中国共产党依规治党引领推进国家治理现代化

任志江 王 鑫

2013年党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化[1]。2019年党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，就国家治理体系和治理能力现代化问题作出战略部署。在此基础上，2021年党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，进一步明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化[2]。从逻辑上讲，因为中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，“党是领导一切的”[3]，所以能否通过完善和发展中国特色社会主义制度来推进国家治理现代化的关键，其实取决于中国共产党能否通过依规治党率先实现自身治理现代化。

一、执政党治理现代化是实现国家治理现代化的重要保障

现代政治的理论和实践证明，执政党治理是国家治理的核心构成和引擎动力，引领着国家治理的方向、进程与效果，执政党治理现代化是实现国家治理现代化的基本前提、先决条件和重要基础。

（一）执政党治理现代化为国家治理现代化提供正确的方向道路保障

国家治理既涉及如何治理的技术方法问题，也涉及为谁治理的方向道路问题，也就是说在推进国家治理现代化过程中，举什么旗、走什么路、实现什么样的治理等，都有赖于正确科学的方向道路来保障。执政党拥有自己特定的意识形态和指导思想，在领导国家治理过程中能为其提供特定的理论指导，并以其对思想认识的整合功能和对意识形态的统领功能，指引着国家治理的方向和道路。对我国来说，一方面，在中国共产党领导推进国家治理现代化的过程中，马克思主义指导思想能有效将广大民众和社会群体凝聚统合到共同的奋斗愿景和价值追求上来，从而确保国家治理现代化的性质和方向；另一方面，中国共产党所提出的每一阶段的战略目标和具体的路线方针政策，既是实现其内部整合和发展的需要，也是其领导国家和人民不断探索中国特色社会主义道路的具体体现，从而有效避免了国家治理走向“封闭僵化的老路”或“改旗易帜的邪路”[4]。

（二）执政党治理现代化为国家治理现代化提供坚强的组织领导保障

政党是根据一定的理念目标、组织原则、规章制度等建立起来的政治组织，不同性质的政党具有不同的特征。马克思主义政党不仅拥有科学的指导思想，还具有严密的组织体系和严格的组织纪律。中国共产党作为长期执政的马克思主义政党，兼有上述“软件”和“硬件”优势，能使各级组织发挥的组织力始终凝合于党的集中统一领导上。当然，这种“凝合效应”不是自发形成的，其既与党在我国社会主义现代化建设中的领导核心地位直接相关，也与执政党融入国家建构的方式密不可分。正是从这个意义上说，中国共产党自身治理的现代化能为国家治理现代化提供坚强的组织领导保障。具体来说，这种组织领导保障作用主要体现在两个方面：一方面，将党的组织机构融入国家政权体系。在国家政权体系中建立党组织，是有效发挥执政党领导作用的基础和前提。中国共产党将党组织融入国家政权系统和各类社会组织的领导机关中，通过贯彻执行党的路线方针政策，实现党的全面领导和国家治理等各项目标。另一方面，党管干部原则。中国共产党的各级领导干部不仅是制定、执行党的路线方针政策的重要参与者，也是治国理政的组织者和实践者。党管干部原则就是国家各类干部的管理工作只能由各级党组织负责，这就从主体上保证了执政党对国家治理的组织领导地位。

（三）执政党治理现代化为国家治理现代化提供高效的治理体系保障

“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”[5]虽然一般来说制度是由政府制定实施的，但作为现代政治实践主导力量和核心要素的政党，才是构建政治格局的内生力量和进行制度供给的真正源头。事实上，“现实中，任何一种现代政治制度的运作都离不开政党”[6]。特别是在我国的政治体制下，执政党的制度建构能力不仅是决定其执政能力强弱的决定性因素，也是国家能否建立起一套更加成熟和定型的制度体系的关键因素。在推进国家治理现代化的过程中，所面临的诸多新情况新问题均需“适应新情况的一系列制度和解决办法”[7]。这就需要构建一套卓有成效的制度供给机制，通过执政党治理现代化来推进国家治理现代化。在我国，中国共产党与国家政权之间存在着高度的同构性，执政党的制度与国家制度也具有高度的耦合性。作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党不仅建构了领导国家各项事业的制度体系，而且还努力使自身的制度体系与国家制度体系保持一致，以自身治理现代化为国家治理现代化提供高效的治理体系保障。

（四）执政党治理现代化为国家治理现代化提供强大的治理能力保障

中国共产党既是执政党又是领导党的双重角色，决定了其治理范畴涵盖了党内治理和党外治理两个层面，其中主要是自身治理和国家治理两大领域。一方面，不同于西方国家政权先于政党建立，中国共产党通过领导革命胜利、建立国家政权、制定实施法律形成了党领导建立各项国家制度的政治架构，从而不仅获得了嵌入国家发展的合法性[8]，还通过从行政机关、立法机关、司法机关到军事机关，从中央到地方到基层的组织体系建构，使“全方位领导国家事务，执掌整个国家政权，把控国家治理的政治方向、发展理念、发展战略、制度规范和实践路径”[9]的治理逻辑，不断趋于健全完善。另一方面，中国共产党在长期革命、建设、改革中所建立的以自身为领导核心的政党—国家型体制，在结构上具有系统性、严整性、内聚性等特征，在功能上具有广泛性、整合性、一致性等特征[10]。这就使其不仅“具备了相当成熟的立国、治国、兴国、强国的理论、原则、方略、规划和目标”，而且具有日渐成熟的“领导和整合社会的组织体系、领导体系和工作体系”[11]，从而使中国共产党不仅形成巨大的政治权威，还拥有与时俱进的领导水平和执政能力，为国家治理现代化提供了强大的治理能力保障。

二、依规治党是实现执政党治理现代化的制胜法宝

一般来讲，政党治理主要有领袖个人魅力治理、精英集团治理、意识形态或道德教化治理、制度治理等几种。鉴于“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[12]，并且“中国以政党治理优化国家治理是通过长期的制度积累、价值凝聚以及组织革新等路径逐步实现的”[13]，所以制度治理是中国共产党实现自身治理现代化并进而推进国家治理现代化最重要的手段和方法。然而，不同制度的内涵性质、位阶特征、作用效力等，决定了其在政党治理中具有不同的地位、作用和效果。作为标准和要求更高的党内法规，自然是治党制度中的主要工具和依托中坚。正因如此，依规治党不仅是制度治党的重点和主干[14]，也是实现执政党治理现代化的制胜法宝，是提高党建科学化水平和实现全面从严治党的治本之策。

（一）依规治党是实现执政党治理现代化众多路径方法中最重要的一种

作为推进国家治理现代化的领导核心和主导力量，中国共产党同时肩负着实现自身治理现代化的任务。这不仅意味着新时代执政党治理具有非同寻常的作用和意义，而且明确了中国特色执政党治理的路径和方法。这其中，不论是通过思想教育来增强认同效应、通过民主建设来激发主体活力、通过从严反腐来保障纯洁内质、通过深化改革来构筑体制依托等党内治理措施，还是参政党层面政治协商与民主监督作用的发挥、政府层面理性化党政关系的构建、社会层面社会整合力的强化等党外治理措施，依规治党都是其中一种重要的途径和手段。依规治党不仅使“政党具有更强的组织稳定性，也具有更高的政治合法性”，同时“政党与民众联系更为频繁密切”，广大党员“对政党纲领和意识形态的认同度也更高”[15]，所以现代执政党治理主要依赖依规治党这一刚性方式。不难看出，依规治党是实现执政党治理现代化众多路径方法中最重要的一种。

（二）依规治党能通过提高执政党的权威和执政效率来有效应对现代化进程中面临的挑战和考验

在中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局下，各种风险挑战不断增大，使命任务愈发艰巨，对国家治理体系和治理能力现代化的要求越来越迫切。“办好中国的事情，关键在党”[16]。但执政党的权威和执政效率不是从来就有的，也不是简单靠权力所赋予的，而是从“党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得”[17]的。也就是说，执政党能否满足人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的追求，决定了执政党的权威和执政效率的高低。由于依规治党既在价值上要求党组织、党员始终以权为民所用、利为民所谋为出发点和归宿点，又在实践上要求以党内法规制度体系为基本遵循，是一种集法治化、公开化、高效化于一体的现代治理理念和治理模式，因此它是中国共产党制度建设发展到现代治理阶段的产物，是对传统制度管党的重大改良和升级[18]，在提高执政党的权威和执政效率方面发挥着根本性保证作用。

（三）依规治党能够为推进执政党治理现代化创造“大法治”环境

随着人类文明的演进，法治逐渐成为现代化的重要标识。党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中，并由此确立了建设法治中国的双向驱动结构——依法治国与依规治党，执政党的“国法之治”和“党法之治”，因之共同构成“法治中国”的基本支柱[19]。不难理解，作为执政党，中国共产党不仅要把自己的前途命运建立在国家法律的基础上，还要始终把严于宪法和法律的党内法规融于自身政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及反腐败斗争等各个方面。换言之，执政党治理要受到国家法律、党内法规等多重规范的约束，从而使依规治党在作用效果上呈现出中心—外围式的“大法治”环境特征。这种对党内各级组织与党员管理的高标准、规范性、长效化要求，既能为执政党治理现代化的推进创造科学有序的法治运行环境，也能为其提供以法治思维与法治方式分析处理问题的法治实践主体。

三、依规治党引领推进国家治理现代化的实践路向

实现国家治理现代化各阶段建设目标，不仅需要坚强的领导、坚定的决心、坚韧的毅力，也需要宽广的眼界、高度的智慧、科学的决策。在中国共产党依规治党引领推进国家治理现代化的过程中，应着重做好如下几点工作。

（一）在进一步解放思想的基础上，切实通过依规治党来引领和深化各项改革，为推进国家治理体系和治理能力现代化创造根本条件

解放思想是任何一个国家与民族保持思想先进和激发创新能力的动力之源，唯有解放思想才可能冲破不合时宜的观念与教条的束缚，迎来灵感的释放、创新的迸发和发展的春天。由于治理方面的改革与政治体制改革密切相关，更易使人顾虑重重，所以解放思想尤为重要。中国共产党是领导一切的，自然也是国家制度的设计者、建立者和维护者，因此要在依规治党真正实现执政党治理现代化的基础上，通过组织革命——制度完善的逻辑理路来坚决破除阻碍经济社会发展的各种体制机制，以党内法规完善推进国家制度成熟定型[20]。此外，由于执政党与国家机构的同构性和联动性，强化了党的制度与国家制度的契合与互动，这样执政党治理的基本经验就可为国家治理提供示范遵循和保障支持，从而为推进国家治理体系和治理能力现代化创造根本条件。

（二）结合世情、国情、党情积极探索主体多元化、规则法治化、运行公开化、效益最优化等现代治理规律的具体实现形式

一般来说，现代治理具有主体多元化、规则法治化、运行公开化、效益最优化等特征，任何政党和国家在推进治理现代化过程中都要遵循规律、顺势而为。虽然我国的治理无论在理论上还是实践上都具有与西方国家不同的中国特色，但作为人类治理文明发展的一种具体成果,不可能完全抹煞其所具有的现代治理的共同特征。事实上，人类社会各领域的发展都遵循着一些普遍规律，只是这些规律可能会以不同的方式呈现而已。如在治理主体上，不论哪个领域的治理，我国的主体同其他国家一样是多元化的，所不同的是，在我国的所有治理主体中最重要的是中国共产党的各级组织[21]，其他主体都在其领导下进行各项工作。又如在治理规则上，经过多年努力我国同世界多数国家一样建立了一套相对完备的法治体系，并在依法治国方面取得了巨大进步，所不同的是，由于两千多年封建社会人治传统的影响，我国的法治化进程仍将经历漫长的过程。因此，在依规治党引领推进国家治理现代化的过程中，要结合世情、国情、党情积极探索现代治理规律的具体实现形式，使我国的治理过程既顺应世界各国治理现代化的一般规律，又适合中国自身的特点和需要，从而为早日实现国家治理现代化铺平道路。

（三）依规治党引领推进依法治国与以德治国的协调融合

虽然作为性质不同的两种规范方式，“德”与“法”特征分明、作用相异，但二者间亦存在着如车之双轮、鸟之两翼式的互补关系，即“法”通过强制作用规范人们的行为，“德”通过教化作用引导人们的行为。为有效推进全面从严治党，党的十八大以来党中央将刚性的规与柔性的德有机结合起来，既通过“以德养法”来厚植法治根基，也通过“以法促德”来强化德性修为，取得了显著成效。如为落实“不忘初心、牢记使命”主题教育，党中央先后健全完善了党内学习制度、理论宣传制度、干部培训制度等相关制度，较好地实现了依规治党与以德治党相统一。要有效发挥这一示范作用，引领推进依法治国与以德治国协调融合，在构建和完善充分反映民族特性与时代特征的法治体系和价值规范的同时，切实通过德法融合的方式提高国家治理体系和治理能力现代化水平。

（四）确保党内党外各项监督制度的建立健全和有效落实，务必将权力特别是“一把手”的权力关进制度的笼子

绝对的权力往往导致绝对的腐败。正是在汲取党内党外历史上正反两方面经验的基础上，习近平总书记指出，“必须用刚性制度把一把手管住”[22]，“关键是要健全权力运行制约和监督体系，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”[23]。他强调指出，在“着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督”中，除加强领导班子内部监督外，也“要强化公开，依法公开权力运行流程，让广大干部群众在公开中监督”[24]。显然，这就需要在加强党内监督的基础上，将党内监督“同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来”，“形成监督合力”[25]。为此，一方面要通过进一步深化党的领导体制改革，着重加强对“一把手”权力的制约；另一方面，更为现实的是要在建立健全党外监督制度的基础上，确保其得到有效落实，将党内监督与民主监督、法律监督、审计监督、司法监督等真正协调起来。这其中尤为迫切的是要积极研究科学有效的社会监督、媒体监督、网络监督等外部监督的方法和途径，努力形成健全高效的权力运行和监督体系，切实“扎牢制度篱笆，真正让铁规发力、让禁令生威”[26]，从而有效彰显监督体系在制约公权力、净化政治生态中不可替代的保障作用，从而为实现国家治理现代化创造最直接有效的条件。

（五）通过依规治党的纵向深入与横向展开，切实提高国家整体治理效能

改革开放以来，诸多被赋予自主权而逐步成为治理主体，于是在政党治理、政府治理等外又产生出社会治理、市场治理、公司治理等新的治理范畴，各类治理共同构成国家整体治理。一般来说，各类治理应在彼此关联、相互促进的基础上有效提高国家治理效能。然而事实上，由于某些主体的自主性和盲目性，不仅无法保证各领域治理的有效性，还极大地增加了整体治理的不协调性，从而弱化了国家治理水平。作为科学规范的现代治理手段，依规治党的功能统领性、规则法治性等特征，使其能在保证各治理主体自主性的前提下，确保各主体始终在程序可控和过程法治的轨迹上进行有效治理。通过构建从中央到地方的治理体系，依规治党既可以使党内治理做到全面覆盖、高效科学，也可以使各种外部治理在党内治理体系的基础上构建起纵向到底、横向到边的法治坐标，使各类治理始终在规范的场域和范畴内进行。同时，通过各级党组织的统一领导和统筹安排，各类治理都能及时化解矛盾、提升治理效能，达到整体大于部分之和的效果。