高校智库内部治理的逻辑向度

徐万欢

(南京艺术学院 文化产业学院,南京 210013)

新型智库建设成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手和重要路径[1]。高校智库总体数量在短期内得到很大发展,得力于党政部门的顶层设计和主动对接,在宏观治理和整体运营上取得了长足的进步。但是,这样一个倚靠外力快速聚合发展而成的智库群体,在形成规模效应之余,仍能发现快速发展中隐含的问题。在由上而下、由外而内助推过程中,高校学术能力有余、智库管理与经验不足,存在着高校智库本体适应发展与内部治理问题。作为系统建构中国特色新型智库的重要组成部分,完善高校智库内部治理体系显得十分必要。

一、高校智库内部治理的要素建构

高校智库内部治理的基本要素分为物质要素和精神要素,其中物质要素包括人才、资金两方面;精神要素包括组织结构、项目管理、品牌塑造、联动机制等方面。

人才决定了高校智库的创新能力。高校智库是由不同专业背景、学术领域、年龄层次等多样化属性人才按照一定的研究目标、研究项目组合起来的,研究成果是智库团队不同岗位、不同专业人才通力合作的脑力劳动产物,所以人员管理是高校智库内部治理的重要基础。

资金决定了高校智库的发展能力。经费的多寡与高校智库开展和运行实践的能力有着直接关系。经费的筹集是很多国外智库的核心工作之一,它决定着智库能否招揽更多的人才和实现更广泛的研究。我国高校智库的资金来源,主要依赖于行政部门的经费拨款和高校自身的配套经费。不同于国外高校智库,我国高校智库内部治理体系中涉及的资金问题主要侧重于经费的管理办法和分配制度。

组织结构决定了高校智库建设的运营能力。组织结构包括主管部门、决策部门和执行部门。地方高校智库一般由省级党政部门、高校作为双重主管部门;决策部门一般有理事会、专家委员会、院务委员会等;在院务委员会下设的具体执行部门则包括行政服务、后勤保障、具体项目研究等功能机构。国外高校智库通常为学校的一个内设机构,统属学校管辖和安排人事财务管理。我国高校智库多是由高校与党政部门共建,目前数量较多、发展成熟的省级智库多是这种组织结构。

项目管理决定了高校智库的行动能力。高效的项目管理意味着智库能够快速跟进社会需求和及时完成各项研究任务。按照课题来源分为纵向课题与横向课题。纵向课题是由各级党政部门指定的智库研究并代表该部门立项的课题,通常具有政策研究和导向意义。横向课题是各级党政部门、企事业单位直接委托智库研究的课题,经费相对灵活;按照项目周期分为短期应急类课题与一般交办类课题。高校智库的智力输出与知识生产能力强,可以充分发挥高校学术研究的长处,服务于政府或社会的应急性需要,也具备长期跟踪系统研究的能力。

品牌塑造决定了高校智库的影响能力。这种影响力既指高校智库成果对政策制定、评估的影响,表现为所发内参或获得批示的数量,又指智库研究成果披露形式对公众和社会舆情的影响,表现为成果观点被阅读或转发的数量。无论是影响政府决策还是影响公众舆论,高校智库都需要形成系列研究成果和特色研究方法来塑造自身品牌,并通过高效的传导机制及时披露研究成果,形成社会对智库研究成果的良好倾听。

联动机制决定了高校智库的社会效力。高校智库内部各机构和校内各部门需要协同合作,充分发挥不同部门、不同专业的研究力量。同时要与各级党政部门、社会各界、国内外其他研究机构保持密切协同的合作关系,探索智库发展成果效用的最大化。智库的社会属性决定它必须高效地与社会各界、企事业单位等沟通消息、保持协作。

二、高校智库内部治理的问题隐存

(一)学科建设与智库研究

高等院校本身具有雄厚的学科建设与研究基础,高校教师或科研岗位工作人员经过系统的研究学习,具备良好的学术素养。但一般的学术研究路径与智库研究尤其资政研究的方法并不一致,高校专家对参与政府政策制定的流程不熟悉,没有参与智库运营管理的经验。智库研究集中在政策制定的前端、政府施政能力的检测、政策有效性的测度。高校本身侧重学术研究,资政能力不是强项,会出现投入大量精力的知识产出,最终无法对接社会实际需要,因此高校专家不直接等同于智库专家。智库研究作为政策咨询的理论依据,需要对国家现代化治理和政策导向具有测度能力,二者混淆常使投入大量要素的智库研究成果无法落地而成为空中楼阁。

(二)学校领导和政府领导

一般省级高校智库是高等院校与当地省委宣传部共建,受高校和宣传部门的双重领导。其经费来源往往依靠宣传部下拨经费及高校配套资金,意味着高校智库受到双重领导。因此高校智库在财务和人事方面的管理,既要符合所在高校的制度文件要求,同时又受到宣传部门的规定约束。这样在智库治理上就形成了“国家—高校—智库”的“三明治”治理结构。在这样的结构中,国家(包括省市)出台的有利于智库发展的促进政策都无法直接辐射到智库,政策红利无法释放[2]。没有独立法人地位的高校智库,日常办公依托院校系统,工作对象是有资政需求的部门,这使得智库评价工作陷入两难困境。

(三)导向激励与研究独立

高校智库研究方向受党政部门资政需求的影响,在项目进程中需要不断与交办单位沟通意见,其中一旦出现领导意志,智库研究的独立性将受到影响。研究导向要符合国家现代化治理的需要,但作为知识产出的智库研究成果并不能成为交办单位的施政依据。有时也存在高校智库不能洞悉社会实践和舆论引导的需要,局限在自身的学术体系而迟缓于对社会客观实际的敏感。

(四)研究导向与研究梯队

首席专家作为智库研究人才的核心,对智库研究方向起着决定性作用。但如果没有成熟团队的通力合作,智库研究中的诸多事宜便难以兼顾。高校智库以兼职研究人员为主,以项目组为人员组合单位,但常出现专家在多个课题组穿插挂名的情况。高校智库研究梯队中负责数据采集、文献梳理、项目协调等基础工作的人员,大多是硕博士研究生。在读研究生本身有各自的学业论文压力,一旦梯队管理松散,将大大降低研究的效率和质量。尤其在课题组中,跨学科研究也成为当今研究方法中的热门词汇。高校拥有多门类学科,知识储备丰富、结构广泛,因而更善于运用跨学科研究方法。但有的智库团队将不同专业的研究人员的简单叠加称为跨学科,实际研究中与首席专家不一致时,仍无用武之地。

(五)借鉴国外与国内实际

国外高校智库发展多年,已奠定了良好的基础,内部治理十分健全,形成了自身运营管理的模式和特色。这些高校智库的运行机制与内部治理,无不是跟当地政治、经济、文化相适应的,因此生搬硬套外国高校智库模式并不合理。我国高校智库发展时间较短,设立过程是由上而下推进的,高校本身并非自发主动状态。虽然国家有完整系统的制度设计,但其内部治理仍然是“先天不足”的。国外智库的“旋转门”现象,政府公务人员和智库研究人员之间的无障碍流动,与我国公务人员工作机制的实际不相符合。

(六)归档管理与人员流动

智库研究工作是以项目为核心,往往阶段性成果较多,智库研究人员也随课题组的设立而流动。因人员及项目流动性高,档案管理难度较大,整个项目从申请、立项、中期到结项审计,期间所有的文件档案,包括项目期间产生的阶段性成果都需要及时存档,一旦项目结束负责人携带材料离开,档案材料将无处可寻。同时高校智库行政人员受高校行政工作安排流动性较大,因工作繁多无法及时催缴材料和归档,甚至因行政人员突然离职造成工作无法衔接,更遑论档案完整性。

(七)成果呈现与传播转化

高校智库的研究成果需要通过一定的载体来呈现,一般是利用报纸、内参、资政报告等形式引起政府重视或引导社会舆论。高校专家囿于学术研究的路径依赖,习惯以论文的形式呈现研究成果。而论文在社会公共治理中几乎没有发声能力,学术性较强的理论文章脱离大众的识读空间和生活实际而成为阳春白雪。智库和媒体都是智慧高地,都是十分重要的国家智慧资源,都在影响国家走向、引导社会舆论[3]。智库研究成果的参考意义具有时效性,不能在短时间内发酵和及时披露研究成果,则无法实现高校智库研究成果的有效转化和落地,失去其本来的社会意义。

三、高校智库内部治理的逻辑向度

(一)人才管理与队伍建设

人才是高校智库的核心资产。智库专家的研究能力决定高校智库的层次和水平。当前,我国高校智库尤其地方高校智库在人才队伍建设上还存在从事理论研究的多、从事对策研究的少,写学术专著的多、写研究报告的少,关注策略的多、关注战略的少,会写的多、会说的少,学术专家多、文化艺术智库“管家”少的“五多五少”现象,领军人物和杰出人才较为缺乏。为切实解决习近平总书记指出的智库建设“跟不上、不适应”的问题,必须大力加强智库人才队伍建设,构建完备成熟的智库人才体系[4]。

1.各年龄层次、学科背景多元结合。利用好高等院校学术优势,选拔有研究基础和求职意向的学生参与到智库研究中。以首席专家为核心,团结智库专职研究人员、校内资深专家教授、硕博士研究生于一体的强大研究团队,构建老中青结合的完整学术继承链。在智库资政会议交流中,鼓励不同方向、不同学科学者间相互了解和融合,探讨研究方法和理论工具。高校智库研究并不排斥传统学术研究路径,且反哺学术研究。高校研究生尤其博士生的培养,亟须通过完整的课题研究来实现。资政研究的复杂程度较高,需要大量数据支撑和阶段测度,要求智库中个人具有跨学科的研究视野和兼容素质。经历完整的咨政研究过程所得到的训练既有学术研究的严谨规范,又能带来更广泛的实践探索。

2.各功能作用、管理协调通力合作。高校智库人才队伍中,不仅需要高端的首席专家和学科带头人、完整高效的智库研究团队,同样需要维持智库运转、促进智库提效的其他人才。需要资政预见性人才,政府部门与企事业单位退休人员中有大量具有行政、沟通和交流能力的人才,他们熟悉政府文本涵养路径和部门间沟通协作方式,聘请他们成为智库专家将大大加强智库运转的效率;需要成果推广人才,一定意义上研究成果的披露效果不亚于成果本身,通过多样的传播媒介更广泛地发出智库声音,影响和引导社会舆论,是智库成果是否具有影响力的重要标志;需要运营管理人才,常驻运营管理人员是高校智库得以高效运转的纽带,在智库评价体系中列有该项指标,可以直观反映高校智库的运营情况和能力;还需要数据采集与维护、文件分发与归档等智库工作健康运转的保障性人才。

(二)经费管理与薪酬激励

科学管理和使用经费,促进智库研究的高效发展。在合理范围内赋予智库课题组更灵活的经费使用权,避免让智库专家陷入繁琐的报销或填表困惑。完善高校智库薪酬制度,实现物质上对智库科研劳动的充分尊重,激励高校各类人才投入智库工作中,给智库人才和智库本身发展带来更大空间。

1.经费管理。高校智库的资金管理是保证智库合理运营的物质基础与功能保障,严格遵循相关规定,设置全效可控的资金管理运营路径是智库内部治理的重要内容。根据不同的经费来源,对接相应的经费管理办法。灵活运作和协调智库内部治理,如在民政单位注册为“民办非企业单位”,可以破除体制内智库在执行管理部门政策时所受到的多重限制,又能得到原有机制的辅助。既要严格遵守财务制度与经费管理办法,又要灵活简化经费使用程序,避免高校智库人才将大量精力耗费在非研究活动之中。依据经费来源性质及规定用途,在高校学校财务处实行智库“大账户、小专户、集中管、分核算”的财务管理模式,确保专款专用。

2.薪酬激励。智库工作人员的积极性首先与个人实际报酬多少有关,更与高校智库对报酬的分配是否合理及具有激励效应有关。习近平总书记指出要支持科研事业单位探索试行更灵活的薪酬制度,稳定并强化从事基础性、前沿性、公益性研究的科研人员队伍,为其安心科研提供保障[5]。高校智库的薪酬标准,实质是对创新创意劳动的价值进行评估,决定了高校智库人才的价值实现基础。智库工作投入的科研精力与创意劳动往往需要大量连续的工作时间,且仍难以在劳动成果或有效数量上有过多的保证。因为智库研究本身不是机械的,难以完全按照工作计划日程实施,只能有预期理想的计划,不能事先设定结果。因此,智库人员的工资形式也区别于一般的劳动所得,智库人员劳动报酬的评价主要取决于智库研究成果的价值量。智慧和知识作为要素投入,智库研究成果具有稀缺性,理应获得更高的劳动报酬。智库研究成果落地转化和得到社会认可需要一段时间,有效需求与科研劳动成果价值实现之间存在一定的滞后性与偶然性。高校智库的工作是异质的、差异化的劳动,其创新性表明智库工作中所凝结的个别劳动时间,无法通过传统算法得出社会必要劳动时间。在高校智库的薪酬分配中,一方面要立足具体项目的预期评价,实施积极有效的薪酬分配,不简单以时间作为薪酬分配的标准,统筹项目落实的具体实际。另一方面既要统筹主要科研成员与基础工作人员的薪酬分配,又要兼顾全职人员与兼职人员的薪酬分配,充分有效发挥薪酬制度在高校智库中的激励作用。

(三)项目管理与成果转化

智库研究的重心是对项目运行的管理和成果转化的控制。在智库自身禀赋的资源约束中,运用合乎智库规律的观点、方法、理论,对整个项目从立项选题到结项审计的全过程进行有效管理,以达到预期目标。成果转化或政策落地是智库研究的最终目的,转化结果意味着智库研究是否有意义,而转化程度则需要具体的路径来落实。

1.资政方向与服务范围。8家国家高端智库试点单位中,有4家是从事专门性或区域性研究,其他高校智库则多是与地方部门共建的地方性智库。尽管数量巨大,但高校智库发展时间较短,对需要长期数据基础或广域性研究没有实践经验积累,与既有的社科院或政策研究室等“内脑”不同。绝大多数省级智库都不应该把业务重心放到全国性质政策议程设置的决策咨询工作上[6],期冀对国家政策产生重要影响。高校与所在地方有密切合作,研究基础和数据资源的获取更为便利。国外很多不到10人的小型高校智库,深耕专长,形成特色研究方法和思路,在专门领域产生重要影响。在资政方面,高校智库除了对接党政部门,还可以拓宽思路对接人大、政协等部门,在法律法规制定、政府施政评价、政策有效性评估等方面发挥作用。

2.数据积累与长效机制。智库研究是前瞻性、创新性研究,成果产出需要大量数据基础和分析支撑。数据采集和分析的能力很大程度上决定了智库研究能力,而高校中尤其人文社科专业对数据的处理能力不足,则对延续性政策的有效测度无从谈起。学术研究中依赖于政府部门统计数据的方式,在智库研究中显得乏力。政府部门的统计数据时间相对滞后,而智库资政研究要求却是前瞻的,数据的即时获得成为研究成果价值的关键。相较于政府自身的政策研究部门,高校智库更擅长做中长期、长期研究。根据课题目标导向,结合研究生培养方案设置专门数据采集和实时追踪的助理研究岗位,联合大数据服务处理公司,形成自身独立的数据采集和分析系统,是高校智库核心竞争力的保证和实现长效机制的关键。

3.成果对接与落地转化。智库的重要功能是成为决策的智囊,是政策制定、政策执行、政策落地的理论支撑与指导。智库研究成果的表现形式对是否能实现有效对接产生重要作用,研究人员能写不能说的情况较多,论文形式等理论成果不谙政府行文规范和表达,将严重影响成果对接和转化,要着力培养智库人员的文本表达能力。除与交办单位对接外,智库对舆论的影响力也是成果得以转化的重要阵地。传统纸媒已难形成现象级传播,高校智库要充分发挥师生在网络上的活跃能力,结合各种新媒体力量放大智库观点、传播智库声音。智库专家还应广泛出现在各大舆论分发平台,将智库研究成果或政策解释向社会推广,制造宣传影响、积极引导舆论参与健康广泛的社会治理。