行政处罚权下放的法治进路——兼论《行政处罚法》第24条

张婧飞，姚如许

(大连海事大学 法学院，辽宁 大连 116026)

行政处罚权下放是我国行政执法重心下移改革的重要一环，推动着我国近些年基层执法的整合与发展。学界对此早有关注，相关研究成果对理论的厘清和实际问题的解决大有帮助[1-2]。但以往的阐释大多围绕“行政执法重心下移”这一大的命题展开，对其中的处罚权问题仅稍加提及，鲜有学者把“行政处罚权下放”作为独立的问题来讨论。2021年《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)修订，新增第24条关于行政处罚权下放的条款，第一次在立法层面对赋予乡镇人民政府(以下简称乡镇政府)、街道办事处(以下简称街道办)行政处罚权进行积极回应，也为单独讨论行政处罚权下放提供了一个合理的契机。立足于新的时代背景，本文以《行政处罚法》第24条的条文为出发点，重点对“行政处罚权下放”这一问题进行整体探讨，为《行政处罚法》的相关条款提供一些理论和实践上的落地思路。

一、行政处罚权下放的发展历程

(一)行政执法重心下移背景下的行政处罚权下放

行政执法重心下移，指将县级行政主管部门的部分行政审批权、行政处罚权和行政强制权交由乡级政府机关行使[1]，相关政策文件最早出现于2009年。由此可见，向乡镇政府、街道办下放行政处罚权是包含在行政执法重心下移中的，随行政执法重心下移的发展而发展。因此需要将向乡镇政府、街道办下放行政处罚权的政策和实践放在行政执法重心下移的背景下来考察。

在新《行政处罚法》颁布之前，历版《行政处罚法》皆规定只有县级以上地方人民政府才可以实施行政处罚，但在实践中乡镇政府往往才是执法的重心。这种矛盾的现象意味着执法权和执法重心不匹配，行政执法“高高在上”，不贴近民情，形成了“看得见的管不了，管得了的看不见”的尴尬局面。自2009年《中共中央办公厅、国务院办公厅转发〈中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见〉的通知》中要求“依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”之后，湖南省、陕西省等地方政府都开展了经济发达镇行政体制改革试点工作。2015年之后，中央发布了一系列重要文件，包括《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，以及中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》(以下简称《实施意见》)，将行政执法重心下移明确为一项重要举措[2]。《实施意见》中要求执法重心下移按照相对集中行政处罚权办理[3]。相对集中行政处罚权制度虽然最接近向乡镇政府、街道办下放行政处罚权，但是根据当时的《行政处罚法》的规定，乡镇政府和街道办原则上不具有行政处罚主体资格，因此《实施意见》背后的法律依据很难说得通。

修法之前向乡镇政府、街道办下放行政处罚权的实践大致有三种模式：其一，以乡镇政府、街道办为平台的综合执法模式，这种模式下，乡镇政府、街道办对综合执法的事项具有统筹协调的权力(1)详见《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》(2020年)的内容。；其二，直接为乡镇政府、街道办设定处罚权的模式[4]；其三，以行政委托的方式委托乡镇政府、街道办实施行政处罚(2)详见《滁州市人民政府关于印发滁州市行政执法权向乡镇延伸试点工作方案的通知》(2015年)的内容。。以上三种模式中比较常见的是委托的方式，但无论哪一种，都无法满足行政处罚权责一致的要求，因为在旧《行政处罚法》中明确规定县级以上地方人民政府才可以实施行政处罚。

(二)新《行政处罚法》的积极回应

若要完善行政处罚权下放的法律依据，满足行政处罚权责一致的需求，更好地实现基层的管理效能，需对《行政处罚法》进行修改和完善。2021年1月22日，全国人民代表大会常务委员会正式发布新修订的《行政处罚法》，我国行政处罚法的发展进入了新的阶段。《行政处罚法》对于行政处罚权在纵向上的重新配置给予积极回应，为赋予乡镇政府和街道办行政处罚权提供了明确的法律依据。《行政处罚法》第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”该条款的增加为之前行政执法重心下移制度中的争议问题扫清了部分障碍，顺应了行政执法体制改革的大方向，有力推动了基层治理向前迈进。

此次修改也与《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》(以下简称《纲要(2021—2025年)》)的目标不谋而合。该文件指出“到2025年，政府行为全面纳入法治轨道……行政执法质量和效能大幅提升”。建设法治政府，提升行政执法质量，规范基层政府执法权的行使是关键。在法律上赋予乡镇政府、街道办行政处罚权，就是对基层执法法律制度的补充和完善，是将执法力量下沉的有效举措。

二、行政处罚权下放的法律条款解读

《行政处罚法》第24条第1款主要规定了省级单位决定将行政处罚权从县级纵向移转到镇街级的过程，其中涉及多个权力移转的主体，需要厘清其间的关系。权力移转的内容是行政处罚权，即乡镇政府、街道办因本条款能行使的行政处罚权，但乡镇政府、街道办是否因此而具有行政权能还需探讨，条款内容仍需进一步阐释。下文从行政处罚权下放的主体和性质两个方面切入，对《行政处罚法》第24条第1款进行深层次的解读，分析其在具体适用中可能存在的问题。

(一)省级单位具有处罚权下放的决定权

我国原《行政处罚法》第20条规定，县级以上地方人民政府才可以实施行政处罚，乡镇政府和街道办并没有行政处罚权，不是行政处罚权的实施主体。新修订的《行政处罚法》第23条延续了原《行政处罚法》第20条关于级别管辖的原则，但在第24条对第23条做了例外规定，使行政处罚权有可能延伸到乡镇政府和街道办。值得注意的是，虽然《行政处罚法》的修改使焦点集中到乡镇政府和街道办，但是《行政处罚法》第24条第1款实际上并没有直接为乡镇政府、街道办设定权力，而是直接为省、自治区、直辖市设定了是否将县级政府工作部门的行政处罚权移交到乡镇政府、街道办的决定权。

行政职权的设定，是国家行政权力的形成方式。它是宪法和法律对国家行政权力的架构和体系的设计，是人民通过国家法律对国家行政机关的首次赋权[5]，包括行政权的设置、分配、调整与取消。在我国有两种设定行政职权的方式：一种是直接在单行法中做出规定；另一种是在组织法中做提纲挈领式的原则性规定，然后在单行法中进行细化。《行政处罚法》第24条明显是使用前种方式为省、自治区、直辖市设定决定权。

值得说明的是，设定行政职权的法律一般是比较高层级的法律，为使法律规范更具概括性，不可避免地存在权力分配比较笼统或者不符合少部分实践的情况，需要行政机关内部通过行政职权的分配，使各机构对各自行使的行政职权有明确科学的分工。因此，可将行政职权的分配看作行政职权设定机制的一种必要补充[6]。结合《行政处罚法》，第24条可以视为第23条所述的“法律、行政法规另有规定的，从其规定”的情形。第24条将行政处罚权交由可以承接的乡镇政府、街道办，可以视为对行政处罚权的再分配。从这个角度来看，《行政处罚法》间接为乡镇政府、街道办设定了行政处罚权。但是，《行政处罚法》毕竟不是将行政处罚权直接设定给乡镇政府、街道办，而是通过省、自治区、直辖市的决定间接使乡镇政府、街道办获得行政处罚权，中间还需地方性法规、地方政府规章或其他规范性文件的进一步规定。从严格意义上说，乡镇政府、街道办获得行政权力需要《行政处罚法》第24条加上地方性法规、地方政府规章或其他规范性文件的规定。而《行政处罚法》第23条的例外规定范围仅仅包括法律、行政法规，没有涵盖地方性法规、规章或其他规范性文件，这就动摇了“《行政处罚法》第24条为乡镇政府、街道办设定行政处罚权”这一论点的根基。

总之，《行政处罚法》第24条为省、自治区、直辖市直接设定了是否下放行政处罚权的决定权。乡镇政府、街道办能否行使行政处罚权是间接的、有条件的，甚至可以把乡镇政府、街道办看作省、自治区、直辖市决定权的受权主体。因此，本条款修订后，除乡镇政府、街道办的承接能力外，对于推进行政处罚权下放到基层这一整体性的工作，省、自治区和直辖市的统筹能力也是至关重要的。下放行政处罚权的决定主体具体是哪个省级单位？如何在下放前进行评估？下放的具体工作如何展开？下放的标准是什么？对这些具体问题的分析有助于进一步明晰省级单位在行政处罚权下放工作中的重要作用。

(二)处罚权下放未使镇街具有处罚权能

根据《行政处罚法》第17条，行政处罚由具有处罚权的机关在法定范围内实施，这是职权法定原则在《行政处罚法》中的体现。首先体现在处罚主体法定，即只有通过法律法规的授予，也即行政职权的设定、授权或委托，行政机关才具有相应的权能。乡镇政府、街道办只有通过法律法规设定、授予或委托才能行使行政处罚权，具有处罚权能，因此需逐个分析《行政处罚法》第24条第1款规定的“处罚权下放”与设定、授权、委托之间的关系。如上文所述，《行政处罚法》第24条规定的权力的移转是否是行政职权的设定仍值得探讨。乡镇政府、街道办不能根据第24条就被推定具有处罚权能。

行政职权的授予，简称“授权”。在《行政处罚法》的语境下，授权是指通过法律设定获得行政职权的行政机关，在法律允许的前提下，基于真实意思表示，通过法律、法规，将自己的职权授予行政机关以外的其他组织[7]。经过授权，被授权方获得行政主体资格，能对外独立承担法律责任。《行政处罚法》第19条规定了法律授权的相关内容，将被授权方限定在法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织中。这种组织包括行政机关的内设机构和派出机构，却不包括行政机关和行政机关的派出机关。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)的规定，乡镇政府是基层的行政机关，街道办是区政府的派出机关。二者显然都不在《行政处罚法》第19条提到的管理公共事务职能的组织之列，因此不能援引授权条款来解释《行政处罚法》第24条行政处罚权的移转。

行政职权的委托指一个行政主体虽然具有行政职权，但它由于行使职权条件上的限制或其他原因，在法律允许的前提下，委托另外的组织以委托方的名义实施该职权。行政委托只能让受托方成为行为主体而不是行政主体，所以受托方不因行政委托而成为具有独立资格的行政主体。根据《行政处罚法》第21条的规定，乡镇政府和街道办不符合成为受托组织的条件，所以也不能援引行政委托条款来解释《行政处罚法》第24条行政处罚权的移转。

因此，从条款属性上看，《行政处罚法》第24条第1款并不是行政职权的设定、授权或委托，乡镇政府、街道办不能据此具有处罚权能。在行政执法重心下移的大背景下，该条文的修改是为迎合时代背景而做出的变通，是一种例外立法或特殊条款，没有带来结构性的变革。而根据权责一致的要求，应由具有权能的主体承担相应的法律责任，一旦涉及由下放后行政处罚权引起的与行政相对人的纠纷，不能援引第24条使乡镇政府、街道办具有独立承担法律责任的资格，反映在广泛发生的行政诉讼上，即乡镇政府、街道办不具有独立的应诉资格。

(三)应由组织法对处罚权下放进行回应

从法条的关系上看，《行政处罚法》第24条可以解释为第23条的例外规定，即绝大多数情况下行政处罚权仍旧由县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关行使，那么例外规定是否可以成为行政处罚权普遍下放的法律依据，进而《行政处罚法》第24条是否可以成为行政执法重心下移的法律依据，仍有待商榷。但可以确定的是，在实践中，如果行政处罚权被普遍下放到乡镇政府、街道办，就意味着第23条的管辖规则落空，这无疑违背了立法者确立行政处罚管辖制度的初衷。此外，虽然《行政处罚法》第四章专章设定了行政处罚的管辖和适用，但不过是对相关组织法的简单重复，《行政处罚法》的功能在于设定权规范和程序规范，其本质是一部行为法。综观行政执法重心下移的历程，执法权下移是一场执法权的纵向移转，关系到以事权为中心的行政资源，处罚权下放虽然只是执法重心下移的一部分，但也同样涉及事权，这种结构性的变迁不属于行为法的范畴，而应从组织法上进行回应[8]127。

我国专门规定地方行政组织的《地方组织法》对行政处罚权下放的制度供给并不充分。《地方组织法》第76条对乡镇政府的职权做出规定，其中第七项为“办理上级人民政府交办的其他事项”。这里需要注意的是，行政职权是行政法主体依法享有的、对某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其权能，其内涵与事项不同，因此并不能从该项中当然推导出乡镇政府具有执法资格。《地方组织法》第85条第3款规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关”，自然也不能从中推导出街道办具有执法资格。且乡镇政府是独立的行政机关，街道办是区政府的派出机关，二者性质本就不同，将二者作为同样的主体使其承接行政处罚权，在当前的组织法背景下是不合适的，理应对组织法进行变革。

三、“行政处罚权下放”条款的实现路径

上文就“行政处罚权下放”条款进行解读，并从主体和性质两方面提出三个亟须解决的问题：省、自治区和直辖市如何统筹处罚权下放的具体事项？如何确定行政处罚权下放后行政诉讼的应诉被告？组织法如何就处罚权下放进行回应？下文对这三个问题进行分析，并提出具体的解决路径。

(一)充分发挥省、自治区、直辖市在行政处罚权下放中的作用

充分发挥省级单位作用，首先要确定省级单位中对行政处罚权下放做出决定的主体。根据《纲要(2021—2025年)》的精神，省、自治区原则上不再设置行政执法队伍，但这并不代表省级单位在行政执法中不再发挥作用。《行政处罚法》第24条第1款并没有明确指出省、自治区、直辖市的哪个机关对行政处罚权的下放具有决定权，这与《行政处罚法》的相对集中行政处罚权条款不同。《行政处罚法》明确规定国务院或省、自治区、直辖市的人民政府对相对集中行政处罚具有决定权。2000年，国务院办公厅发布的《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》指出：“试点地方的省、自治区、直辖市人民政府法制工作机构和试点城市人民政府法制工作机构要发挥在法制工作方面的参谋和助手作用，协助本级政府依法积极稳妥地推进试点工作。”据此，是由省、自治区、直辖市政府对相对集中行政处罚工作进行统筹性指导，由政府的法制机构进行协助。国务院颁布的系列规范性文件也皆采用此种做法。

2015年，中共中央、国务院发布的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》指出：“市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。”虽然该文件对于省级的机关没有做出相应规定，但该文件将市级的行政执法重心下移的工作落实到政府机关及部门。通观相对集中行政处罚制度和行政执法重心下移制度的系列法规，可以合理推测出省、自治区、直辖市向乡镇政府、街道办移转县级人民政府的行政处罚权的决定权是由政府及政府部门行使的。基于授权的灵活性考虑，由省级政府进行统筹安排是较为合理的选择。上级行政机关有对下级行政机关管理事项的处罚权限，当然也可以对下级机关的处罚权限进行分配。此外，由省级政府行使下放的决定权，能够避免县级政府随意下放处罚权的局面，增强改革的规范性，有利于全省范围内改革的有力推进[9]。

在下放行政处罚权的过程中，要理顺高层统筹和下移执行的关系。一方面，省级政府要集中履行业务指导、评议考核、组织协调、执法监督职能，统筹协调解决行政处罚权下放的重大问题。发挥属地管理的积极功能，将行政处罚权的行使下放到最基层。通过高层的合理调配和基层的精细执法，贴近群众的实际需求，切实解决“看得见的管不了，管得了的看不见”的问题[10]。另一方面，省级政府可以授权某一政府部门日常管理下放行政处罚权的事宜，做到专事专管，实现科学化管理。

(二)引入“行为主体”被告论

从权力移转性质的角度，难以合理确定行政处罚权下放后的行政诉讼应诉被告，因此这里首先引入行政主体和行为主体的概念。所谓行政主体，是在行政管理关系中与行政相对人构成双方关系的主体；所谓行为主体，指做出被诉行为的主体[11]。

我国目前认定行政诉讼被告资格采用的是行政主体、行为主体、责任主体三主体合一的标准，其理论内涵是“立法授权说”与“独立财产说”。“立法授权说”的内涵就是前文所述的职权法定原则的体现，职权法定原则处理的是行政行为是否有合法根据的实体问题，而被告资格确认是行政行为归属的程序问题，二者不可混为一谈。“独立财产说”则蕴含民事法人制度的特点，与行政诉讼的需求不匹配。因此三主体合一的标准反而为确定行政诉讼被告资格提出了难题，有必要引入“行为主体”被告论。

行政处罚权分配后，被分配行政处罚权的机关作为行政诉讼的被告较为合理。但从严格意义来说，向乡镇政府、街道办下放行政处罚权的法律依据还有瑕疵，不是完整意义上的行政职权分配，乡镇政府、街道办不是实施行政处罚权的行政主体，只是实施行政处罚权的行为主体。为了回避这个瑕疵，一以贯之地使被分配行政处罚权的主体作为权力移转之后的被告，可以在乡镇政府、街道办行使行政处罚权发生的诉讼中以行为主体的标准确定被告。在行政诉讼中，适格被告和被诉行为的实施者通常是两个机关，如“程宝田诉历城区人民政府行政强制案”(3)该案的具体内容详见(2018)最高法行申1801号行政裁定书。程宝田在东杨家庄拥有的房屋于2016年11月19日上午遭到强制拆除。程宝田向一审法院起诉，一审二审均认为程宝田将历城区政府列为被告。再审法院认为该案中，历城区政府提交的2017年4月1日华山街道指挥部出具的情况说明等文件，可以证实区、街道两级指挥部的设立情况以及两级指挥部的职责分工情况。按照该文件确定的工作分工，拆迁安置协议的签订、地上物的清除、安置等工作均由华山街道指挥部负责具体实施。由此可知，历城区政府在其权限范围内，已将案涉土地征收项目的强拆工作交由华山街道办负责实施。而华山街道办作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。因此，推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定被告适格，于法有据。。该案中，围绕历城区人民政府是否是适格被告，经历一审、二审、再审，最终，在再审中，最高人民法院推定华山街道办为被诉强拆行为的实施主体，进而认定其为适格被告。在实践中，很难做到只有适格被告才去做事实上的实施者，因此面对各种类型的行政诉讼案件，先确认行为主体，之后推定其为适格被告，这种做法虽然存在瑕疵，但却是一个高效解决立案难问题的方法。

以行为主体的标准确定被告的原因主要有两个方面。其一，行为主体的标准回避了《行政处罚法》第23条和第24条衔接有瑕疵的问题，乡镇政府、街道办不会因为实体法上可能不是适格行政主体而丧失应诉权。其二，从组织法的角度来说，行政主体往往在行为主体级别之上，行政相对人很难越过行为主体直接找到行政主体。而且行政主体和行为主体之间往往存在着错综复杂的授权、委托等关系，广大缺少法律专业知识的行政相对人很难厘清其中的关系，因此采用这一标准可以使行政相对人更方便地、直接地起诉。“谁行为，谁被告”可以说是乡镇政府、街道办在解决由行使行政处罚权引发的诉讼时的一种较为理想的选择。

(三)变革组织法实现制度供给

《实施意见》对行政执法重心下移做出了重要指示，也为实现行政处罚权下放指明了路径。从条文表述中可以提炼出三个要素：一是明确乡镇政府、街道办在实施行政处罚中的主体地位；二是虽然行政处罚权下放的实质接收者是乡镇政府、街道办，但实质执法者却是基层新组建的专门执法机构；三是下放行政处罚权后，原执法主体县级人民政府职能部门与乡镇政府、街道办的关系转变为业务指导和监督的关系[8]128-131。其中第一个要素的实现是后两个要素实现的基础，因此本文着重讨论如何变革组织法，下移事权，使乡镇政府、街道办在实施行政处罚过程中具有执法主体资格。

目前最直接的解决方式是在组织法中确定乡镇政府、街道办的执法主体资格。直接重构组织法体系虽能根治我国行政组织法体系中的诸多弊病，但在当前的社会背景和司法背景下可行性并不高，全国人大也并未将其纳入立法计划，学界对此的研究也不够深入。基于以上原因，笔者认为解决此问题的有效路径是对《地方组织法》进行修改。由于乡镇政府、街道办的性质不同，对此应分别讨论。

《地方组织法》第76条通过列举方式概括出乡镇政府的七项职权，可将第七项更改为“办理上级人民政府交办的执法事项和其他事项”。其合理之处在于，直接改变了事权，为乡镇政府成为执法主体扫清了障碍，乡镇政府无须再通过一法一授权来行使权力，同时可以防止乡镇政府执法权的膨胀，有力地推进行政执法重心下移。

街道办在基层城市管理中发挥着重要作用。1954年《城市街道办事处组织条例》(已失效)中就规定了街道办的性质及职能，《地方组织法》对此也有明确规定，街道办是市或区政府的派出机关，不是一级独立的政府机构。但随着行政管理体制的改革，街道办承担了越来越多的管理职能，尤其是在行政执法重心下移的背景之下，街道办的职能早已超出《城市街道办事处组织条例》的规定。近些年发布的中央文件(4)本文提到的有关行政执法重心下移的文件，如《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》《实施意见》。中，完全将乡镇政府和街道办作为性质相同的单位一并提及，共同承担基层执法的任务。街道办事实上已经成为一级独立的政府机构，但法律上还没有对此进行确认。因此在街道办的问题上，不同于乡镇政府，法律首先要厘清街道办的性质。笔者认为宜在《地方组织法》中对街道办的性质重新界定。对于街道办职权的规定，学界目前主要存在两种观点，即概括式和列举式。笔者倾向于选择抽象概括式，可以在条文中做出类似“街道办事处依法履行辖区内公共服务、城市管理、社会治理等相应的服务和管理职能”的规定。这种抽象式的概括既可以从中合理推断出其具有行政执法的职权，又可以避免《地方组织法》第76条采用列举式易出现的问题——规定内容太过具体，不能充分适应社会变化。

四、行政处罚权下放的未来展望

下文主要在行政执法重心下移的大背景下对行政处罚权下放制度进行展望。行政处罚权下放所涉及的职权绝不只是孤立的行政处罚权，根据《纲要(2021—2025年)》中的要求，乡镇政府、街道办要逐步实现“一支队伍管执法”的目标，健全审批、监管、处罚衔接机制，防止相互脱节。因此，虽然“行政处罚权下放”条款中仅仅表述了对于行政处罚权的处理，但实际上要延伸到整个行政执法中涉及的职权。

(一)领会《纲要(2021—2025年)》精神规范执法

《纲要(2021—2025年)》在推动全面深化改革、维护社会大局稳定方面起着重要作用。《纲要(2021—2025年)》指出：“着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。”《行政处罚法》的实施要立足于《纲要(2021—2025年)》中传达的精神。

1.在乡镇政府、街道办实现综合执法

回顾综合执法的发展过程，有效综合一直是综合执法的重中之重，提升执法效能是综合执法的核心目标。在乡镇政府、街道办的层级实现综合执法并不困难，将行政处罚权相应配套的权力下放给基层，将乡镇政府、街道办的几个部门整合成一支执法队伍，就在组织机构的层面上达到了综合执法的要求。但是综合执法的意义，除了精减人员外，更重要的是要实现“一加一大于二”的执法效果，提高执法效能。就执法效能来说，乡镇政府、街道办在实现综合执法中主要涉及以下两个方面。

其一，职能优化改革。职能优化中首先要思考的问题是，除行政处罚权外，还有哪些权力应该下放到乡镇政府、街道办，实现基层的综合执法。对于这一问题要着重考虑乡镇政府、街道办的实际能力，要因地制宜，不搞“一刀切”，各有各的权力清单。其次要对合理配置行政资源有清晰的预判[12]。综合执法中处罚权是重要的一环，没有处罚权就难以串联起完整的综合执法职权。但要实现刚性执法和柔性执法的平衡，并非执行每一种任务都需要行使处罚的职能。轻任务配重职权会让执法过于严苛，且容易造成权力的滥用；重任务配轻职权又会让执法“疲软”，难以达到执法目的。

其二，构建协同机制。综合执法的执法权不是被设定出来的，而是由其他部门的执法权移转而来的，因此综合执法部门要协调好与原执法部门的关系，厘清哪些是需要移转的与处罚权有关的执法权。对于那些没有移转过来的执法权，综合执法部门不能越权，而是要建立起与各部门的衔接，协同工作，提高效率。此外，不能忽视行业执法的作用，要建立起政府执法与行业执法的有效对接，转变政府职能。值得注意的是，由于乡镇政府、街道办已经承接了上级政府工作部门的执法权，取得了执法主体的资格，因此上级部门的派出执法机构理应不再从事基层执法，但该种做法需要仅有执法权力、毫无执法经验的乡镇政府、街道办在短时间内整合资源，组建一支执法队伍，相比之下，将派出机构的资源移交给乡镇政府、街道办明显是一种更为合适和高效的做法[13]。最后，要理顺综合执法机构与上级主管部门之间的关系。乡镇政府、街道办获得执法权，建立综合执法机构后，县级主管部门必须退回之前延伸到镇街领域的行政执法权，二者的关系转变为监督与被监督、协调与被协调的关系，此后县级主管部门不再参与乡镇政府、街道办具体的执法活动。

2.通过行政程序完善规范执法

《纲要(2021—2025年)》指出，要按照行政执法类型，制定完善行政执法程序规范。目前行政执法领域还存在随意执法、执法过程不规范等种种问题，对于规范公正文明执法目标的实现起着消极作用。程序法对于实现行政执法的规范化具有重要意义。乡镇政府、街道办作为最基层的单位，执法能力相较于上级会有所欠缺，执法过程不规范的问题会更为突出。这些问题仅通过组织法建设难以解决，还需要行政程序的完善和发展。比如行政执法中的证据问题，除《行政处罚法》对证据进行规定外，有关行政执法证据的法律规范较少。而在执法过程中，处罚常以“强制措施-处罚-强制执行”这一组合的形式出现，因此仅对行政处罚的证据进行规定，不能满足行政处罚实践的需要，更遑论解决整个行政执法的问题。在乡镇政府、街道办逐步实现“一支队伍管执法”的目标背景下，行政执法的证据规则明显是短板，不能适应执法实践的需要，而这个问题又无法通过地方的协同立法得到根本性解决，因此需要中央的制度供给。

(二)多方面实质化解决执法矛盾

省级单位的工作在行政处罚权下放中仍然至关重要，因此要充分发挥省级单位的作用。省级单位在决定将县级人民政府部门的行政处罚权交由乡镇政府、街道办时，应该进行认真的评估和调研，坚决不搞“一刀切”，应注意如下几个问题。

1.分别下放集中的行政处罚权与分散的行政处罚权

在相对集中行政处罚制度的背景下，又建立向基层下放行政处罚权的制度，使原来二维层面的权力移转变化为三维层面的权力移转，这就使行政处罚权的移转制度变得更为复杂。要做到在县级政府层面已经集中的行政处罚权集中下放，还分散在各部门的处罚权分散下放。每一次决定下放行政处罚权时，都要明晰下放的标准和内容，并确保不与之前该地下放的行政处罚权重复，使每次下放给乡镇政府、街道办的行政处罚权不互相冲突，不会造成职权混乱。

2.平衡执法能力与执法主体

向乡镇政府、街道办下放行政处罚权的主要目的不是减轻县级人民政府部门的工作压力，而是实现执法力量与执法主体的平衡，但在追求这一目标的过程中，不能导致执法能力与执法主体新的失衡。省级单位一方面要为乡镇政府、街道办提供充足的财政保障、定期的业务培训和合理的奖惩制度，以提高基层执法的专业性和积极性，另一方面要进一步探索和寻求有效的行政处罚权下放的方式。笔者认为，在行政处罚权下放的过程中最好采取弹性方式，随着乡镇政府、街道办执法能力和经验的提高，逐步增加下移的行政处罚权。与此同时，对于乡镇政府、街道办和县级人民政府工作部门具体实施的行政处罚权和执法边界，省级单位应当提供清晰的指导。对于那些直观的、简单易行的处罚事项，可以下放给乡镇政府和街道办来实施；对于一些综合性强、比较复杂的处罚事项，在乡镇政府和街道办执法能力不足、难以达到规范执法标准时，不应当将执法的重担都交给基层，而是应当由原本的县级人民政府工作部门去承担执法责任，实施行政处罚权。即基层管理迫切需要的行政处罚权一定下放，基层没有能力承接的行政处罚权坚决不放。

3.平衡规范执法与执法主体

虽然乡镇政府、街道办都是与群众实际生活最接近的机关和机构，给予二者一定的行政处罚权是实现执法力量与执法主体相平衡的重要举措，但是最基层的执法力量和能力普遍不足，现实中也存在执法人员在执法过程中不规范的现象。如果统筹单位对此不加以改变，放任下去，基层执法过程中的不规范和有效监管缺失将会导致乡镇政府、街道办的公信力下降，使将行政处罚权下放到最基层的制度在实践中难以达到预期。针对以上问题，迫切需要统筹者展开行动，培养一支高素质的基层执法队伍。最好为乡镇政府、街道办执法队伍的招录设立统一的标准，包括公务人员的录用与培训，并且这种培训不是一次性的，而是长期的，要时刻注意执法实践中遇到的新状况，对此提供针对性的跟踪培训，以全面提升乡镇政府、街道办执法人员的法律素养和规范执法能力。

4.平衡严格执法与柔性执法

相比于更高级别的政府，乡镇政府、街道办在行使行政处罚权时更要注重柔性执法。所谓柔性执法，是执法主体在执法过程中运用多种手段来引导相对人做合法行为，包括教育、提醒、劝告等。省级单位要在基层中提倡柔性执法。与县区级不同的是，基层执法案件数量最多，且案件的违法程度往往比较轻微，如果对每个情节显著轻微的案件都进行严格处罚，不仅会增加基层的执法负担，也未免不近人情。而且在新《行政处罚法》颁布之前，乡镇政府、街道办在法律上并没有行政处罚权，案件多是通过灵活且比较平和的柔性方式解决，比如通过调解协商、说服教育、提供服务等来解决实践中的问题。这些处理办法既可以有效地解决争议纠纷，又能拉近政府与市民社会之间的距离。所以即使在新《行政处罚法》颁布之后，乡镇政府和街道办在处理公务的过程中也要把握好严格执法与柔性执法之间的关系。

五、结 语

《行政处罚法》把党的十八大以来推进全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果落实到法律中，推动了行政处罚制度的进步。将行政处罚权下放到乡镇政府、街道办，解决了“看得见的管不了，管得了的看不见”这一执法权和执法重心不匹配的问题。在行政处罚权下放过程中，省级单位要发挥好统筹作用，平衡各方因素，多方面实质化解决问题，使乡镇政府、街道办执法真正发挥作用；要厘清责任承担的问题，虽然“行为主体被告论”可以解释发生行政诉讼时的应诉被告问题，但还需要从组织法上进行变革才能理顺关系，从而在根本上解决问题；要结合《纲要(2021—2025年)》的精神，将行政处罚权下放放在整个综合执法的背景下考量，要尽快落实与处罚权相关的执法权下放，在乡镇政府、街道办实现“一支队伍管执法”。