中国航运业碳减排政策研究：基于政策网络视角

陈 舜，缪春燕，章 强

(上海海事大学 a.经济与管理学院；b.交通运输学院，上海 200135)

随着全球温室效应日益严重，控制温室气体排放已成为热点话题。2018年，国际海事组织(IMO)通过了温室气体减排的初步战略，提出到2030年，将国际航运二氧化碳排放强度较2008年至少降低40%，到2050年将这一比例提升至70%；与2008年相比，到2050年将年度温室气体排放总量至少减少50%。与此同时，如何推动我国航运业绿色低碳发展也已成为我国航运各界共同关注的热点话题。近年来，我国积极推动航运业绿色发展进程。2021年，交通运输部出台《绿色交通“十四五”发展规划》，明确提出要实现航运业“绿色低碳发展”。

回顾我国航运业碳减排历程，各政策主体在不同阶段扮演着不同角色，主体间的关系也随之变化。本文基于政策网络视角展开分析，旨在探究如下三个问题：(1)我国推动航运碳减排过程中经历了哪些发展阶段以及目前我国正处于碳减排的哪个阶段？(2)在航运碳减排不同发展阶段中，我国各政策主体各自承担着何种角色，各主体间如何互动？(3)着眼我国“双碳”目标，我国各政策主体应采取何种措施加快航运业低碳发展？

一、政策网络分析

政策网络是指与政策有直接或间接利益关系的多个行动者通过特定媒介相互联系、共同行动，从而影响政策制定过程。英国公共行政学家罗茨(R.A.W. Rhodes)对政策网络进行了系统梳理，将政策网络定义为相互博弈、交换资源的各类组织。[1]352-359从理论角度而言，政策网络是对多元主义理论和合作主义理论的延伸，全面阐释政策制定过程中所有行动者的参与方式，以及相互间的复杂关系；从现实角度而言，政策网络的提出是为了解决公共部门的分割化，以及政府部门事务的民营化。

虽然政策网络作为一种相对成熟的政策分析手段得到了业界的普遍认可，但是现实中政策网络的形式一直是复杂多变的。Marsh[2]和罗茨[3]将政策网络划分为政策社群、专业网络、府际网络、生产者网络、议题网络等五种类型，这些网络在成员资格以及成员间的资源分配方面存在差异。

随着对大气污染问题的日益重视，政策网络也被国内外学者应用于国家大气污染及气候政策分析中。冯贵霞[4]利用政策网络分析框架研究我国大气污染防治的四十年政策历程，发现随着大气污染政策变迁，政策网络结构也随之改变，体现在政策权力主体的地位和话语权提升、企业与地方政府对中央政府的响应更为主动、公众对环境的维权意识增强、政策工具多元化等。这些变化推动政策网络主体之间进行不同形式的互动，进而对政策运行产生影响。Yun等[5]利用调查问卷对韩国气候政策网络进行实证研究，指出政府组织是韩国气候政策的主要参与者，并在增长网络和环境网络这两个立场不同的联盟网络中进行调解，并且认为基于气候变化问题的共识、实现温室气体排放目标以及低碳绿色发展战略是韩国制定气候保护政策的驱动因素。Locatelli等[6]运用指数随机图模型(exponential random graph models)研究秘鲁气候变化政策中关键参与者之间的信息流和合作，进而探索气候治理与政策网络，指出国家政府机构是秘鲁气候变化政策网络的核心角色，尽管某些行为主体占主导地位并且在某些群体中具有同质性，但秘鲁气候变化政策网络中存在良好的多行为主体间的协调与合作潜力。Gong等[7]运用政策网络模型对中国气候保护政策进行研究，认为几乎没有证据表明外生因素对中国政策变化产生影响，相反，内部因素在其发展和转型中发挥了重要作用，并从法律执行框架、腐败等方面探究了政策结果低于预期的原因。

除上述研究外，政策网络还被中国学者广泛应用于农村政策[8]、旅游政策[9]、医疗保险[10]、新高考改革[11]、老年教育[12]等多个领域，表现出良好的应用性和解释力。综观现有文献，政策网络理论在航运政策领域已有初步应用，例如，章强等[13]基于政策网络分析了我国LNG动力船舶的扶持政策，但在航运碳减排政策研究领域，政策网络理论尚未有应用。鉴于此，本文运用政策网络系统分析我国航运业碳减排政策，厘清我国航运碳减排不同发展阶段，明晰各政策主体承担的角色和作用，进而为我国航运业低碳绿色发展提供政策建议。

二、基于政策网络的中国航运碳减排政策分析

(一)推进中国航运碳减排进程的政策网络类型

我国在推动航运碳减排过程中涉及不同的利益相关者，基于政策网络，结合我国航运管理实践，可对航运碳减排政策网络进行主体类别划分，并对不同网络类型中的典型行为主体及其主要特征和功能进行阐述[1]360-371，见表1。

在推动我国航运碳减排的进程中，国务院、交通运输部、国家发展和改革委员会、财政部、国家能源局构成了政策网络中的权力中心(表2)，参与了相关政策的制定和颁布，有着较强的话语权和广泛的影响力。政策社群的政策制定主要以宏观方向性引导为主，为航运业各相关行为主体提供必要的政策支持。

专业网络主要集聚了具有相关专业知识的行业或团体，行为主体间的互动频率较高，丰富的专业知识使其拥有特殊的话语权。在推动我国航运业低碳发展的过程中，船级社、高等院校、科研院所、行业协会作为拥有相关专业知识的组织机构，共同构成了政策网络中的知识中心(表3)。专业网络中的各参与者具有不同的行为重点，例如，船级社主要提供技术指南，高等院校注重低碳航运人才培养，科研院所进行船舶研发设计，行业协会则积极推动会员单位间的信息共享。

府际网络主要涵盖了制定相关政策的地方政府，代表地方政府的利益，通常受政策社群的直接领导支配。随着分权化趋势的增强，地方政府也具备了一定的政策自主权。我国主要沿海省份高度重视绿色航运的发展，积极推进我国航运碳减排政策的实施。因此，府际网络由主要沿海省份地方政府组成，这些地方政府构成了政策网络中的执行中心(表4)。府际网络的政策制定遵循政策社群的决策意志，主要进行政策细化、执行与监督。

生产者网络即“制造者网络”，一般作为政策对象，与政策落实密切相关，是进行政策反馈的重要主体。造船企业和航运企业分别作为以船舶生产制造和船舶运输为主营业务的企业，构成了生产者网络的核心主体。生产者网络中各类企业所具有的鲜明经济属性，使其成为我国推动航运碳减排政策网络的经济中心。

议题网络中成员数量众多，结构松散，对于同一政策，不同成员可能会存在不同的价值主张。议题网络具有整合不同政策观点的作用，并可将相关政策观点及时反馈给其他政策主体，进而影响政策过程。近年来，航运碳减排已受到业界的广泛关注，以专家学者、新闻媒体等为代表的议题网络逐步成为我国航运碳减排政策网络的舆论中心。

(二)中国航运碳减排的发展阶段

总体来看，我国推动航运碳减排的发展历程呈现出明显的阶段性特征。本文分别基于标志性政策文件出台以及航运业推进碳减排标志性事件的视角，对我国航运碳减排发展的不同阶段特征进行归纳总结(表5)。值得指出的是，这两种不同的研究视角在时间维度上的划分基本一致，这是因为政策推动与航运碳减排发展二者是相辅相成的。

2005年《京都议定书》正式生效后，中国积极承担大国职责，利用宏观政策进行引导，颁布了首部应对气候变化的国家方案——《中国应对气候变化国家方案》[14]，引导各主体高度重视应对气候变化，但是仍缺乏具体技术及规范，政策内容较为宽泛。随着对碳减排措施的不断摸索，交通运输部颁布了首部针对水运减排的实施方案——《“十二五”水运节能减排总体推进实施方案》，在此阶段岸电技术、船舶减阻技术、推进系统、设备性能提升等各种技术措施日趋成熟，碳减排成效显著。同时中国也积极探索推动碳减排的相关市场措施，上海成为全国首个将航运业纳入碳排放交易体系的城市[15]。随着全球对航运碳减排的日益重视，交通运输部出台了《关于全面深入推进绿色交通发展的意见》，2018年，IMO也制定了船舶温室气体减排初步战略和减排目标。为了实现这一目标，我国加快出台碳减排措施，深入推动低碳航运发展建设。“十四五”时期，我国加快推动航运业绿色转型势在必行，交通运输部出台了引领海事发展的专项文件——《海事系统“十四五”发展规划》，同时为满足EEDI(船舶能效设计指数)第二、第三阶段的严格要求，我国也在积极研发零碳燃料，鼓励针对零碳、负碳关键技术进行攻关，并在政策、资金、技术方面给予支持。

三、不同碳减排阶段中的政策网络特征

(一)碳减排意识形成阶段

在航运碳减排意识的形成阶段，政策社群对推动航运碳减排保持较高的积极性，成为整个网络体系的重要动力源，同时中央政府的管制措施(即以强制性立法或行政工具为主)是推动低碳发展最为行之有效的手段之一[16]，但是当时碳减排相关技术尚不成熟且尚未形成系统的指导性政策。尽管如此，船舶设计企业、航运公司仍然通过相互协作和技术探索，在绿色船舶探索方面取得了重要进展。例如，2008年，上海外高桥造船有限公司推出了新一代好望角散货船，该船的能源设计指数满足排放基线，减排技术指标达到国际先进水平。需要强调的是，政策社群的积极性来源于全球气候变暖的现实压力。2009年，在哥本哈根气候峰会上各国相继公布了减排目标，我国积极承担发展中国家应尽的碳减排义务，首次向世界宣布了具体的减碳目标。

就网络结构而言，网络中的各成员内部还未形成较为紧密的结构，各不同成员间交流协作的频率较低(图1)。造成这种现象的主要原因是政府部门虽然开始重视航运业的碳减排，但是由于缺乏碳减排技术的指导及实施经验，因此在政策内容中并未涉及过多相关内容。就网络结构中的成员互动而言，政策社群“从上而下”对府际网络进行单向领导支配。值得注意的是，作为IMO的A类理事国，我国在航运碳减排方面始终遵循IMO的政策框架，积极贯彻执行IMO的相关政策规定。例如，为落实IMO提出的EEDI、EEOI(船舶能效营运指数)、SEEMP(船舶能效管理计划)，我国专门牵头成立了IMO应对机制办公室。生产者网络与府际网络则因缺乏政策社群的宏观指导，在航运碳减排方面未形成统一认识，难以整合。与此同时，生产者网络与专业网络主动对绿色船舶发展进行探索交流，议题网络则主要对政策社群和府际网络的减排政策进行宣传，呼吁各主体高度重视船舶碳减排，并把减碳技术需求与潜在问题反馈给专业网络。

(二)碳减排措施探索阶段

在航运碳减排措施探索阶段，政策社群和专业网络成为推动航运低碳化发展的主体。国际社会对于气候变暖问题的重视以及我国实现减排目标的压力推动政策社群制定相关政策，而其他成员对技术规范的迫切需求促使专业网络制定相应技术指南。在此阶段，我国不断研究各种碳减排技术措施、运营措施、可替代燃料等，并且尝试实施基于市场的碳减排措施。同时，专业网络和生产者网络通过技术摸索积累了一定的经验。以中国船级社为代表的专业网络积极应对EEDI的要求，出台船舶能效设计指南，为推动政策实施奠定了基础。

就网络结构而言，政策社群从原先的松散结构变成紧密结构，各成员之间进行了初步互动，生产者网络和议题网络由于参与成员较多，仍然处于松散状态(图2)。就网络结构中的成员互动而言，值得注意的是，政策社群加强了对生产者网络的统筹领导以及对航运碳减排的关注程度，积极引导生产者网络开展碳减排技术研究。例如，2011年9月，交通运输部出台了《“十二五”水运节能减排总体推进实施方案》，在港口开展重点技术试点工作，建立港口减排专项资金。2016年10月，国务院出台了《“十三五”控制温室气体排放工作方案》，明确提出在全国范围推广碳排放交易市场[17]，上港集团、中远海运集运等我国主要港航企业均参与了相关的配额管理[14]。

(三)碳减排措施发展阶段

在航运碳减排措施发展阶段，政策社群、生产者网络和专业网络三者成为推动碳减排的主体。2018年，IMO通过了《IMO船舶温室气体减排初步战略》，制定了短、中、长期减排措施，规定了国际航运碳排放强度下降的具体目标，即到2030年，国际航运二氧化碳排放强度相比2008年至少减少40%，到2050年减少70%。这一阶段政策社群推动行业低碳发展的动力很大程度上源于自身的管理职责，在IMO政策框架下引导各部门完成各阶段碳减排目标。而生产者加快低碳发展的动力则源自政策压力和社会道德责任。在这一阶段，碳减排措施体系已基本形成，专业网络与生产者网络在碳减排技术方面取得了一定成效，为后期碳减排措施全面落实和碳减排技术推广奠定了基础。

就网络结构而言，府际网络和专业网络的内部结构由松散变为紧密，成员间的交流活动进一步加强(图3)。就网络结构中不同成员间的互动而言，这一阶段需要关注政策社群与府际网络之间的双向互动关系。府际网络积极配合政策社群的政策指引。典型实例如，2018年上海市人民政府出台《上海国际航运中心建设三年行动计划(2018—2020)》，明确提出推进LNG加注码头建设、新能源船舶的应用等[18]。政策社群、府际网络、生产者网络三者形成了较为稳定的三角互动结构，彼此互动协作的同时，以中国船级社为代表的专业网络在这一阶段陆续出台可替代燃料、天然气加注、纯电池动力船舶等相关技术指南，为其他类型的网络参与者提供技术咨询，议题网络则积极进行政策宣传。

(四)碳减排措施推广应用阶段

在航运碳减排措施推广应用阶段，政策社群、专业网络、生产者网络三者仍作为网络体系主体。近年来，国内外对于航运碳排放问题日益关注，全球范围开始对船舶实施更为严格的碳排放限制规定。为了应对EEDI第二、第三阶段的严格要求，政策社群需要着眼长远进行决策，鼓励企业研发零碳燃料，对零碳负碳技术进行攻关。议题网络则依然是政策宣传的重要力量。由于温室气体排放问题已成为重要的社会话题，因此航运碳减排议题也被广泛关注。

就网络结构而言，此阶段的网络结构(图4)与第三阶段相似。政策社群、生产者网络、府际网络之间仍在进行稳定的三角式互动协作，值得注意的是生产者网络内部结构变得更为紧密，各航运企业也积极采取节能减排措施(表6)。专业网络继续加强与其他成员的交流互动。如中国船级社持续开展氢燃料及电池动力技术的船上应用研究，开发定量风险评估服务产品，推动清洁能源在水运行业的应用，出台了《纯电池动力船舶检验指南》《船舶应用甲醇乙醇燃料指南2022》《船舶应用氨燃料指南2022》等一系列技术指南。上海船舶研究院也致力于新能源船舶、油电混合动力船舶、船舶设计、船舶智能化等新兴方向的研究。与此同时，议题网络与政策社群展开双向互动，交通运输部积极开展在线访谈，推动航运低碳发展，对《交通运输部关于修改〈港口和船舶岸电管理办法〉的决定》《海事系统“十四五”发展规划》等政策进行解读。

四、基于理论分析的政策思考

(一)积极推动制定航运碳减排专项政策

从“十一五”到“十四五”期间，交通运输部为进一步提高交通运输行业能源利用效率，打造清洁低碳的绿色运输服务体系，相继编制了《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》《公路水路交通运输节能减排“十二五”规划》《绿色交通“十四五”发展规划》等政策文件，并在“十三五”期间对水路交通减排情况开展了专项调研。然而，在现有绿色交通、交通节能减排专项政策中，车辆减排仍为政策重点，而对航运碳减排的监管程序和碳减排技术指导篇幅较少。航运业作为二氧化碳排放的重要来源之一，仍缺少相关专项政策规范指导。政策社群作为网络中的权力中心，并未加快航运专项碳减排政策的出台频率。因此，为实现我国“双碳”目标，出台航运碳减排相关的专项约束文件并加强碳减排监督的相关引导，运用财税优惠、碳积分、碳交易等多元化政策工具更好地推动航运碳减排进程，显得尤为必要。

(二)加快协作并探索规范统一的碳减排实施路径

2009年12月，中国在哥本哈根联合国气候大会上首次公布了“减少排放”的具体指标，此后我国时刻关注国际航运碳减排举措动向，采取了多种措施推动航运低碳化发展，如积极开展港口岸电设施建设、鼓励绿色低碳船舶生产制造等。但当前在政策文件中明确鼓励、推广的碳减排举措较为单一，部分措施在实施过程中仍存在技术瓶颈，尚未形成明确统一的碳减排实施路径。近些年，LNG动力船舶因其绿色低碳特点成为政策关注重点，但长期而言，LNG仅可作为过渡性可替代燃料。为满足更为严格的碳减排目标，仍需积极研发零碳燃料。与此同时，基于市场的碳减排措施备受关注，欧盟制定了EU-ETS(欧盟碳排放交易系统)，并于2008年开始正式实行，我国也积极响应这项措施，如上海碳排放交易体系成为国内首个把航运业纳入碳排放交易体系的体系。但碳排放测量和数据库建设等基础工作难题，以及配套立法体系的缺乏，阻碍了我国全面推广碳排放交易体系的进程[19]。

近年来，交通运输部积极推动岸电技术在港口的广泛使用，目前该项技术在港口码头已得到普遍应用，同时还制定了布局设计、电费补贴及实施监管等岸电相关政策，因此相较于其他措施，岸电技术的应用更具有普适性、可行性。我国对船舶减碳技术持续进行深度探索，航运企业自主开展的碳减排措施也取得了一定成果，但与欧美等其他国家和地区相比，我国碳减排技术和应用仍有很大的提升空间。我国应加强各政策主体间的协作，充分利用各成员的资源，建立良好的协作关系。同时，网络内部成员间也需要进行资源共享，共同探讨并积累航运碳减排的有益经验，形成明确统一的碳减排路径。