论我国学科评估制度改革的路径依赖及其突破

包水梅,黄尧尧

(兰州大学 高等教育研究院,兰州 730000)

学科评估制度是促进学科建设的重要手段,也是践行高等教育治理现代化的关键引领。随着国家治理体系和治理能力现代化建设步伐加快和“双一流”建设进入纵深推进阶段,优化我国学科评估制度,既关系到学科评估作为现代治理工具存在的合法性与价值性,又关系到我国学科内涵式发展的顺利实现,更涉及深层次的高等教育治理现代化和学术生态等系列重大问题。然而,多年来,我国学科评估制度改革始终停留在表层,改革主要是对评估指标体系的调整、技术方法的更新等,深层次的体制机制改革步履维艰。新制度主义学派的代表人物道格拉斯·诺斯认为“路径依赖”是解释社会制度变迁的重要因素之一:路径依赖即“过去对现在和未来的强大影响”,“与物理学中的惯性类似,一旦选择一种路径,惯性的力量会使这一选择不断自我强化,导致某些制度沿着某种路径长期延存下去”。新制度主义路径依赖理论能为探讨我国学科评估制度改革困境提供独特的分析视角。鉴于此,本研究尝试基于路径依赖理论剖析我国学科评估制度改革困境,为人们理解学科评估制度变革过程提供有较强普适性的理论解释,并探讨新时期如何更加科学有效地推进我国学科评估制度良性发展。

一、我国学科评估制度的基本特征

我国学科评估制度可追溯至1986年原国家教育委员会开展的国家重点学科评选,之后,经历了试点探索、正式确立、全面发展以及中国特色学科评估制度体系的构建四个阶段[1],由1995年试点的一级学科选优评估、2002年起每四年组织开展一次的一级学科整体水平评估以及省级层面开展的各类学科评估等,共同构成了我国当前的学科评估制度体系。经过30余年的发展与变革,我国学科评估形成了特定的制度模式。

(一)秉持“遴选优秀,择优支持”理念

当前我国学科评估制度主要秉持“遴选优秀,择优支持”理念。这一理念发轫于中华人民共和国成立之初“穷国办大教育”的客观环境,教育资源的有限性迫使政府采取重点建设战略。而后,集中资源、重点建设的战略思想被逐步具体化为“国家重点建设项目”“重点学科建设”等,被长期延续和不断强化。《关于教育体制改革的决定》(1985年)明确提出“根据同行评议、择优扶植的原则,有计划地建设一批重点学科”后,原国家教委随即发布《关于做好评选高等学校重点学科申报工作的通知》(1987年),决定开展重点学科评选工作。自此,“遴选优秀,择优支持”的学科评估理念正式确定,并对后续各类学科评估活动产生了深远影响。之后,1995年起开展的一级学科选优评估以及几轮一级学科整体水平评估,本质上均秉持“遴选优秀,择优支持”的理念。

(二)遵循行政主导逻辑

长期以来,我国学科评估制度始终遵循行政主导逻辑:一方面,各级教育行政部门是学科评估制度的供给主体,不仅管控着学位中心等学科评估机构的设立与运行,决定着不同阶段学科评估制度改革的方向、形式和原则,而且决定各类学科评估中评估标准的选取、评估程序的制订与评估方法的选择等。无论是重点学科评选、一级学科选优评估,还是一级学科整体水平评估,各项学科评估工作的开展均由教育行政部门颁布的行政政策法令为先导,由教育行政部门及所属单位,如教育部学位与研究生教育发展中心、各级学位委员会办公室,负责具体组织和实施。另一方面,除了以评促建的本质要义外,我国学科评估的主要目的是为各级教育行政部门决策和资源分配提供依据。教育行政部门往往将选优或排名结果作为学科建设规划和学科资源配置的重要依据,以实现其教育行政检查、教育成效评价与监督等职能。

(三)受工具理性驱使

工具理性是指通过精确计算功利的方法最有效达至目的的理性,是一种以工具崇拜和技术主义为生存目标的价值观[2]。我国学科评估制度受工具理性驱使主要表现在评估政策效率导向、评估指标定量为主、评估结果量化排名三个方面。一是我国30余年的学科评估政策,从1987年的重点学科评选、1995年的选优评估、2002年开始的一级学科整体水平评估,到2016年“双一流”建设背景下实施的第四轮一级学科整体水平评估,均秉持以效率为导向,以选优评估为核心,遴选优秀、结果排名或分档的背后往往与学科建设资源的分配直接挂钩,强调效率优先。二是我国学科评估制度从重点学科评选开始,其评估体系即表现出客观评价为主、主观评价为辅,量化评价为主、声誉评价为辅的特点。例如,评估指标以论文收录数、引用率、奖项数、著作出版数等定量指标为主,以学科声誉等主观指标为辅。即便是第五轮一级学科整体水平评估中强调的代表作评价,本质上仍是结果导向的量化思维。三是评估结果往往以排名或分档的方式予以呈现,历次学科评估结果所包含的量化排名或档次区间常常是社会各界关注的焦点。

(四)呈现渐进性变迁特征

我国学科评估制度呈现出典型的渐进性变迁特征,表现为在评估理念一以贯之的前提下,制度改革是以既有制度为基础的渐进性调适。在我国,学科评估制度改革针对的是既往学科评估活动中发现的技术性问题或不足,历次学科评估制度改革主要体现在各种评估手段、评估技术和评估工具的改革完善以及指标体系的调整,以技术层面的调控为主,前后制度之间往往存在明显的相关性。例如2002年启动的一级学科整体水平评估就是在1995年选优评估的基础上进行的,而后来的各轮一级学科整体水平评估,也仅在指标体系、数据搜集手段等方面进行调适。此外,渐进性变迁还表现为学科评估服务于重点学科建设、评估结果与学科建设资源分配挂钩等本质性内容始终未发生实质性改变。例如1995年开展的一级学科选优评估,其目的是为一级学科博士学位授权审核提供依据[3],而2017年公布的首轮“双一流”建设高校、学科名单也被很多人认为与第四轮一级学科整体水平评估结果密切相关[4][5]。

二、新时期亟待深化学科评估制度改革

经过30余年的改革与发展,当前我国已经形成了相对成熟的学科评估制度体系,较好地发挥了“以评促建”的功能,有力地推动了我国高等教育事业的发展。然而,伴随着我国国家治理体系和治理能力现代化建设步伐的加快和“双一流”建设不断向纵深推进,既有的学科评估制度模式难以满足高等教育治理现代化、学科建设高质量内涵式发展的新要求,新时期深切呼唤学科评估制度改革。

(一)治理现代化对学科评估制度提出了新要求

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年)指出要完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化[6]。教育治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。俞可平等人认为国家治理现代化的核心是主体多元、协同共治,合理界定政府权力边界是其中的关键[7]。具体到高等教育领域,治理现代化的核心要义可归纳为以加快法治化建设为根本[8][9],以保障高等教育主体权益、激发主体积极性,优化资源配置方式、促进各类高校公平公正发展为具体抓手。学科评估是践行高等教育治理现代化的关键引领,推进高等教育治理现代化对学科评估制度提出了新要求。一方面,当前我国学科评估由政府主导的现状与治理现代化理念相冲突。我国学科评估制度遵循行政主导逻辑,保障了一定时期在教育资源欠缺条件下能够集中政府优势力量进行目的性明确、执行力强的学科评估和学科建设,但这种单一主体主导的学科评估制度不利于保障社会、高校等其他高等教育相关主体的权益,也不能充分激发多元利益主体主动谋划学科评估的积极性。高等教育治理现代化需要建立多元利益相关主体共同参与的学科评估体系,为此政府需要转变“主导者”角色,高校自身、社会组织等相关主体也需要不断提高参与学科评估的能力与积极性。另一方面,我国学科评估制度“遴选优秀,择优支持”的理念与高等教育治理现代化强调“优化资源配置方式、促进各类高校公平公正发展”的新要求相冲突。“遴选优秀,择优支持”理念是集中资源、重点建设战略思想在学科评估过程中的具体反映,本质是服务于国家重点建设项目、重点学科建设等。在我国高等教育领域,教育财政资源分配有着典型的“项目化”特征[10],即政府通过设立重点建设项目将教育财政资源以项目发包的方式进行分配,而这种分配又往往与学科评估的结果密切相关,最终大部分的优质资源流向学科评估遴选出的重点学科或一流学科。这种服务于少数“重点学科”的评估理念显然落后于高等教育治理现代化的新要求,也不利于其他各类学科公平公正发展。

(二)“双一流”建设的深入推进要求学科评估制度做出改革

坚持立德树人的根本任务,是“双一流”建设深入推进过程中强调的重点。当前,构建与一流学科建设相配套的学科评估制度,其核心是回归“以评促建”基本功能,引导高校在学科建设中落实立德树人根本任务。一方面,“双一流”建设强调要突出人才培养的核心地位,落实立德树人根本任务。但由于育人标准难以量化且具有滞后性等原因,长期以来我国学科评估“重科研轻教学”“重论文数量、轻育人质量”现象突出。尽管当前学科评估成功地激发了高校之间学科建设的竞争[11],但由于存在对人才培养质量、立德树人成效等的忽视,高校学科建设一定程度上背离了人才培养的核心任务。另一方面,当前我国学科评估受工具理性的驱使也阻碍了其回归“以评促建”的基本功能。工具理性的核心要义是崇尚精确计算、追求定量指标,这使得我国学科评估过程简化为计算学科建设成果数量,学科评估结果则变成了各高校展示学科建设成果的光荣榜,既忽视了对学科建设中质性指标的考量,也没有充分落实学科评估应有的诊断性和发展性功能,对高校是否采纳学科评估结果、是否基于评估结果改进学科建设方式等缺乏长期跟进和效果反馈。

三、我国学科评估制度改革面临路径锁定效应

如上所述,继续沿袭既有的学科评估制度显然与当下时代背景的新要求不相匹配,如何组织实施科学有效的学科评估制度改革,首先需要剖析阻碍改革进展的因素。路径依赖理论的核心是锁定效应,“锁定(lock in)”指事物的发展过程对初始道路和规则的选择有依赖性,一旦选择了某种道路就很难改弦易辙,以致在演进过程中进入一种类似于“锁定”的状态。基于路径依赖理论分析发现,我国学科评估制度改革面临4种路径锁定效应:功能性锁定、政治性锁定、认知性锁定和技术性锁定[12]。

(一)对评估理念的功能性锁定

功能性锁定来源于对产业集群发展的研究,是指长期稳定的内部关系网络以及由此形成的封闭信息圈会削弱产业集群向外获取新信息的动机,并降低创新的可能性[13]。我国学科评估制度改革也面临着对评估理念的功能性锁定,即由于既有的学科评估制度已经促成了较为“高效”、稳定的学科建设模式,使得改革主体在决策过程中习惯于将学科评估锁定于“遴选优秀,择优支持”这一功能。一方面由于“遴选优秀,择优支持”的学科评估理念较好地推动了“重点学科建设”历史任务的完成,削弱了进行深层次学科评估制度改革的动力。另一方面,在传统评估理念基础之上建立的学科评估制度及其衍生的非正式制度始终在不断强化原有制度的制度惯性。(1)正式制度:无论是最初在1985 年《关于教育体制改革的决定》中提出“同行评议、择优扶植,有计划地建设一批重点学科”的原则,还是一级学科整体水平评估等各类学科评估,始终未能跳出服务于“重点学科建设”的基本框架。(2)非正式制度:“遴选优秀,择优支持”的选优评估理念使得高校视学科评估过程为重点建设学科名额“竞技”过程,这种认知已经被严重固化。

对评估理念的功能性锁定严重阻碍了学科评估制度的改革,使得改革主体忽略学科评估在遴选优秀以外的功能,不能充分认识学科评估之于学科建设的作用,也不能充分理解和利用学科评估实践经验做出正确的改革决策。同时,这种功能性锁定也阻碍高等教育治理现代化的顺利实现,使得高校之间盲目竞争,只追求学科排名,而忽视学科内涵建设,盯着评估榜单制定学科建设措施。比如,“双一流”建设高校围绕评估榜单前列学科设置一流学科建设群,将学科建设资源向现有优势学科不断集中,弱势学科或被忽视,或是资源配置捉襟见肘,甚至被予以裁撤,最终造成学科评估实际上只是为前20%的优势学科服务,对后80%的学科作用甚微甚至起到反向作用,即造成高校内部学科建设的“二八效应”。

(二)对评估主体的政治性锁定

政治性锁定指政府对产业集群的行为介入往往会在企业与政府之间形成“政治行政系统”,从而左右产业集群的发展方向[14]。我国学科评估也存在着对政府这一评估主体的政治性锁定,即学科评估工作中政府的力量过于强大,掩盖了其他利益相关主体的作用。诺斯认为既得利益集团对原有制度的不断强化是产生路径依赖的原因之一[15]。在我国,学科评估制度的改革遵循自上而下的、以政府命令和法律规范形式引入和实行的强制性变迁模式[16],政府不仅是学科评估制度的供给主体,而且主导学科评估的组织与实施。另外,历次学科评估制度的改革均与国家政治、经济和教育管理体制变革密切相关,比如1987年重点学科评选主要是基于国家“四化”建设对培养高级专门人才和发展科学技术的需求而确定的,2014年重点学科评选制度的终结也是由国家深化行政审批制度改革、加快政府职能转变的战略方向调整而导致的。此外,政府以外的其他学科评估主体参与学科评估的能力不足、积极性不高,以及由社会第三方机构组织的学科评估社会公信力较低,也是政治性锁定的具体表现。

对评估主体的政治性锁定阻碍着学科评估制度的改革:一是造成政府以外的其他评估主体缺乏主动谋划学科评估制度改革的“主人翁”意识,传统“家长式”观念根深蒂固,从而使得被各界呼吁良久的完全独立的第三方评估机构始终难以建立,与外部质量保障系统相配套的内部质量保障系统,即各高校的内部质量保障体系,也没能得到应有的重视。而这些来自高校内部或社会团体等利益相关主体的声音和需求恰恰是评价学科建设成效的重要参考。二是基于学科建设需要的诱致性变迁模式[17]始终难以形成,学科评估制度改革的内容和目的均以政府需要为主导,学科自身发展的需求没能在改革中体现,这既违背学科评估制度改革的内部规律,也不利于多角度审视学科建设成效。政府需求自不必说,但是社会经济发展对高校学科建设的需求、大学整体发展对学科建设的需求以及学科自身发展需求却很难体现到当下的学科评估体系之中,从而使得学科评估对学科建设的“指挥棒”作用难以充分发挥。

(三)对评估目的的认知性锁定

认知性锁定指利益相关者对特定事件产生高度趋同、同质性的群体性思维,从而导致对事件的错误判断[18]。我国学科评估制度改革就面临着对评估目的的认知性锁定,学科评估的利益相关者表现出对学科评估目的的趋同性认识,即学科评估是由教育行政部门开展和主导的,服务于政府决策与资源分配的活动。具体来说,政府把学科评估工作视作自身履行监管职权、制订和完善相关政策的工具,高校在学科评估过程中将自身摆在“被指导”“被检查”的位置,参与学科评估的核心动机是资源获取。学科评估的应然目的首先是服务于高校学科建设内部需求,其次才是服务于政府决策[19]。然而对评估目的的认知性锁定使得学科评估制度的改革主体,其思想认识始终局限于服务政府决策和资源分配,很难超越传统评估目的实施改革。学科评估实际上仅实现了其认证性与问责性的功能[20],即按照既定的评估指标体系对高校学科建设成果予以认证与排名,并根据评估结果进行绩效问责,分配学科建设资源。最重要的诊断性功能——发现高校学科建设中存在的问题,从而促进其有序发展——未能得到实现,进而也使得学科评估难以发挥“以评促建”的基本功能。

究其根源,对评估目的的认知性锁定与我国学科评估受工具理性驱使的特征密切相关。工具理性强调效率导向、重视量化指标的特征,契合了政府监管高校学科建设情况的需求,便于政府由过去依靠资源和政策投入对高校进行全面管控的模式,向当前通过对高校学科建设成果进行绩效评价从而实现管理的模式转变,既提高了监管的效率,同时也便于政府根据高校建设成效决定资源分配。此外,对于高校学科建设主体而言,长期受到这种效率导向、量化为主的学科评估影响,也形成了以量化指标衡量学科建设成效、设置学科建设目标、制订学科建设举措的思维惯性。因此,在这种多方主体短期利益已经得到满足的前提下,想要打破既定框架,实施深层次的制度改革是十分困难的。

(四)对评估指标的技术性锁定

技术性锁定用以描述当外部技术、经济条件发生变化时,产业集群内部广泛存在的联系、过时的生产技术,会成为阻碍变化的力量[21]。在我国学科评估制度改革过程中,面临着对评估指标的技术性锁定。具体说来,学科评估指标体系始终是在原有基础上进行调适,并且普遍存在重定量轻定性、“重科研轻教学”等问题。尽管第四轮学科评估认识到单纯依靠量化数据进行评价容易导致评估结果的片面性,从而首创了主客观评价相结合的评价方法,但实际上我国学科评估基于可测量的指标进行评价的特征仍未根本改变。比如,即便是第四轮学科评估指标体系加入了如“用人单位评价”之类的主观评价指标,但具体到如何衡量时又是分职业胜任力、职业道德、满意度等多个可测量的维度进行评价。然而在当前强调发展学科特色、回归人才培养根本任务的背景下,对评估指标体系的技术性锁定导致学科评估始终忽略不同学科人才培养的内在差异,以客观为主的评估指标也不利于落实立德树人根本任务。

这种技术性锁定的根源一方面在于旧制度的延续性。正如诺斯认为,既得利益集团与旧制度往往是共生共荣的,并且在博弈过程中,制度倾向于沿着原有方向持续下去[22]。在学科评估制度长期以来的发展过程中,因评估理念未发生本质变化,政府更倾向于延续原有的指标体系,而高校等其他主体因存在适应性预期[23],也乐于接受以原有指标体系为基础的学科评估制度。另一方面是出于降低成本与分散风险的考虑:改革和创新往往意味着更大的转换成本、学习成本与更多的不确定性风险,从而阻碍各改革主体的主动性,学科评估指标体系的改革也表现出渐进式的特征。

四、突破路径依赖需构建多元、分类的学科评估制度体系

(一)创新学科评估理念,引导学科分类发展、分类评价

高等教育治理现代化和“双一流”建设深入推进的大背景下,学科评估制度改革首先要突破对“遴选优秀,择优支持”传统学科评估理念的功能性锁定,树立以“分类发展、分类评价”为核心的,能够有效推进具有不同特点的各类学科发展的新型学科评估理念。“分类发展、分类评价”是“双一流”建设的核心要求,也与当下我国高等教育步入普及化,强调高等教育高质量发展的时代背景相符合。因此,在引导学科分类发展的同时,要建立与之匹配的分类评价体系,对不同类型高校的同一学科、同一高校的不同学科,要基于学校和学科发展定位采取不同的评价指标体系和评价方式,引导各类学科多样化、特色化发展。以“分类发展、分类评价”为核心的新型学科评估理念,能够有效突破传统学科评估主要服务于少数重点学科建设的局限,避免学科评估中“二八效应”,也符合学科建设与发展的内外部规律,对内纠正了当前多数学科评估未能充分考虑学科性质、类型等发展内在规律与差异性,存在“一刀切”“同质化”现象的弊端[24],对外符合当前社会发展、经济建设由单一走向多元的时代背景。

(二)丰富学科评估参与主体,推动多方评估向多元评估转变

新公共治理的评价理念强调以满足多元利益主体需求为评价的出发点和落脚点[25]。基于我国学科评估存在政府主导、其他主体参与不足的现实特点,借鉴新公共治理的评价理念,学科评估制度改革要想突破评估主体的政治性锁定,一方面需要政府超越传统学科评估“主导者”的角色定位,转变为学科评估活动的“主持者”,构建政府、高校、社会等多方利益主体共同参与的学科评估体系,即由一方主导向多方参与转变。为此,教育行政部门可以通过颁布相关的政策规定来保障社会第三方组织、高校等利益主体参与学科评估的基本权益,提升它们参与学科评估的能力和主动性。另一方面,多方参与的评价不等于多元的评价,还需要克服传统学科评估在评价导向上的趋同化、评价内容上的重叠化等弊端[26]。在评价导向方面,多元的学科评估应是基于多元利益主体的价值取向和不同需求实施目的不同的学科评估,例如政府主导的学科评估以了解学科布局的合理性、学科发展对区域经济的贡献度等为目的,社会第三方组织主导的学科评估更看重学科的社会声誉、人才培养方面的市场竞争力等方面,高校主导的学科评估则更重视学科建设的成效、与高校自身战略定位的契合度等。在评价内容方面,传统的学科评估均依据学术逻辑,强调对论文数量、项目产出等体现学术成果的指标进行评价,而多元的学科评估应基于学术逻辑、市场逻辑、学科建设逻辑等多个方面实施评估。总之,多元的学科评估不仅要吸纳各利益相关主体的广泛参与,而且要在学科评估过程中体现各方主体的利益诉求,从多个切入点审视学科建设成效。

(三)融通价值理性,促进学科评估回归“以评促建”基本功能

当前学科评估制度改革必须突破受工具理性驱使,评估目的以服务于政府决策、资源分配为主的认知性锁定,融通价值理性,充分发挥学科评估诊断性、发展性功能,回归为学科建设和学科发展服务的目的,促进学科评估回归“以评促建”的基本功能。当前我国学科评估与学科建设之间的关系被倒置,出现了学科评估指标主导学科建设发展方向、学科评估结果主导学科建设资源分配的现象。如何协调学科评估“评”“用”“改”三者之间的关系,构建学科评估过程、学科评估结果使用、学科建设与改革三者之间的良性互动至关重要。首先要在“评”的过程中融通价值理性。学科评估过程中工具理性与价值理性之间的冲突,其背后反映的是行政管理与学术管理的冲突[27],行政管理强调效率为先,以效率为主导的学科评估造成了当前我国学科评估过程中过分强调短期效益、学科评估依附于行政权力、评估同质化等问题,而学术管理重视长效利益、学术自由、学科体系建设、学科人才队伍建设等。因此融通价值理性:一是学科评估要遵循学科建设与发展的规律,多角度、多层面实施评估,重视学科建设的长效性;二是学科评估要重视对过程性、增值性质量的评价;三是学科评估要厘清与行政权力的关系,弱化作为行政手段的特征,强化审视学科建设成效的作用。其次要在“用”中促进学科评估回归“以评促建”的基本功能。我国现有的学科评估制度将评估结果的使用与学科建设资源的分配直接挂钩,高校视学科评估过程为争夺资源的“竞技场”,从而造成了高校参与学科评估的核心目的是获取学科建设资源,背离了学科评估服务学科建设的初衷。因此,学科评估回归“以评促建”的关键是改变将学科评估结果紧密捆绑学科建设资源分配的现状,充分发挥学科评估的诊断性功能,通过评估发现学科建设过程中暴露的问题和短板。最后要通过“改”,切实提升学科建设质量。高校学科建设要充分利用学科评估结果,增强对学科评估诊断性和发展性功能的重视,立足高校发展战略定位,充分考虑学科建设特色,通过改革,对评估中发现的学科建设难题、学科建设短板等问题,结合学科建设实际,有针对性地逐一解决。

(四)落实立德树人根本任务,引导高校学科建设回归人才培养基本职能

第五轮一级学科整体水平评估提出建立以立德树人效果为导向的评价体系,把人才培养质量作为学科评估的首要指标,突出对育人成效、育人质量的评价,重视对教师和学生思想政治教育成效的评价,把教师教学质量、导师指导质量、师德师风等指标纳入学科评估指标体系。这些变化充分凸显了新时期学科评估制度改革的方向,即更加注重人才培养,强调以德为先、能力为重[28]。然而必须指出的是,转变评价导向固然是学科评估制度改革的重要一环,但是能否构建出以科学的评估指标体系为核心的新的评估制度,才是学科评估制度改革的重点。为此,学科评估制度改革主体必须在坚持以立德树人成效为根本标准的前提下,充分考虑不同学科特色,结合学科评估实践,改变既往那种以渐进式变迁为特征的指标体系设计方式,重点突破,努力扭转既往学科评估中的“重科研轻教学”“重论文轻育人”等错误导向,通过建立专门的聚焦立德树人的学科评估制度,引导高校学科建设回归人才培养基本职能:以德为先,突出对思想政治教育成效的评价;能力为重,立足学科特色,强化对育人质量,尤其是过程性和增值性质量的评价;综合各方需求,重视来自社会、产业以及学科自身对人才培养质量的需求,注重提升人才的社会适应力和创新创造能力。