社会组织发展的制度环境及适应性反应

冯梦成

(中共上海市浦东新区区委党校，上海 201203)

社会组织是治理现代化过程中的重要主体之一。自党的十八大提出建立现代社会组织体制以来，从中央到地方出台了一系列政策和措施，形成了体系化的社会组织发展制度安排，并塑造了我国社会组织的发展势态。

一、社会组织发展的制度环境主要特征

当前，培育发展与监督管理并重的政策取向内嵌于我国社会组织的制度安排之中，使我国的社会组织制度环境呈现出以下主要特征。

(一)选择性的政府放权

社会组织发展的空间受制于政府职能转移的力度。改革开放以来，市场化导向的改革催生了对计划经济时代“全能主义”政府职能模式的改革。于是，“政府职能转变”在1988年国务院政府机构改革中首次提出，并在以后的历次机构改革中重申。由此，政府职能转变成为各级政府及社会各界关注的话题。

政府职能转变可以分解为两个层面，即价值层面和政策层面，它们紧密联系，但又不能互相混淆。价值层面所要解决的是我国要选择什么样的政府职能模式，它涉及判断优劣的标准和所要追求的目标，是一个导向问题。政策层面则涉及运用哪些政策实现目标，是一个政策手段问题。

从价值层面看，政府手中管不了、管不好也不该管的事情交给市场和社会已经成为共识。问题是在政策层面上如何推进政府职能由“全能主义”向政府、市场和社会的合理分工转变。在政府职能转移过程中，政府不仅是“方向盘”，而且是“发动机”。这是因为，除了政府的自我调整以外，市场、企业、社会和个人都无法直接调整政府的职能。政府不仅要清理那些过时的、明显阻碍市场和社会机制生长和发挥作用的政策和做法，而且要制定并实施一些辅助和支持市场和社会机制的新政策和新方法。但是，“政府职能转变，对于一个国家来说常常是对整个社会运作机制引起一场震荡或变化的过程。政府职能转变的方式选择，对于整个社会的稳定、安全和发展，都是至关重要的选择”[1]。那么，在此过程中，政府有何动力放权，把自身的职能转移出去呢？

改革开放以来，我国开始尝试“权力下放”。这一权力转移路径大致沿着三条路径展开：一是中央向地方下放权力；二是政府向市场下放权力；三是政府向社会下放权力。对于前两条路径，尽管出现了地方主义和地方保护主义及“一放就乱”的问题，但这一放权的改革还是较为顺利推进，这是因为分权的结果直接促进了经济的高速增长。经济快速发展，恰恰是各级政府所希望达到的结果。政府向社会放权却举步维艰。这一方面缘于动力不足。与经济领域不同，社会领域不仅需要政府放权，而且需要政府“给钱”，由此，政府没有动力去放权。另一方面则是出于对风险的担忧。鉴于国内外复杂形势，政府无法消除对社会组织有可能引发、参与某些社会事件，进而影响国家大政方针实施和社会安定团结的担心。基于此，我国采取的是有选择地放权。具体而言，选择那些放权后能够给政府带来“好处”领域的放权，如将行业管理与协调、社会事务管理与服务、技术服务与监管等职能转移出去。这是因为，让行业协会和商会承接行业管理与协调职能，可以弥补政府退出对经济事务的直接管理后留下的“真空”；将社会事务管理与服务、技术服务与监管等领域职能放权给社会组织，可以动员更多的社会资源和力量参与公共服务供给，为政府“减负”，同时，也可以激发社会力量参与解决一些社会难题，为政府“分忧”。

(二)关键性公益资源的政府控制

获取资金难是社会组织面临的困境之一。近年来，各地着力打造一个公益产业链，即上游政府、企业、基金会，中游支持型组织，下游实务型组织。而实际上，在这一链条中，政府基本上主导着公益产业链的上游。

对于社会组织而言，其资金无外乎来源于政府、企业、基金会及境外捐款。对于境外的捐款，社会组织的获取难度较过去增大。例如，《国家外汇管理局关于境内机构捐赠外汇管理有关问题的通知》规定社会组织接受捐赠须现场公证捐赠协议，社会组织从银行取款时还必须提供境外社会组织在境外依法登记成立的证明文件，这无疑增加了现实的操作困难。

在境内，政府也掌管着国内大部分社会捐赠。 中民慈善捐助信息中心《2011中国慈善捐助报告》统计表明，2010年，中国各类捐款共871亿元 ，其中各级民政部门、党政机关、人民团体、慈善会系统、红会系统共接受了近60%；基金会接受了约35%，其中公募基金会的捐款大部分以项目方式进入政府；还有些捐款由学校和文化、体育、艺术类单位接受；最终社会组织得到的捐款微乎其微[2]。自2004 年《基金会管理条例》颁布以来，我国的基金会获得了快速发展，社会各界捐赠资金大幅增长，但由于非公募基金会中绝大部分未定位为资助型基金会，社会组织很难从基金会获取更多的资金支持。

由此，基层的草根社会组织要想获取生存发展需要的资金，不得不求助于政府。这一状况遭到了一些人的批评和指责。德国学者康保锐(Berthold Kuhn)通过对一些非政府组织的实证研究表明：“在政府与非政府组织相互接近的最初阶段，在面对政府保持其批评的能力上，非政府组织还会经常取得成功。然而，随着规模的不断扩大和对财政资金的依赖，非政府组织逐渐失去了其批评性对话的能力，越来越倾向于实践操作方面的专业化，即在一个政府政策变动的情况下，非政府组织根据其制度上的自利性而几乎不再表现为可修正的。”[3]而社会组织倾向于实务操作的专业化恰恰是政府所希望的。

(三)注册登记的法律规制

双重管理体制及社会组织注册登记要件的高门槛引发了人们对社会组织登记管理制度改革和公民结社权利的讨论。

西方国家对社会组织和公民结社权利的管理由“预防制”变为“追惩制”。鉴于推动社会组织快速发展的需要，有人建议我国也应将“预防制”改为“追惩制”。但从具体国情出发，我国对社会组织和公民结社权利的管理坚持这样一个逻辑：登记既是一种义务，也是一项权利，登记是对社会组织成为独立主体的正式确认。这是因为，在中国当下文化环境中，社会组织需要政府登记的文件来向公众证明自己是合法正规的组织，公众也通常更相信政府部门出具的文书，而对没有在政府部门登记的社会组织从内心中认为不正规，多选择不相信。在这样的文化环境下，公众需要政府对社会组织进行筛选。任何组织都是社会的一部分，通过一定的形式取得社会承认，不仅是整个社会活动的需要，也是社会组织本身存在和发展的需要。社会组织要真正成为不同利益的代表，成为党和政府的伙伴和帮手，就必须得到社会的承认。成立社会组织需要政府登记则是社会组织取得社会认可的必要形式。

当然，中国社会组织管理和公民结社立法需要改革，但这一改革不能照搬西方模式。正如朱景文所说：“结社自由的发展归根结底受制于社会的发展程度。没有结社自由的社会固然是一个专制社会，但是滥用结社自由的社会，造成社会动乱、不稳定，也绝不是人们所期望的。社会在变动，人们的结社自由也在变动，没有一个适应于一切社会、一切发展阶段的普适的结社自由模式。”[4]当前，我国已经开始对登记管理体制进行改革，例如，对四类社会组织实行直接登记。

(四)注重建立过程监管机制

当前，制约我国社会组织快速发展的因素不仅有激励机制不足的问题，还有约束监管机制不健全的问题。其实，约束监管机制不健全给我国社会组织健康发展所带来的负面影响丝毫不亚于激励不足所产生的副作用。这是因为它引发了社会组织能力与公信力低等问题，由此导致政府在发展社会组织上犹豫不决。各地这一方面的改革实践，呈现出由重视对入口监管转为重视对运行过程监管的倾向。过程监管是对社会组织运行过程的深度干预和调控，是一种植根于社会组织运行过程的“植被式”的监管，而不是一种浮在表面的“地毯式”监管。其措施多以改革、鼓励、倡导、引领和支持等“柔”性方式进入社会组织，体现出“寓管理于服务之中”的思路。例如，建立政府购买社会组织公共服务机制，推进政社合作；倡导规范化建设并开展规范化建设评估，引导社会组织加强自身建设；大力推进社会组织党建工作，加强对社会组织的政治引领；业务主管单位开展业务指导等。重视建立过程监管机制有助于形成多部门协同推进社会组织健康稳定发展的局面。

由此，政府从社会组织发展空间、资金来源、入口管理、日常监管等四个方面着力塑造了一个既能引导社会组织快速发展、又能规范有序运作的制度环境。

二、 社会组织内外运作的适应性反应

在政府控制着大量公共资源包括行政处置权的情形下，社会组织通常从自身功能和能力出发，采取迎合政府偏好的措施，以使自身赢得政府的认同和回应，从而获取大量公共资源的支持。

(一)社会组织内部运作的适应性反应

1.迎合政府偏好的功能定位与类型选择

社会组织有不同类型，而对于不同类型的社会组织，政府采取了有区别的分类管理政策。政府一般鼓励发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等能够提供公共服务的社会组织，体现出一种选择性支持的逻辑。彼得·弗鲁姆金从供给方视角、需求方视角以及工具性维度、表达性维度两组概念划分出非营利部门行动的四个功能：服务供给、社会企业家责任、公民与政治参与、价值观与信仰[5]。对于政府来说，基于人民群众日益增长的公共服务需求，迫切希望社会组织发挥工具性功能，而基于社会稳定的考量，对社会组织的表达性功能则持谨慎态度。由此，政府选择性支持的逻辑是明确支持那种为社会提供公共服务的社会组织，限制那种具有明显的表达功能的社会组织。

在此环境下，社会组织为了获取更多的资源和支持，便采取了一种迎合政府偏好的行动，主要表现有二：一是抑制表达功能；二是成立符合政府偏好的特定类型社会组织。这一反应的结果就是社会组织发展呈现出不平衡性，即公共服务类的社会组织获得快速发展。从发展进程看，社会组织也多会偏向选择在公共服务领域发挥作用。

2.符合政府期望的能力建设

社会组织之所以有存在的必要性，是因为相对于政府组织和市场组织，有比较优势能够弥补“市场失灵”和“政府失灵”。社会组织的这一优势表现为：①能够调动志愿者的力量，可以减少专职人员的配置，节约人力成本；②社会组织是扁平化的组织结构，能够实现信息的快速有效传递，避免科层制存在的上下信息传递不通畅问题；③社会组织具有贴近基层、贴近民众的草根性，能够精准地收集民众的需求并有针对性地提供相应的公共服务。社会组织之所以具备这些优势，根源于其非政府性、非营利性、志愿性、目标中立性和组织内容的多样性，以及组织结构的弹性、组织手段灵活性、组织人员专业化等特征。这是从规范意义上阐释社会组织特性及其优势。社会组织要将这一优势转化为现实性，还需要具备一定的条件。

西方发达国家大多形成了一套能够让社会组织融入整个社会结构和法律框架之内的管理制度，如一致的人力资源管理与流动机制，独立的财会、审计制度和票据体系，人员在社会中统一保险、社会保障体系等[6]。我国在许多方面还没有将社会组织纳入整体的制度结构中，如人事制度是“碎片化”的，社会组织与企业、事业单位及政府难以进行通畅的人才流动，还有社会保障不统一，票据不齐全，财务、税收制度缺乏针对性等。这些问题制约了社会组织独特优势的发挥。而社会组织能力不足又直接影响了政府与其合作的意愿，进而影响其对社会组织的支持力度。在这一情势下，社会组织必须提升自身能力，才能得到政府的认可，得到企业等社会各界认可，从而获取自身生存发展所需要的资源。

(二)社会组织外部运作的适应性反应

社会组织要想获取政府支持，不仅需要自身因素符合政府的偏好，而且需要积极营造有利的外部环境，顺应外部条件的变化。

1.获取政府的特殊信任

社会各界对双重管理制度进行批评，认为其是阻碍社会组织发展的主要体制性因素。当前，国家也从法律层面上对此予以改革，对一部分社会组织实行直接登记。但是，社会组织登记难的状况还是没有得到根本性解决。这是因为，一方面，直接登记仅适用于部分社会组织；另一方面，直接登记虽然不需要业务主管单位的审批，但民政部门通常的做法是在批准登记前还需要内部征询相关部门意见。因此，在这一体制下，社会组织要想成立，必须获取政府有关部门的信任和同意。那么，在实际的操作过程中，究竟是哪些组织能够比较容易获得批准呢？

一是由退休官员推动并担任负责人的社会组织。近些年，随着国家对离退休领导干部兼职问题的规范和严格管理，退休官员成立并任职于社会组织的现象得到了遏制。但在之前相当长时间内，离退休领导干部在社会组织中兼职现象在各地普遍存在。对于政府部门而言，批准由退休官员成立并负责的社会组织所承担风险小[7]，这就有别于由民间人士成立并负责的社会组织。政府无法知晓一个陌生的民间人士以往的表现，也就无法通过其以往的表现来检验其是否可靠，因此在登记审批时往往比较慎重和小心。

二是与政府亲近的学者和知名公益人推动成立或担任负责人的社会组织。学界积极参与和推动社会组织发展是一些国家和地区的重要经验。学者与地方政府的合作是一种双赢的策略。学者可以将自己的理性、理念和追求成效的精神传递给社会组织，而学者所创办的社会组织能够获得批准成立,学者本人也需要得到政府的信任和认可。通常是学者通过以往的合作和接触，已与政府建立了良好的互动关系。此外，还有一些能够带来先进的公益理念和模式的公益人也能够获得地方政府的认可。

三是支持型社会组织。支持型社会组织是专门为社会组织提供资金、场地、信息、咨询及能力建设等服务的组织。那么，为什么支持型社会组织能够获得政府登记注册呢？对此，希望工程创始人、南都公益基金会副理事长徐永光在谈及公益孵化器的生命力时认为，其满足了刚刚萌芽的草根组织、政府与出资方等三方的需要。就政府而言，解决了其决策困境。他说：“在孵化器里，一个‘好蛋’，会有成长，会孵出小鸡。但它也可能是一个‘坏蛋’，就孵不出来。这意味着，通过这样的过滤后，对于有发展前景的，再给予登记，这样就稳妥多了。所以说，孵化器可以‘屏蔽’政府的风险，解决了政府的决策困难。”[8]

可以看出，对于政府而言，仅有登记管理体制对社会组织的制度约束，还不足以让政府放心，因此还需要以一些个人的特殊方式和途径来增强政府对社会组织的信任。而正是“由于同时实施了基于个人信任和制度信任这两套维持信任的机制，政府认为预期获得的利益将远远超过损失，所以可以对非营利组织给予信任，这是中国非营利组织在短期内得以迅速成长的重要原因之一”[9]。

2.精准研判政府需求

社会组织的生存空间与政府职能密切相关。这是因为其生存空间一方面取决于政府职能转移的力度，即政府“越位”部分的让渡；另一方面则涉及对政府“缺位”部分的弥补。因此，社会组织只有准确把握这两部分变化特点，才能了解政府的需求，进而获取自身生存的空间。

从政府职能转移的实践看，它呈现出以下特点：①在把握经济社会发展规律基础上转移政府职能。政府职能转移不是消极被动地应对经济社会发展中的问题，而是在深入研究经济社会发展规律的基础上积极主动地引导社会力量的发展。②以积极稳妥的方式转移政府职能。政府职能转移是在考虑现有的经济发展水平、政府体制改革和社会组织发展现状的基础上，充分考虑各种因素，依法、稳步、有序地推进。对转移出的政府职能，政府并不是放手不管，而是要帮助社会组织将事情做好。社会组织只有准确地把握政府职能转移这一特点、节奏、方向及在此过程中政府的所思、所想、所忧，才能顺利承接政府让渡的空间，并获得政府的支持和帮助。

社会组织还要善于发现一些新的社会问题。对于这些新问题，政府囿于精力所限及职能不明确等原因而疏于管理，出现职能“缺位”或不到位的状况，如对外来务工者的社会支持问题、对“空巢”老人的照顾问题、流浪儿童无人监护问题等。社会组织恰恰可以凭借自身的优势在这些政府职能难以覆盖之处发挥作用，并提供优质的、个性化服务，从而减轻政府的社会压力，降低行政成本。

三、结 论

从社会组织的适应性反应看，其突出表现出两方面的特征：一是政治关联；二是功能失调。

改革开放后，我国逐步从计划经济体制向市场经济体制转型。经济社会的改革要求政府退出自己管不好、也管不了的领域。但是，鉴于我国正处于转型时期，市场经济不完善、社会力量发育不足，又要求政府扶持和培育市场与社会，在市场和社会未充分发育和成长起来之时，继续行使一些职能。也就是说，政府不仅要维护市场和社会，同时又要参与培育市场和社会。因此，我们的“市场”和“社会”并非如西方国家一样，是自然演进的过程，而更多是再生型的、被设计出来的市场和社会。就社会建设而言，“党委领导、政府负责”表明政府要发挥主导作用。

在政府主导型的改革中，由于政府起领导者和组织者的作用，并掌握了大量的公共资源和行政处置权，不可避免地导致了企业、社会组织与政府之间将产生特殊的政治关联。所谓政治关联，就是指企业、社会组织与政府或者有实权公职人员有某种特殊关系，而这种关系能够帮助企业和社会组织从政府那里得到生存和发展的资源。这一点，在我国的民营企业发展过程中表现得尤为明显。民营企业通过不同渠道拥有政府资源，与不同层级的政府部门建立紧密的联系，从而与政府官员的沟通更为有效，以带来政治利益和经济效益[9]。

社会组织发展过程中，也展现出这种政治关联的特性。一方面，由于政府掌握社会组织成立与否的行政处置权，社会组织为取得合法性不得不通过各种非正式人际关系获取政府的信任；另一方面，由于政府掌握着社会组织发展的关键资源，社会组织也不得不与政府搞好“关系”。

当前，政府对社会组织的功能与作用是有偏好的。在此情形下，社会组织只有迎合政府的偏好，才能获得公共资源的支持。其实，政府对社会组织的选择依据有两个方面：一是社会组织能否给政府“分担”和“解忧”；二是社会组织会不会给政府带来“麻烦”。社会组织选择抑制利益表达功能而专注于公共服务，无疑是既能为政府“分担”和“解忧”，更不会给政府带来“麻烦”，显然会较容易得到政府的支持。但抑制利益表达功能并专注于公共服务实质使社会组织呈现出功能失调的特征。