨大促进作用，一个根本因素就是始终站在人民立场，牢牢把握政治协商的人民属性，始终保持同人民群众的血肉联系，从人民群众中汲取了源源不断的智慧和力量。唯物史观认为，人民群众是历史的创造者，是创造世界的根本动力，这是从整体的、哲学的、历史的意义而言的。从具体层面来说，“人民”虽然是一个集体性的概念，但是其内部也呈现出多层次、多元化、具体诉求各异的特点，这就决定了人民民主并不必然形成全体社会成员在每个人的具体诉求方面完全一致的意见，而是在微观方面异彩纷呈，所以，广大人民群众就需要通过恰当的方式来行使民主权利。

中国共产党具有优良的群众路线传统，这在根本上保证了党领导人民进行革命和建设不断取得胜利。与此同时，各民主党派以及其他无党派各界组织和人士也为中国革命和建设提供了重要的智力支持。他们在具体工作中，也通过不同方面和渠道在不同程度上深入了解群众的诉求，早在新中国成立不久，周恩来就强调，“各民主党派联系群众的方面不同，可以听到一些不同意见，对中国革命和建设是有利的”〔5〕349。新时代，人民政协在坚持人民立场、联系广大群众方面坚持以“不断满足人民对美好生活的需要、促进民生改善”作为开展工作的着力点，“倾听群众呼声，反映群众愿望”〔6〕5-6是新时代人民政协工作密切联系群众的重要抓手。因此，通过协商民主集中各方面的意见和建议就成为一个重要的工作路径。

人民政协协商民主所具有的人民性主要体现在以下三方面：一是人民政协协商民主参与主体的人民性。人民政协作为具有广泛代表性的统一战线组织，所联系的是中国社会各个层面的广泛的群众，集中并调动了人民内部各方面力量的积极性，所体现的乃是与人民进行的民主协商、人民群众内部相互之间的民主协商，“协商民主”的特征十分明显。二是人民政协协商民主的议题具有广泛的人民性。这些议题所关注的国家社会发展的各个方面，无不与人民群众的切身利益密切相关，无不与人民群众的生产生活和发展密切相联，这就深切地体现出人民政协协商民主议事内容在价值诉求上的人民性。三是人民政协协商民主的实践活动具有人民性。习近平总书记指出，中国社会主义制度下人民民主的真谛是“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数”〔7〕292。人民政协协商民主正是充分调动和发挥人民群众在协商民主中的积极性，由参与协商的各方通过协商民主来化解矛盾、缓和冲突、消除分歧，在具体的实践活动中促使人民群众自己解决问题。人民政协协商民主的主体虽然有很多来自不同阶层的专家代表，但是在参政议政和协商民主过程中依然秉持着以人民为中心的根本理念，在根本利益方面紧紧围绕最广大人民群众的价值诉求，以维护人民群众的共享发展为协商的价值原则，真切倾听人民群众的呼声，关注人民群众亟待解决的现实问题。人民政协协商民主之所以在现实中发挥着重要作用，正是因其站稳了人民立场，维护了群众利益，表达了人民群众的核心价值诉求。

三、发展基层协商民主，发挥人民政协协商民主的基层治理效用

人民政协作为发挥统一战线职能的组织机构，当然要从统一战线的角度出发来调动一切积极力量为中国特色社会主义建设服务，但是，就新时代中国特色社会主义在本质上是要推动全体人民共同富裕、促进人的全面发展而言，人民政协协商民主在具体实践层面也应当更加突出和注重民生领域。体现基层民意，实际上就是满足广大基层群众的人民民主需要，更好地体现出人民政协对民意的表达和代表。人民政协协商民主尽管具有十分广泛的社会代表性，不过，就实现全社会良好治理状况来说，必须更加注重社会治理重心下移，更多地向基层延伸，对乡、村、社区等基层组织在国家治理体系和治理能力现代化中的功能定位明晰，充分发挥城乡基层组织中的基层党组织、基层政权组织、自治组织、社会组织、农村经济组织、公民个体等不同行为主体的作用，通过广泛参与、协商民主的方式来处理关涉各方利益的问题。优化全社会治理结构，在根本上坚持党是领导一切的，同时统筹协调社会调节和居民自治，将基层民意的真实诉求以协商民主的方式充分表达出来，以增强人民政协协商民主在基层的治理效用。

在实践中，要拓展人民政协协商民主的基层治理效用，就必须大力提升基层参与主体在人民政协协商民主过程中的协商能力，这关乎人民政协协商民主在基层治理实践中是否能够有效运行及有效运行的程度等问题。社会发展过程中出现的各种各样矛盾、冲突、纠纷，特别是涉及人民群众最直接利益的地方，有相当大的部分主要集中在基层，因而人民政协协商民主应该充分发挥自身的优势积极开展基层协商，将协商民主的重点放在解决人民群众最实际最迫切的现实问题和困难上，通过对话、讨论、辩论等多种具体实现形式，对基层最直接的矛盾纠纷积极进行协商民主的干预，以便达成共识，作出合法合情的决策，从而使得基层的人民内部矛盾能够得到及时化解，妥善处理。在中国特色社会主义的制度框架内，必须把人民政协的制度优势转化为现实的治理效能。人民政协不是权力性的政治机构，而是以协商为主责主业的政治机构，这决定了其重要职能就是拓展更广泛的基层大众参与国家和社会事务，既在更加全面的意义上吸纳最大化的大众意见，又在最广泛的程度上实现最大化的大众参与，由此为推动适合中国国情的国家和社会治理而发挥人民政协的独特作用。设立并完善基层相应的人民政协组织机构是推动人民政协协商民主向基层延伸的重要抓手。这样做，一方面，可以使得来自不同方面的政协委员能够“接地气”，直接与人民群众打交道，不但贴近了群众，还能真正在协商民主中维护群众利益；另一方面，通过直接反映社情民意，促使产生于基层的问题解决在基层，既彰显民主的价值追求，又在相当程度降低了制度成本，对于推动国家治理体系和治理能力现代化也起到了积极促进作用。

新时代中国特色社会主义社会主要矛盾中，人民日益增长的美好生活需要体现在民主政治领域的一个重要内容，就是对社会更加公平正义的追求。因此，人民政协协商民主在向基层延伸的过程中，还要特别注重群众参与的平等性问题。在协商议题的确定方面要充分发挥群众的选择权，不但要积极吸纳具有显著公共参与意识和技能的人或者相关品质要求的人参加政协协商，而且还要吸纳更加广泛的群众参与，在群众选择性参与、动员参与的基础上，更加充分地调动并增强群众参与的积极性、主动性、广泛性。在具体协商过程中，要充分保障参与群众的发言机会和时间，对争议性较大的议题可以增加适当的辩论乃至于批判环节，辩论或批判的目的不是为了引起对立，而是为了更充分地分析问题进而更好地解决问题。

四、服务建设大局，实现人民政协协商民主的中心工作任务

党的十九大报告明确指出，“人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程”〔8〕38。中国特色社会主义进入新时代，党和国家的中心工作目标发生了升级更迭，2021年我们已经全面建成小康社会，党领导人民团结一心，在驰而不息地勠力前行中实现了第一个百年奋斗目标，同时也已经“开启实现第二个百年奋斗目标新征程，朝着实现中华民族伟大复兴的宏伟目标继续前进”〔9〕23。人民政协在新时代的实践中发挥协商民主的重要作用时必须服务于中国特色社会主义发展建设的大局，必须将党和国家的这一中心工作作为自己的中心工作并自觉地服务于它。人民政协协商民主应当在推动实现中心工作任务的过程中为加强广大人民群众的政治自觉而努力，进而增强不同民族、不同界别、不同层面人员的团结，促使人们在处理各种问题时自觉本着协商民主的精神来行事，化解社会矛盾，促进中国特色社会主义民主政治建设。

人民政协在自身发展的光辉历程中所凸显的核心内容集中于团结和民主，这一方面展现了人民政协协商民主之所以能够发挥重大作用的坚实根基，另一方面也充分体现了人民政协的协商性质。团结和民主是相辅相成的。在人民政协的框架内，要达到团结，必须以民主为前提，而民主的力量和力度越大，则团结的面也就会越加宽阔，越是形成这样一种良性互动的关系，中国特色社会主义的民主政治基础也就越加夯实。中国特色社会主义要获得全面发展全面进步，就必须在政治方面把团结和民主放在极为重要的位置，进一步通过协商民主完善利益表达机制、丰富协商民主形式，从民主政治这一上层建筑层面为全面建设社会主义现代化强国而不断汇聚强大的精神力量。人民政协在巩固和发展爱国统一战线方面，最大程度地汇聚了各党派、各阶层、各界别、各领域的代表，采取协商民主的方式，畅通了人们反映心声、表达意愿、诉诸需求的渠道。不同阶层、界别之间的诉求尽管在一定程度上存在着差别，有的甚至还比较大，但是在团结和民主的主题下能够坚持一致性和多样性的统一，凝聚共识，“找到最大公约数，画出最大同心圆”〔8〕39-40。这不仅仅能够对人民内部矛盾予以缓和并有效解决，同时还能够更好实现各个拥护中国特色社会主义的爱国人民团体之间的大联合大团结，极大地有利于全社会的稳定和谐发展，进而为中国特色社会主义协商民主建设创设良好的社会环境，形成有利于协商民主的社会氛围。

人民政协协商民主要完成的中心工作，一定是直面社会现实矛盾而产生的事关国家和社会发展的、与人民群众切身利益密切相关的现实问题，通过人民政协协商民主而为解决现实问题寻求合乎实际的政策和建议。随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生转化，广大人民群众在经济发展、科技文化水平提高基础上获得感不断增强的同时，对于自由、平等、公正、法治等民主政治、精神生活等方面也有了更高要求。面向未来，中国在全面建成小康社会的基础上“乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程”〔10〕1中，无论经济发展还是民主政治建设，无论是物质文明还是精神文明，无不是在新的战略目标指引下在更广范围、更深层次对人民群众根本利益的实现和维护。其中，对各方面利益的调整必然涉及通过民主协商而更加高质量处理的问题。因此，协商民主既是人民政协这一专门化协商机构的题中应有之义，也为广大人民群众拓展利益表达渠道、积极推动民主参与而创造民主团结的协商环境，进而在沟通顺畅的状态中积极完成人民政协协商民主的中心任务。

五、补充选举民主，完善人民政协协商民主的运行形式

在西方的学术研究中，尽管学者们反复强调协商民主并非是对选举民主的简单替代，二者之间并不是互相否定的关系，但是在事实上，由于协商民主的兴起肇始于对选举民主诸种弊端的深刻揭批，因而无论是学术探讨还是政治实践中，西方社会中的协商民主与选举民主在实质上关系并不密切，即便是将两者联系起来加以研究的学者，也认为“民主既是代议制的又是协商的观点存在着模糊性”〔11〕16。但是，在中国的民主政治话语体系和政治实践活动中，是将选举民主与协商民主相结合作为“中国社会主义民主的一大特点”〔12〕。早在2006年发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中就已明确指出，“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式”〔13〕260。由此，协商民主作为重要内容开始进入中国特色社会主义国家民主政治建设与发展的历史进程中，并在实践中不断丰富、发展和完善中国特色社会主义协商民主思想体系、制度体系和实践体系〔14〕前言2。

党的十九大报告明确指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商”〔8〕38。之所以选举民主和协商民主在中国是密不可分的，盖因二者有着共同的理论基础和政治追求。二者共同的理论基础是马克思主义民主政治理论，在根本上把民主作为一种国家制度，而不是像资本主义社会那样打着民主的幌子而将其作为维护少数人利益的操纵手段；同时，二者政治追求的核心价值都是为了建设中国特色社会主义民主政治，其根本价值旨归是为着维护最广大人民群众根本利益的。在这里，选举民主是要通过人们真正地、真实地、充分地行使民主权利而选出那些真正能够维护和发展人民群众根本利益的人民公仆，着眼的是以民主方式选人用人的问题；而协商民主则是要在国家和社会治理中处理各类社会事务时，通过协商的方式来充分沟通思想，纾解问题和矛盾，从而更顺畅、更便利地解决具体问题，着眼的是以民主方式处理社会事务、化解社会矛盾的问题。从二者产生发展的历史来看，早在新中国成立之初，国家制度的设计和安排就是“将协商民主与选举民主作为发展社会主义民主和实现民主治理的重要手段”〔15〕100，尽管二者分别以多党合作和政治协商制度、人民代表大会制度为活动平台，但它们绝不是互相对立和排斥的关系，而是相辅相成、相得益彰、有机统一的关系，这恰恰是中国共产党领导的中国特色社会主义民主政治的鲜明特色。

在现实的政治运行实践进程中，全国人民代表大会制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是互相交融在一起，在当代中国社会的政治实践中共同发展而来的，它们密不可分，不但共同体现着中国特色社会主义政治文明，而且“积极发展全过程人民民主”〔9〕39。政治协商是人民政协充分发扬民主的重要形式和特有优势，因而人民政协协商民主可以充分发挥其优势，在各项重大决策的整个过程中进行充分协商，这样就使得广大人民群众得以在决策出台的全程实现民主参与和利益表达，从而更好地拓展了人民主权的实现途径。人民政协在长期的历史发展中“把协商民主贯穿履行职能全过程”〔6〕5，由于协商民主所涉及的是广泛的社会事务，因而在进一步推动中要更加注重“多层制度化”发展，以“形成中国特色协商民主体系”〔9〕40。从根本而言，无论是选举还是协商，对于人民行使国家权力这一民主政治的终极目的来说都是手段。就此而言，人大选举民主所面对的是如何解决权力来源问题，而人民政协协商民主所面对的则是权力通过何种方式更有效运行的问题。这二者不是各自独立、互不相干乃至互相否定的对立关系，而是“相互补充、相得益彰”〔6〕8的有机统一，共同构成中国特色社会主义民主政治的特点和优势。因此，在现实中，我们必须推动选举民主和协商民主发挥各自优势，互为补充，共同发展，进而更好地促进人民内部矛盾的有效解决，在实践中促进民主政治的发展，从而更好推动新时代人的全面发展。