1+X证书制度试点运行过程中存在的问题及对策

王书润，刘艳文

(江苏经贸职业技术学院 a.教务处〈实践教学管理中心〉；b.健康学院〈老年产业管理学院〉，江苏 南京 211168)

一、1+X证书制度试点的背景及意义

随着我国产业转型升级和经济结构调整步伐的加快，各行各业对技术技能人才尤其是复合型技术技能人才的需求比以往任何时候都更为迫切，职业教育支撑经济社会发展的作用日益凸显。然而，由于我国职业教育仍处于转型发展期，存在职业院校人才供给与市场需求的不匹配。随着我国技术进步和产业转型升级步伐进一步加快，结构性就业矛盾将更加突出。为化解职业教育供给侧和人才需求侧之间的矛盾，凸显职业教育的类型特色，增强职业教育的适应性，提高职业教育人才培养质量，提升职业教育支撑社会经济高质量发展的能力，《国家职业教育改革实施方案》明确提出从2019年开始在职业院校、应用型本科高校实施“学历证书+职业技能等级证书”试点，鼓励学生在获得学历证书的同时，积极取得相应的职业技能等级证书。2021年11月4日，教育部等部门联合印发《关于在院校实施“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点方案》,部署启动“学历证书+若干职业技能等级证书”(以下简称1+X证书)制度试点工作。

实施1+X证书制度试点是我国职业教育领域一项重大的制度创新，必将推动我国职业教育办学模式、人才培养模式、评价模式和治理模式发生深刻变革；对于不断深化产教融合、校企合作,工学结合、知行合一，彰显职业教育类型特色，从根本上实现职业教育由参照普通教育办学向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变，实现职业教育提质培优、增值赋能高质量发展，提升人才培养质量、提高学生就业创业能力、缓解结构性就业矛盾都具有十分重要的意义。

二、试点工作运行中存在的突出问题

推进1+X证书制度试点工作，是在体制机制尚不完备、措施策略尚不健全、预期目标难以准确预见的情况下采取的“探路”之举。因此，在试点过程中难免会出现一些问题，突出体现在三个方面。

(一)试点规模扩张过快，主体准备不足

2019年至今，教育部先后实施了四批次1+X证书制度试点，参与试点的培训评价组织共计301家，累计开发447种职业技能等级证书。其中，第一批培训评价组织5家，共开发6种职业技能等级证书；第二批培训评价组织10家，共开发10种职业技能等级证书；第三批培训评价组织63家，共开发76种职业技能等级证书；第四批培训评价组织270家，共开发335种职业技能等级证书。

1+X证书制度是一个新生事物，不可能一蹴而就，需要在稳步试点的基础上，不断探索实践，完善机制，取得成熟经验后，才能逐渐扩大试点规模。从实际运行的情况来看，前三批的推进较为慎重和稳健，规模也比较适中，但第四批就明显出现急躁跃进的局面，无论是培训评价组织数量还是开发证书的数量，都超过前三批次的总和，改革试点累计覆盖4000多所院校，参与试点学生超过300万人。由于推进力度较猛，试点规模迅速扩张，使得关键主体准备不足，如政府部门监管和服务不够及时、快速，试点院校中存在着师资力量不够、实训场地缺乏、经费投入不足等问题。

(二)运行堵点较多, 主体协同性不强

实施1+X证书制度试点，是一项涉及政府、职业院校、培训评价组织和行业企业等多方主体的系统工程。推动试点工作高质量发展，不仅需要各主体履行好自身的法定职责，更要增强各主体的协同联动，确保1+X证书制度试点运行畅通无阻、优质高效。然而，从试点运行的实际过程来看，由于试点还处于实践探索之中，时间比较短，经验相对缺乏，运行机制不够完善，导致在关键环节、关键时刻甚至关键主体出现少票子、掉链子和缺位子的现象。

首先，就关键环节而言，证书考核费用的支付问题至今还没有完全解决。有些院校从试点开始直到如今，没有向有关培训评价组织支付一分钱的证书考核费用。固然有些院校是因为办学经费不足，但主要还是政策原因所致。根据《关于落实在院校实施的职业技能等级证书考核成本上限设置方案及相关说明的通知》要求，有关院校只能按照省级教育行政部门核定的考核费用标准向培训评价组织支付相应的费用。由于协商和核定考核费用标准涉及的主体众多，需要经过多次讨价还价，履行相关的规定程序，这个过程花费的时间比较长，致使许多已经完成考核的X证书不能及时支付费用。这势必导致培训评价组织与政府部门和试点院校之间的矛盾，影响培训评价组织的正常运转和推进试点工作的积极性。

其次，就关键时刻而言，无论是院校组织试点申报、有关机构按照工作方案发布招募评价组织公告、提交工作简报，还是有关行业企业向有关机构提交申报材料，都有着严格的时间节点限制，都需要有一个强大而快捷的信息服务平台的有力支撑。但由于试点规模迅速扩张，1+X职业技能等级证书信息服务平台的容量和功能都满足不了实际的需求。该平台于2021年8月开始实施升级改造、提质扩容工程，至今(2022年3月)还没有调试完毕，严重超出了预定的时间，使得本应在线上开展的报名、考核站点申报等工作无法正常展开，增加了试点院校的工作负担，影响了试点工作的进度和质量。

最后，就关键主体而言，既有证书建设主体培训评价组织，也有具体实施的院校，还有强化监管的政府部门。随着参与试点的培训评价组织和职业技能等级证书数量的不断增多，在试点运行过程中难免会出现履责不到位、工作进度缓慢、工作不规范等情况。如部分试点证书配套教材和学习资源开发进度缓慢，提供的配套资源数量有限，相关培训评价组织提供的培训指导质量不高等。在这种情况之下，政府部门就必须该出手时就出手，发挥“看得见的手”的重要作用。但从实际运行过程来看，政府在过程管理和末端监督执法方面还不够稳、准、狠、快，这无疑会助长或纵容心存侥幸的培训评价组织或试点院校做出不规范的行为，难以保障试点工作优质高效开展。

(三)制度供给不足，内生动力不强

自1+X证书制度试点实施以来，国家陆续出台了一系列政策和制度，如《关于推进1+X证书制度试点工作的指导意见》《职业教育培训评价组织遴选与监督管理办法(试行)》《职业技能等级证书监督管理办法(试行)》等，牢固确立了1+X证书制度试点改革的“四梁八柱”，为推动1+X证书制度试点顺利开展提供了重要的制度保障。但是，随着1+X证书制度试点改革的不断推广和深化，必然会遇到一系列新问题，如如何提高X证书的社会认可度等问题。虽然有关政策文件对培训评价组织的职责和申报与遴选程序等进行了严格的规定，以便从源头上严格把控证书的质量，但从实际效果看，这种单向度的规定也许可以确保X证书的“使用价值”，却难以保证X证书 “价值”的实现。X证书的“价值”能否真正实现，最终取决于行业企业等用人单位对X证书的认可程度，因为他们才是将X证书的“使用价值”转化为“价值”的最终消费者。从当前实际情况看，用人单位对X证书并没有表现出足够的兴趣和热情，更没有实质性的激励举措。只有加强政策供给，多管齐下，多方发力，才能进一步增强各试点主体参与试点改革的内生动力，为1+X证书制度试点提供源源不断的动力。

三、推动试点工作高质量发展的对策

为确保1+X证书制度试点取得成效，必须稳步推进，不断增强主体间的协作联动，加强政策供给，激发试点主体内生动力。

(一) 稳步推进，压实关键主体责任

1+X证书制度试点工作是一项涉及政府、职业院校、培训评价组织和行业企业等多方主体的复杂的系统工程，但居于主导地位、发挥关键作用的是政府、职业院校和培训评价组织。只有抓住关键主体，压实关键主体职责，才能保证质量，行稳致远。

首先，政府是1+X证书制度试点的管理主体，负责把握职业教育改革发展方向、加强统筹规划、提供政策供给、开展监督指导，同时还负有引导社会力量积极参与职业教育与培训的职责。因此，政府应统筹规划好试点规模，严格控制数量，扶优、扶大、扶强，把握好推进试点工作节奏，处理好试点规模、速度和效益的关系。协调处理好改革过程中出现的新情况新问题，严格过程管理和末端监督执法，充分发挥政府把舵引航的重要作用。

其次，培训评价组织作为建设主体，负有开发职业技能等级证书及标准的责任，并对证书质量、声誉负总责。其负责的是试点运行中关键的一环，自我站位一定要高，教育情怀务必要深，要有为深化职教改革、完善职教体系、推动职业教育高质量发展的担当和奉献精神，要坚持公益性原则，把社会效益放在首位，正确处理社会利益与企业自身利益的关系。对于培训评价组织的培养、遴选和监督管理，一定要高标准、严要求，确保试点关键环节工作的质量和成效。

最后，职业院校是1+X证书制度的实施主体，是确保试点工作落地生根的关键主体。应根据相关文件规定和要求，履行法定职责，做好具体工作。根据证书与产业发展和工作岗位的关联度，选择与学校专业(群)高度契合的有关职业技能等级证书，确定参与试点的专业规模。优化人才培养方案和课程设置，推进“1”与“X”的有机衔接，将证书标准及要求有机融入专业标准、课程标准和教学内容。深化产教融合、校企合作，统筹校内外教学资源，加强“双师型”师资队伍建设，改善实习实训条件，更新设备，夯实人才培养基础，不断提高人才培养的灵活性、适应性、针对性。

(二)完善机制，增强主体协同联动

一是完善推进机制，优化职责分工。1+X证书制度是一项系统性的改革工程。结构决定功能。只有不断优化系统结构，才能更好地发挥其功能。因此，要进一步优化各试点主体的职责分工，确保“责权利义”相统一、“上下左右”齐联动。以系统化的思维推进试点工作，就要明确各试点主体的职责，正确处理相互之间的关系。具体而言，就是在国家层面要重点做好统筹、指导、监督工作；在省级政府层面要落实好属地主体责任；培训评价组织要真正承担起第三方评价的相关职责；试点院校要做好具体实施工作，确保制度落地实施。与此同时，还要增强各主体的协同联动，加强彼此间沟通协调和密切配合，形成上下贯通、左右协调、纵向到底、横向到边的协同联动，进而形成职责明确、权责一致、协同高效的一体化推进机制，确保1+X证书制度试点运行畅通无阻，优质高效。

二是完善监管机制，规范主体行为。按照管好两端、规范中间、确保质量的要求，教育行政部门和职业教育指导咨询委员会要加强对试点工作的指导和监管，加强过程管理和末端监控，强化对培训评价组织行为和院校培训质量的监测和评估。定期开展“双随机、一公开”的抽查和监督工作。对触及“退出机制”红线的培训评价组织和职业院校予以严厉制裁，绝不允许“劣币驱逐良币”的现象发生。同时，还要设立质量举报和投诉热线，搭建信息服务平台，为社会各界监督和共同治理提供平台和渠道。

(三)加强政策供给，激发内生动力

推进1+X证书制度试点改革，必须提高政策的针对性和有效性，有效激发各试点主体的内生动力，不断提升试点主体的积极性、主动性和创造性。因此，国家要抓紧出台企业参与试点优惠政策，制定成本补偿、税费减免、绩效奖励和补助等具体细则，指导、督促企业认真履行试点主体的法定义务。高职院校要制订具体的激励政策，调动师生参与试点的积极性、主动性和创造性，推动更多企业将职业技能等级证书纳入人才招聘和薪酬体系，让持证者可以享受更多福利。