高等教育强省建设的实践与路径:江苏的探索

吴立保 ,徐楠

(南京信息工程大学a.高等教育研究所;b.马克思主义学院 南京 210044)

《中国教育现代化2035》提出实现教育现代化、建设教育强国的战略目标。高等教育发展水平是衡量国家或地区教育整体发展水平的重要尺度,建设现代化高等教育强省是推进高等教育强国建设的重要组成部分和内在要求。2000年,江苏高等教育毛入学率达15%,实现了由“精英教育”向“大众化教育”的历史性跨越,奠定了江苏“高教大省”的地位。2005年6月,江苏省委、省政府提出推进高教强省建设,江苏教育率先基本实现现代化。2019年,《江苏教育现代化2035》明确提出建成现代化高等教育强省的战略目标、重点任务与实施路线图,加快推进由“高教大省”迈向“高教强省”。江苏推进高等教育强省建设的政策举措与实践经验,为新时代全国其他省份高等教育强省建设提供有益的借鉴,对加快实现现代化高等教育强国战略目标具有重要的促进作用。

一、高等教育强省的理论内涵

“高等教育强省”既是一个本土性概念,也是一个政策性概念,伴随着高等教育实践的发展,其概念内涵在不断深化。进入新时代,面向教育现代化2035战略目标,需要从新的高度探讨高等教育强省的理论内涵及其价值意义。

1.高等教育强省的历史生成

“高等教育强省”作为一个学术概念是在特定的历史阶段出现的,其历史生成性体现在两个方面,其一,“高等教育强省”是一种价值导向。“高等教育强省”是在我国高等教育大扩招,由精英化向大众化阶段过渡这一特定历史背景下产生的。同时,它又是一个伴生性学术概念,伴随着“高等教育强国”的概念而出现,并作为高等教育强国研究的子领域而受到关注。省域高等教育经历了精英化、大众化和普及化的巨大变化,但是,高等教育强省的价值导向是要做强省域高等教育,其核心是促进省域高等教育的现代性转型,关键是要不断提升省域高等教育与经济社会发展的匹配度及其对经济社会发展的贡献度,提升当地人民群众对高等教育的满意度[1]。其二,高等教育强省是一种发展理念。建设高等教育强省需要强调创新发展理念,用教育优先发展和内涵式发展理念引导省域高等教育模式创新,用动态发展眼光看待省域高等教育自身发展及其与经济社会发展之间的辩证关系,更加重视高等教育整体效能的提升,更加注重高质量的高等教育供给,不能以现在或未来确定性的具象指标来表征高等教育强省建设。从历史生成性来看,高等教育强省应视作一个建设过程,而不是终极目标。

2.高等教育强省的政策导向

“高等教育强省”不仅是一个学术性概念,同时也是一个政策性概念,要发挥其政策导向作用。2005年以来,江苏、浙江、广东、辽宁、陕西、云南等省相继提出建设高等教育强省的战略目标,高等教育强省逐渐从学术话语转向政策话语,成为省级政府统筹高等教育发展的战略目标。从政策视角来看,准确把握高等教育强省内涵是发挥政策导向性的基础。其一,要将高等教育强省看作是一个相对的概念。从纵横两个维度去考察高等教育强省:纵向上,强调省域高等教育在原有基础上不断发展、不断提高;横向上,是把省域高等教育放到国内和国际高等教育的范围内进行比较,综合实力国内领先、国际先进[2]。其二,要将高等教育强省放在高等教育强国的大格局中。建设高等教育强省是每个省高等教育发展的共同价值目标,而不是少数发达省份的专属目标。高等教育强国的基础是高等教育强省,发达省份要注重横向比较,需要整体性建设高等教育强省,而中西部地区更多的是纵向比较,找出局部优势,以重点突破带动整体提升,形成省域高等教育的制高点。

3.高等教育强省的整体识读

整体识读高等教育强省内涵,指的是不仅要对概念的本质属性进行理论分析与界定,还要从实践层面对概念进行经验性描述,便于通过事物表征进行有效的概念识别。正如美国学者加里·戈茨指出的那样,“概念包含着对于词语所指对象或现象的理论分析和经验分析。一个好的概念会描绘出在其所指称对象之行为中非常重要的特征”[3]。在理论层面把握高等教育强省的本质属性和特征应是“强”,无论是作为形容词的“强”(strong),要体现“强”的省域高等教育的属性要求,即高教“自身强”,还是动词的“强”(accelerate),要体现出高等教育如何强“省”的功能,即高教“使省强”[4],其关键在于做强省域高等教育,提升高等教育竞争力是根本属性与特征。将高等教育强省本质属性聚焦于竞争力上,还需要在实践层面探讨高等教育强省的构成维度,展现其多维度特征以及各维度之间的相互关系。高等教育强省的竞争力主要体现在高等教育系统中的竞争力以及服务省域经济社会发展的能力,具体体现在三个维度,即省域高等教育自身发展能力,服务地方经济能力和满足所在省域人民群众需求能力。

二、高等教育强省建设的江苏实践

江苏作为全国高等教育发达地区,在20世纪90年代中后期就采取了一系列的政策措施,在全国率先开启了高等教育强省建设的历程。2000年,江苏高等教育进入大众化阶段,2015年进入普及化阶段,在推进高等教育强省建设方面走在全国前列。

1.以规模扩张夯实高等教育强省的发展基础

世界高等教育现代化发展历程表明,高等教育规模扩张是做强高等教育的基础。自20世纪90年代中后期,江苏通过政策创新,突破高等教育发展外延拓展的资源制约,快速实现规模扩张,逐步做实高等教育强省的基础。1995年12 月,江苏省委、省政府果断做出了率先扩大招生的重大决策,以1995年江苏普通高校招生数为基数,从1996年开始,“九五”期间全省高等教育招生规模每年递增一万人(当时称为“增招”)[5]。相对于1999年全国高等教育大扩招,江苏领先全国三年的高等教育扩招政策创新,对高等教育强省建设具有十分重要的意义。第一,促进了高教强省的理念萌芽。江苏高等教育率先扩招是在江苏省经济社会发展的政策指导下开展的。为了落实邓小平南方谈话精神,江苏省在1994年提出“科教兴省”的战略,这为江苏省率先扩招提供良好的政治背景和政策依据,在“创造一流经济的同时创造一流教育,用一流教育支撑一流经济”的社会共识基础上,扩招是“科教兴省”在高等教育的具体体现,迈出了建设高等教育强省的第一步。第二,促进了江苏高等教育规模扩张和结构优化。率先扩招加速了江苏高等教育大众化进程,使江苏高等教育的内部结构得到了有效的调整和优化。1996年本科招生计划38070人,比1995年增加12320人,增长了47.8%。在学科结构方面,坚持以应用性学科、专业为主,增加的招生计划主要是江苏急需的工科类、涉外类、三产类专业,使江苏高校人才培养更加贴近全省社会经济发展的现实需求。第三,推动了江苏高等教育办学体制的改革,探索多元投入机制。原江苏省教委积极推进高校办学体制的改革,改变原来单一的省级政府投入模式为省级投入为主,增加市、县政府联合的两级投入模式,鼓励和引导高校与地方政府联合办学,以快速扩大高等教育办学资源,形成双赢局面。同时,推进招生收费制度改革,探索在坚持政府投入主渠道的前提下,依据成本分担原则增加社会参与的投入机制,根据江苏经济发展水平,率先实行大学生收费制度。

在率先扩招的同时,首创独立学院,通过办学体制多元化进一步扩大了江苏高等教育办学规模。1998年,“一种依附于公办高校、以民间资源为主要经费来源、具有较大办学自主权的民办高等教育的特殊形式——公有民办二级学院便在江苏公办高校中应运而生了”[6]。这种率先在江苏高校出现的公有民办二级学院,直到2003年教育部才正式出台文件将其统一命名为“独立学院”。相对全国独立学院在2000年才进入快速发展期来说,江苏省独立学院获得了两年的发展先机。从规模上来看,1998-1999学年,江苏批准建立了23 所国有民办二级学院,到2003 年达到26所,招生数2.47万人。2009年,江苏独立学院数量是全省普通高校总数的1/6,招生数5.2万人,在校生总数已达到19.34万人。2019年,江苏省独立学院普通本科在校生数为24.61万人,规模占全省普通本科在校生数的20%以上。从体制创新来看,江苏首创的独立学院,作为一项政策,是高等教育系统内部的一次思想解放运动,探索出一种新的高等教育资源配置方式,解决了高等教育大扩招造成的规模快速增长,原有体制下高等教育投入严重不足的难题[7],为江苏高校快速扩大办学规模,充分挖掘教育资源,提高办学效益提供新的出路,是有效解决江苏高等教育大众化初期面临的矛盾和困难的有效途径,为推进江苏省高等教育大众化发展做出了重要的贡献,成为江苏高等教育强省建设不可或缺的力量。

历史发展证明,率先扩招和创办独立学院对江苏高等教育平稳迎接全国大扩招并从容跨入大众化阶段有着重要的意义,尤其是在办学思想和办学体制方面的改革成效与经验,为江苏率先建设高等教育强省打下了良好的基础。

2.以综合改革推进高等教育强省内涵建设

2010年,江苏高等教育毛入学率超过40%,进入“后大众化”阶段,基本建成了高等教育大省,坚持内涵发展、突破体制机制障碍、提升质量成为江苏高等教育强省建设的关键着力点。为了贯彻落实《江苏省中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)》提出率先建成教育强省、率先实现教育现代化的战略目标,2010年8月,教育部与江苏省人民政府签署协议,共建高等教育综合改革试验区,推动高等教育综合改革试点。江苏省是全国三个高等教育综合改革试点省份之一,也是唯一与教育部共建的试验区。通过实施高等教育综合改革,江苏高等教育以体制机制改革为突破口,加强内涵建设,增强了高等教育强省建设的活力。

第一,推进办学体制改革。首先,省政府积极推动与国家部委、行业企业共建高校,先后有13所高校通过省部共建提升办学实力。其次,推进地方高校转型发展,实施高校科技服务社会“校企联盟”行动计划,为地方经济发展转型和产业升级服务。在此基础上,推进一批地方本科院校向应用型大学转型,调整定位,坚持特色发展,打造优势。再次,推进有条件的独立学院迁址市县办学,贴近地方经济社会发展、产业结构调整需求。

第二,探索现代大学制度建设,完善了高校内部治理结构。坚持和完善党委领导下的校长负责制,将大学章程建设与推进高校综合改革相结合,切实提高依法治校水平,体现改革精神与自主权,探索建立中国特色现代大学制度。如南京师范大学探索学院教授委员会机制,逐步实现管理重心下移[8]。

第三,加大人才培养体制改革。将人才培养体制改革作为高教综合改革试验区的首要任务。试行全面学分制和弹性学制,建立本科高校教学联盟、实施教学改革与教学质量提升工程等一系列改革制度。其中,南京大学实施的“三三制”本科教学改革成效显著,获得2014年国家教学成果特等奖,在2018年的国家教学成果奖中,江苏省获得高等教育国家教学成果一等奖9项(全国50项),南京大学获得5个一等奖的优异成绩,这充分表明江苏高等教育人才培养改革效果显著。

第四,推进国际交流合作体制改革。发挥省级政府统筹作用,启动实施“江苏—英国高水平大学‘20+20’合作计划”,省级政府统筹推进,有效提高高校之间的合作效率,通过与英国教育合作计划深入开展,实现了国外优质教育资源的引进与共享。高校积极推进与国外高水平大学的合作,建设高水平示范性中外合作办学机构与项目。2010年以来,江苏中外合作办学机构和项目共有354个,占全国总量的16%,全国第一。在学生层面,推进留学江苏行动计划,扩大外国留学生规模,使江苏成为外国留学生在中国的主要目的地。2010年以来,有14万余名来自181个国家的外国留学生在江苏的80余所高校学习。2018 年,江苏87所高校在校外国留学生达3.99万名,同比增长20%,居全国第3位。

为了使高等教育综合改革落到实处,2010年以来,江苏省政府先后启动实施高校特聘教授计划、优势学科建设工程、协同创新计划、品牌专业建设工程等“四大专项”,加大财政投入,以重点项目推动高等教育内涵式发展和质量提升。其中学科专业建设成效尤其显著。2017 年,江苏有15所高校入选“双一流”建设高校,位列全国第二。在教育部开展的全国第四轮学科评估中,江苏共有80个学科进入A 级,排名全国第三,进入A 档的学科全部得到江苏优势学科建设项目资助[9]。到2019年,江苏省本科院校有343个专业入选国家一流专业,总数全国第二。高职院校有7所高水平学校和13所高水平专业群建设单位入选高职院校“双高计划”,占全国10.2%,充分展示了江苏省品牌专业建设的成效。

3.以创新发展打造高等教育强省的核心竞争力

2015年江苏省高等教育毛入学率达到52.3%,率先进入普及化阶段,高等教育发展呈现出规模增长缓慢、层次结构重心上移、科类结构逐步合理、布局结构基本稳定、形式结构趋于完善的特点,高等教育强省建设进入新阶段,深入推进高等教育结构优化,完善高等教育体系成为主要任务。2017年,以国家“双一流”建设为标志,江苏高等教育更加注重一流引领,实施创新驱动,加快推进高等教育强省的建设进程。《江苏教育现代化2035》提出,要坚持改革创新,争创一流,建设一流多元的高等教育体系。通过分类设置、分类指导、分类支持、分类评估,引导高校科学定位,特色发展。通过出台《高等教育分类管理规划与分类管理指导意见》,对不同类型高校进行宏观引导、协调、服务,促进高校明确定位,找准发展目标,凝练办学特色,对接社会需求,在不同类型上各安其位、各展所长。通过制度建设促进高校分类发展,建立高校分类体系,聚力构建各种类型协调发展、特色鲜明、质量优良的高等教育体系。分类发展的重点是倡导和鼓励各种类型的高校都办成高水平。以高质量发展为核心,争创一流为目标导向,推进一流大学、一流学科建设,遴选建设一批高水平应用型大学,实施高等职业教育卓越计划,建设高水平高等职业院校,建设具有江苏特色、世界一流的高等教育体系。

为对接国家“双一流”建设战略,2016 年6月,江苏省政府出台了《江苏高水平大学建设方案》,启动江苏省高水平大学建设工作。江苏高水平大学建设是实施创新驱动发展战略和科教与人才强省战略的重要组成部分,是新阶段江苏建设高等教育强省的重大举措,有着明确的目标指向性,目标直指新一轮高等教育大发展中保持“江苏方阵”的领先优势[10]。江苏高水平大学建设的意义在于发挥政策导向作用,解决江苏建设高等教育强省的一些深层次矛盾和问题,引导各类高校争创一流,提升办学水平。在政府层面,大力推进“放管服”,转变高等教育管理的观念、职能和方式,给高校“松绑”,在高校层面,鼓励高校依法自主办学,大胆尝试,打破高校自身内部政策壁垒和机制障碍,增强内生动力。江苏高水平大学建设引领全省高校将遵循高等教育发展规律,以立德树人为根本,以人才培养为中心任务,着力提升高校内涵建设水平,不断开创江苏高等教育改革发展新局面[11]。2017年,江苏评选8所综合实力居全国百强的省属高校为高水平大学建设高校,4所综合实力接近全国百强的省属高校为高水平大学培育高校,省级财政每年度安排奖补经费8.4亿元,通过省属高水平大学建设,形成江苏高等教育的“高原”。

三、高等教育强省建设的路径探索

新时代高等教育强省建设应以教育现代化战略目标为引领,聚焦于提升省域高等教育竞争力,深刻分析高等教育强省建设的基本矛盾,站在新的历史方位来思考高等教育强省的路径选择。

1.立足本土,形成高等教育强省建设的省域特色

以教育现代化引领高等教育强省建设,并非是以西方所谓普适的现代性价值来框定我国高等教育的发展,而是要实现现代性的本土转向。高等教育的现代性不能忽视对民族性、本土性和区域性的适应。高等教育强省建设强调的现代性应是全球性与本土性的融合,具有自主意识和自我价值选择,以适应民族国家和本地区经济社会发展需要[12]。党的十八大以来,习近平总书记多次强调走中国特色的教育现代化之路,扎根中国大地办教育。扎根中国大地办教育的思想充分体现习近平教育观的中国逻辑[13],其核心是要立足中国本土文化,扎根中国基本国情、扎根中国制度,办知中国、服务中国的高等教育。因此,高等教育强省建设首先体现中国特色,要把高等教育强省建设放在中国高等教育体系之中,坚持社会主义办学方向,坚持党对教育事业的全面领导,坚持立德树人的根本任务,这是高等教育强省建设的根本方向和中国特色。其次,体现地方特色。我国各省高等教育发展不均衡,支撑着省域高等教育发展的地方经济、文化传统也有着较大的差别,这就要求高等教育强省战略的实施,需要确立与省情相符合的特色化理念、目标内容,积极探索实施特色化战略路径,通过特色化高等教育强省建设的“协奏曲”,推进高等教育强国建设战略目标的实现。

2.内涵发展,提升高等教育强省建设的核心竞争力

高等教育强省建设需要通过内涵式发展来增强省域高等教育的核心竞争力,其着力点在于结构的优化与功能的增强。

第一,建设重点由注重规模扩张向更加注重结构优化转变。首先,建设高水平大学是省域高等教育结构优化的重点,是提升省域高等教育核心竞争力的关键。目前,江苏、广东、浙江、山东等省都相继出台了高水平大学建设方案,通过重点高校建设和重点项目建设,带动全省高等学校整体办学水平大幅提升,建成高等教育强省。其次,持续促进地方普通本科院校向应用型大学转型。地方普通本科院校应以创业型大学理念为引导,持续向应用型大学转型,省级政府要通过政策引导,建设一批高水平应用型大学,填补省域高等教育体系的“中部塌陷”,使之成为建设高等教育强省坚挺的腰杆,成为服务地方经济社会发展的主力军。再次,构建现代职业教育体系,促进高等教育系统内部的互通互联,满足人民群众多样化高等教育需求和终身学习的需要。

第二,建设方式由注重要素驱动向更加注重创新驱动转变。首先,对标国际一流水平,突破国家级重大平台的瓶颈制约,需要加强政产学研多元协同,面向未来,高端布局,建设若干具有重大影响、解决国家重大战略需求的国家级科研平台和科技基础设施。这就需要发挥省级政府统筹作用,促进校际协作,加强学科交叉,建设多校联合共建国家重点实验室或多学科交叉融合的国家重点实验室。其次,从服务产业向引领产业转变,打造环高校知识经济圈,推进学科平台与产业创新深度融合,汇聚一批世界一流的行业领军人才,掌握一批世界领先的科技成果,孵化一批产业的龙头企业,对标硅谷模式打造国家级高端产业新领地,形成具有强大科研资源集聚能力的平台,为承接大项目、组建大团队、产出大成果创造条件。

3.制度创新,增强高等教育强省建设的治理能力

制度创新是高等教育强省建设的内在机制和根本驱动力,通过制度创新释放改革活力,能够加快高等教育强省建设进程。在新阶段,治理能力现代化是高等教育强省建设的关键。

第一,加强省级统筹,由制度约束向制度创新转变。一方面,通过深入推进“放管服”的制度创新,破除高等教育管理体制机制的阻碍,进一步推进“管办评”分离,释放高校办学自主权。另一方面,以需求为导向,激发社会力量参与高等教育的活力,探索高等教育发展的多元驱动机制。龚放将基于省级政府统筹的制度创新称作为高教改革与发展中省级政府在基层组织与中央政府间的“中层突破”,是地方政府从本地实际出发,从人民利益出发,勇于探索、敢于担当和善于变通,并最终取得突破[14]。从江苏的发展经验来看,省级政府的率先意识和创新精神,通过政策创新打破宏观体制壁垒,为江苏高等教育强省建设取得了先机。无独有偶,浙江在探索特色化高等教育强省建设的道路上,体制机制优势成为提升浙江高等教育核心竞争力、推进高教强省战略的重要元素[15]。广东高等教育强省建设也强调制度改革是根本,制度是高等教育强省建设的决定性因素,要适应世界高等教育发展的潮流,建立真正意义上的现代大学制度[16]。

第二,加强文化创新,以文化治理引领高等教育治理能力现代化。文化是推动社会治理走向现代化的重要驱动力,文化治理也就成为社会治理的一种理论范式。文化不仅是一种社会资源,而且成为政治生活中资源分配的一种策略,文化治理本身就具有工具属性。文化治理的本质特征在于通过文化认同和价值规范的整合机制,实现个体的自我约束与自觉参与,将传统的社会管理的“控制技术”转化为社会个体的“自我治理”。文化治理作为一种新的治理范式,成为新时代高等教育治理能力现代化的内在要求。文化创新是推动高等教育强省建设的强大动力,推进由高等教育大省向高等教育强省的转变,重在加强先进文化的引领。以文化创新引领高等教育强省建设,需要以文化育人为中心,以文化服务为重点,着力提升高等教育服务文化大省建设和文化产业发展的能力与水平[17]。通过文化治理提升高等教育强省建设的软实力,省域高等教育文化建设要强化品牌与文化精品的打造,以此与世界先进高等教育文化进行对话交流,不断提升高等教育强省建设的国际影响力和竞争力。

4.对外开放,提升高等教育强省建设的国际竞争力

虽然高等教育强省是一个本土性概念,但是建设高等教育强省必须要有国际视野,对外开放是建设高等教育强省的重要路径。习近平指出,“当今世界,开放融通的潮流滚滚向前。人类社会发展的历史告诉我们,开放带来进步,封闭必然落后”[18]。随着我国高等教育进入普及化阶段,省域高等教育规模也在不断扩展,江苏、广东、浙江、湖北等发达省份的高等教育规模和质量,已经达到和超过OECD 国家的平均水平,这就更加需要充分利用国家教育对外开放的政策,以开放促改革,以开放促发展,务实而全面地开展国际合作,加快推进高等教育强省建设。面向国际教育现代化2035战略目标,高等教育强省建设需要拓宽对外开放的范围和路径,需要基础更加坚实、竞争力更强的教育对外开放。以教育对外开放助力高等教育强省建设,提升国际竞争力。首先要对接国际教育先进的理念、技术与方法,提高省域高等教育面向世界前沿研究、培养国际一流人才的能力。其次是把握关键要素,做强重点领域。一要根据本土需求和全球趋势,布局学科专业,建设省级高等教育的学科高峰,彰显国际影响力。二要持续与国外顶尖高校或机构,在前沿创新与跨学科领域开展深入合作,建立和完善校际战略合作伙伴关系。三要对标国际一流标准,开发具有中国特色和国际竞争力的课程体系,稳步提高留学生的规模和层次,大幅度提升学历学位生比例,不断提升中国高校的海外影响力和国际美誉度。四要整合现有合作资源,加大国际交流力度,拓展国际化高层次人才引进与培养渠道,提高师资队伍国际化水平,提升教师国际化能力。