科技社团承接政府转移职能：英、美、德的经验与启示*

余晓青

(福建警察学院公安管理系，福建 福州 350007)

一、研究背景及意义

当前，在全面深化科技体制改革、不断推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，科技社团依据自身的优势，积极承接政府转移职能，并在一定范围内取得了实际成效。但总体而言，此项工作的进展较为缓慢，面临着法治建设不足、自身管理运营机制不完善、资金人才供给不足、承接公共服务种类少、承接服务行为不够规范等问题，影响了科技社团功能的发挥。

他山之石,可以攻玉。自20世纪70年代开始，伴随着社会组织力量的壮大，由科技社团承接政府部分公共服务职能日益成为欧美发达国家通行做法，且已成为推进本国科技创新与提升全民科技素养的重要推动力，其最典型代表为英、美、德三国。英国科技社团积极拓展承接职能的范围，很多项目转变为自身主营业务，影响力越来越强，其科技社团独立自主运作、积极承担责任，政府依照合同加强监督管理，对绩效实行独立评估，政社关系日趋契约化、伙伴化。美国政府通过出资购买公共服务的方式，将一些公共服务事项如非教育服务、医疗卫生服务等，通过公开招标或直接拨款方式转移给有资质的科技社团负责，政府将自身职能限制在制定计划、引导和监控方面，与社团形成良好的合作关系，有力推动了社会团体承接政府职能的实践。德国对承接政府职能的科技社团资质审查非常严格，对其组织架构、服务能力、专业素养等都有明确要求。目前，满足政府要求的科技社团多为专业学科交流组织机构，他们承接了国家的很多科研任务，极大推动了德国科技的创新发展。

尽管科技社团承接政府职能状况在欧美国家之间存在较大差异，但分析总结英、美、德等欧美发达国家成功的经验与做法，对于我们立足本国国情，建设具有中国特色的现代科技社团，促进科技社团更好承接政府职能具有重要的启发意义。

二、英、美、德科技社团承接政府职能的经验

(一)完善的社团管理法规政策

英、美、德三国有关社团科技的法律体系较为完善，以维护科技社团利益，规范引导社团发展。英国2011年新修订的《慈善法》完善了政府对科技社团监管的相关规定；1965年颁布的《英国科学技术法》对研究理事会的权限和职责、与政府的关系等都做了详尽的规定。美国以税法及募捐法为主，辅以《国家科技政策、组织和优先法》《国家科学基金会法》《技术评价法》等相关立法，构建了关于科技社团的分散式立法体系。德国科技社团的治理模式主要依据《民法典》，此外还有《联邦德国结社法》《德意志联邦共和国基本法》等专门法和相关法律，从社团基本精神到运营管理等都予以明确说明，形成一个完整、严谨的法律框架，全面规范科技社团发展。

此外，英、美、德三国政府还通过出台相关优惠政策保障科技社团权益。一是税收优惠政策。美国对科技社团的管理主要以税收调节为主，实行激励性的税收制度，如规定社团自身所有的收益都可免交所得税，捐赠公司与个人持社团收款单据可免交政府及地方所得税等。德国要求具有法人资格的非营利社团在成立时进行免税登记，获批后即可享受相应程度的免税措施；此外，规定向科学性、慈善性和专门追求文化目标的公益组织捐赠，最高可以扣除10%的税前收入[1]；德国还是几个发达国家中唯一未设科研税的国家[2]。二是施行简便的登记注册政策。英、美、德等国对科技社团注册登记的管理都比较宽松，更多通过法律程序进行后置管理。美国科技社团在申请免税待遇时才需要注册登记；英国年收入5000英镑以上或选择以慈善组织形式成立的科技社团才需要登记注册；德国科技社团在注册成立时只要求至少由7人组成，拥有一个社团章程，并设立一个理事会，到当地地方法院登记注册即可，对注册资金并无要求[1]。三是实行鼓励竞争政策。英、美等国并不限制相同领域的科技社团数目，只要是符合相关法律要求就可自行组建社团，鼓励竞争发展。

(二)规范的内部管理

首先，管理方面呈现较强的独立自主性。美国科技社团主要由个人或民间组织发起成立，其背后基本看不到政府的影子，在内部治理方面不受政府等外来因素的干预。英国科技社团自创建之初，就以自下而上的方式由普通民众自发组织成立，社团在法律允许的范围内，以相应的章程与会员的要求为准，独立开展各项活动。德国实行“登管分离”的管理体制，登记完成后，行政机构基本上不会过多干预社团的经营行为，政府主要通过年度工作报告与评估委员会定期进行评估等方式对社团进行监督。

其次，内部治理结构更为完整。英、美、德科技社团严抓制度落实，规章效力之于社团犹如宪法效力之于国家，无论机构还是个人都得严格遵守，成为组织运行的准则。另外，机构设置完整且积极发挥职能。英、美科技社团理事会、监事会等社团机构领导都是由会员选举产生，为了增强管理的专业化水平，英、美科技社团通常聘用一位全职的CEO和CFO，分别负责主持社团日常运营和财务管理工作。在二级机构的设置上，英、美大型科技社团设置了许多委员会或办事机构来负责具体某项业务，还根据会员地域差异设立地方分部。同时，将专业委员会和地区分会的负责人纳入理事会，以强化社团总部的影响力和控制力。德国根据社团的学术方向设立若干个专业委员会、跨学科工作组，同时设立多个地区分会，在全国分支机构管理上采取伞形网络结构管理模式，借此提高工作效率，促进资源共享。

(三)专业化的运作服务

英、美、德等发达国家科技社团非常重视能力建设，使自身成为承接各种公共服务职能的重要载体。

1.努力增强项目获取竞争力。一是加强国际、国内联合，全面提升能力。德国马普学会历来重视与地方大学保持合作关系，包括参与学术指导，联合培养青年科学家和研究人员、联合任命教授等。同时，马普学会在亚洲、东欧和南美等40多个国家建立工作伙伴组。美国电气与电子工程师协会(IEEE)拥有超过43万名、遍布世界100多个国家和地区的会员，每年在全球范围内主办或资助举办的学术会议1800余场，每年参会人数累计超过50万人[1]。网络化、国际化的合作为英、美、德科技社团建立起广泛的交流平台，有力促进其自身能力的提升。二是通过创办期刊等活动，努力提升影响力。美国绝大多数科技社团创办专业性学术期刊，如美国科学发展协会出版的《科学》杂志，引领着世界科技的走向，政府也极其重视其学术价值。除了创办期刊，发达国家科技社团还重视品牌活动的输出。如德国化学家学会的地区峰会每年都会举办650余场讲座，其中包括许多为公众举办的科普讲座。这些活动都提高了社团的社会影响力，增强其获取政府项目的竞争力。

2.提升项目运营能力。一是促进承接项目多元化、品牌化。英、美、德等国科技社团承接政府职能呈现多元化，且大多数形成精品项目，普遍受到科技界同行与政府的高度认可。在设立奖项、奖章方面，美国计算机协会的图灵奖、电气和电子工程师协会的IEEE勋章等，在业界拥有很高的声誉。在标准制定、专业技术鉴定和成果评价方面，美国机械工程师协会是机械工程科学、技术和实践等相关领域制定代码和标准的世界领先机构，目前美国机械工程师协会制定的代码和标准被全国100多个国家所采纳和使用。在参与政府决策方面，英、美、德科技社团积极参与政府决策，而且形成常态化、制度化。如英国皇家学会为了做好政策咨询工作，在学会内专门设立了“科技政策研究中心”,主导整个学会的政策咨询工作。为保证科技社团更好发挥决策咨询作用，英国政府每年还为科技社团提供约33亿英镑的决策咨询服务项目经费[3]。

二是加强项目过程管理。英国科技社团重视项目的全过程管理，项目开发前，精心组织专家进行论证；在研究过程中，为科研人员提供弹性工作机制与宽松的工作环境；在项目绩效管理上，对项目成果鉴定采用严格的同行评审制度，以确保研究成果的质量[4]。为了加强对项目实施的监督，英、美、德国家政府还聘请第三方机构对科技社团开展项目评估。科技社团也不断完善自身的信息披露制度，如美国科技社团注重项目信息网络化管理，及时通报项目信息，接受会员的反馈与监督；英国科技社团将审计项目等信息上传到科技社团的网站上，同时每年向慈善委员会提交年度报告财务报表等材料，并接受慈善委员会不定期的审查。这些都有效提升了科技社团承接项目的能力。

(四)多元化的资金来源

英、美、德科技社团经过长期的探索总结，形成了一套成熟的开源创收模式。美国科技社团构建多元化的筹资渠道，其收入来源主要包括出版或服务收入、企业或社会捐赠、会员会费等。IEEE作为一个专业性国际化社团，拥有突出的经营能力和可观的经济实力，每年在会员会费、学术会议，科技出版、标准等方面的收入近5亿美元[1]。英国科技社团收入中，社会或企业捐赠、赞助及服务型收入占比较高，如英国公共政策研究所的所有资金来源于个人公司志愿者和贸易组织的捐款；英国皇家化学学会信息咨询服务或构建商用数据库等活动的收入占2016年总收入的82.27%[5]。此外，英国皇家化学学会还委托摩根大通公司管理学会的主要投资，获得投资收益。这些都减少了科技社团对政府资助的依赖，提升了自主治理有效性水平[6]。德国科技社团充分利用自身的品牌优势和学术影响开展经营活动，获取收入。充足的资金反过来能更好提升社团的服务质量，使社团得到持续而稳定的发展。德国物理学会作为德国物理学领域最具权威的学术组织，其运营能力非常强大，近年来，学会每年都有近500万欧元的收入[1]。

经费中也有来自承接政府职能的项目收入、政府资助。美国科技社团以“合同”方式承接部分政府职能，以此获得政府资金支持，如美国煤气技术协会项目经费中的40%源自政府[7]。在英国，通过政府购买公共服务的方式获得财政援助也是科技社团一种较为普遍的情况。如英国皇家化学学会慈善活动收入的总额是8756万英镑，其中，英国政府部门拨款就达到了约6982万英镑[1]。财政拨款、专项费用等也是德国科技社团等公益组织的主要资金来源，据统计，德国慈善组织64%的资金来自政府资助。除了财政直接拨款，还存在其他多样化的资助方式。例如，美国用消费券的方式，英国提供贷款和贷款担保等方式。税收优惠也增加了科技社团的相对收入，据统计，联邦政府每年对科技社团税收优惠高达445亿美元[4]。除此之外，也有非资金资助方式，如德国为承接政府职能的科技社团免费提供办公场所等。

(五)规范化的队伍建设

优秀人才是科技社团高效运行的前提，也是科技社团更好承接政府职能的重要保障。英、美、德科技社团都非常注重组织职业化建设，其主要领导人由理事会进行公开招聘，在专业水平、管理能力等方面均有较高要求。英国科技社团提高从业人员的准入门槛，强调进行职业教育，加大培训力度；美国科技社团也要求执行机构的人员上岗前进行专业培训，增强其服务意识与经营意识。当然，科技社团职业化发展也有赖于一个庞大的外部培训体系支撑。美国200余所大专院校均提供非营利管理课程。此外，还建立支持社团职业化发展的中介型社团。美国社团管理者协会就是致力于培养社团管理人才的社会组织，其建立了一套面向不同层次、不同领域的完整知识体系与培训课程。完备的社团人才培养体系为社团管理提供了极为有效的人才输送。

加强对会员的管理与服务也是科技社团队伍建设很重要的一部分。英、美、德等发达国家科技社团都以服务会员为宗旨，重视保障会员的权益。首先，加强会员规范化管理。欧美科技社团实行严格的会员分类制度，如美国硅谷科技社团按等级把会员分为荣誉会员、高级会员、会员会员、准会员、学生会员，将会员等级与其学术地位和职业资格紧密联系起来，增强对会员的吸引力。欧美科技社团还加强对会员的会籍管理，及时掌握会员的情况，根据会员类别和不同需求优化管理设计，推进会员管理的精细化、规范化。

其次，加强会员服务。一是提供培训。英国科学、工程和制造技术联盟为会员开设了与科学、工程、制造相关的培训，提高会员的专业水平，帮助他们更快更好就业。二是提供职业发展帮助。如英国IET通过Professional Home for Life®计划对会员的职业阶段进行优化，为其提供资源和进入专业领域的途径。德国科技社团积极进入大学校园，为所属领域专业的大学生会员提供未来职业规划的辅导服务，并与相关领域的企业、部门合作，为企业会员提供继续教育的机会，提高其竞争力。三是提供各种福利项目与会员优惠项目。英、美、德等科技社团还为其会员提供种类繁多的福利性服务，如保险、速递、信用卡定额贷款、汽车租赁等。此外，还推出了特色多样的会员优惠项目，如优先参加学术活动和国际交流培训，免费或者低价获得网站、数据库的资料，获得各类信息咨询、法律咨询等。这些会员服务与福利待遇增强了会员的荣誉感和对社团的归属感。

三、启示

面对我国科技社团在承接政府职能过程中存在的诸多问题，可以通过学习借鉴英、美、德等发达国家的经验，全面提升科技社团承接政府职能的实力与能力。

(一)完善相关立法，规范政策体系

良好的法律政策环境是科技社团得以健康发展、有效承接政府职能的保证。当前我国与科技社团直接相关的法规较少，配套政策不够完备，有些规定不能适应科技社团的发展。我们可借鉴国外做法，加快推动科技社团相关立法，明确科技社团的法律地位、基本职能、机构设置、活动范围运行规则等基本法律关系；进一步降低成立科技社团的门槛，出台鼓励竞争、优化财税等相关政策，对科技社团承接政府转移职能提供相应的扶持政策和专项支持，不断完善科技社团发展的政策环境。

(二)完善治理结构，发展内部民主机制

完善的规章制度与机构设置是科技社团持续发展的关键。我国的科技社团和其他社会团体一样，也有较为规范的章程与法人治理结构，但其作用未充分发挥，且在管理与运行方面都与挂靠支撑单位有千丝万缕的关系。今后，要进一步理清政社边界，提升科技社团的自主意识和自我管理能力，切实完善科技社团法人治理结构，使会员大会、理事会、秘书处、监事会等各机构切实运转起来，让章程、治理结构和社团行为保持一致性，促进科技社团公共服务功能得到真正实现。

(三)加强项目管理，提升承接项目能力

当前，我国科技社团在项目获取能力与运营管理能力等方面有待提高。今后可以积极参加国际学术活动，举办高水平学术会议和主办高质量学术期刊，发展优势项目，以此增强能力、提升国际国内影响力。此外，进一步完善第三方评估制度与信息披露制度，对社会组织承接政府转移职能的全过程进行有效的监督与评估，提高项目管理质量，以此增强政府认可度，获取更多承接职能的机会。

(四)加强财力人力供给，为承接职能提供支撑

充裕的资金是科技社团自身实力的证明,也是承接政府职能的重要基础。当前我国一些科技社团资金来源渠道较为单一、总体收入不高，降低了承接政府职能的竞争力。对此，可借鉴英、美、德经验，在积极获取企业或社会捐赠、争取政府财政支持与税收优惠基础上，推动“科技社团”向“科技型社会企业”转型，通过向企业和社会公众提供各项科技服务、创办期刊、规范会员收费等方式提高收入，切实增强自身实力。同时，努力构建职业化的日常运营与管理团队，建立健全从业人员的培训机制和成长规划，完善以会员为主体的体制机制，以增强整个学会的专业水平和专业能力，更好地为承接政府职能提供人才支持。

科技社团是承接政府职能、参与社会治理工作的重要组成部分。我国科技社团尚处于发展阶段，建设中还存在诸多问题，阻碍了其承接政府职能转移的进程。在完善自身建设、更好承接政府职能方面，英、美、德发达国家科技社团积累了丰富的经验，值得我们吸收借鉴。当然，我们不能盲目照搬，要在充分考虑我国国情的基础上，深化科技社团改革，探寻出一条具有中国特色的现代科技社团发展路径，努力提升科技社团自主发展与服务能力，使其在服务创新、参与国家治理和推进中国科技迈向世界的过程中释放出更大的能量。