进城务工人员参保权益保障路径探究

■文／宋文甫 晏巍

四川省是劳动力输出大省，目前非城镇户籍的外出务工人员总数达2656万人。四川省社会保险管理局2021 年组织专班深入省内外多个市、县开展调研，着重就当前进城务工人员参保权益问题进行了相关研究。

参保“难”的瓶颈问题

异地参保尚需更大力度政策支持。从参保范围看，《社会保险法》虽然对灵活就业人员参加基本养老保险作出了原则性的规定，即可以参加基本养老保险，但没有明确进城后“无单位”的务工人员是否属于灵活就业人员范畴。从权益保障看，进城务工人员与用人单位之间的劳动关系、劳务关系分离的情况普遍存在，异地参保维权存在取证难、执行难等问题。

少数单位有法不依。部分私营企业经常通过第三方公司采取劳务合作、人力资源业务代理等形式雇佣进城务工人员，还会选择劳务关系、劳动关系分离的办法规避参保缴费义务。有的企业即使签订了劳动合同，也往往利用进城务工人员参保意愿不强、维权意识弱等特点，通过违规操作推卸参保缴费责任。比如，在每月发放工资时，企业将其应该承担的缴费义务转变为发放一定的现金补贴，诱导进城务工人员选择领取现金而放弃参保权益。还有的小微企业通过按日结算工资的方式逃避社保责任。

养老观念存在偏差。调查结果显示，在20岁至30岁的进城务工人员群体中，约87%的人员远无养老规划设计、近无参保投入计划，普遍觉得养老离自己还比较遥远，存在着“过早花钱参保，不如把现金留在手里划算”的认识误区。30 岁至40 岁的进城务工人员大多“上有老、下有小”，在经济压力之下，这部分群体不得不把原计划用来参保的资金，改投到其他更急需的家庭开支项目之中，对养老保险的需求不足42%，断保、断缴的问题也主要发生在该年龄段人群。40 岁至50 岁的进城务工人员虽然参保意愿比较强烈，但受缴费年限不足等因素的影响，该群体达到法定退休年龄后，有相当一部分仍需继续缴费，领待时间的延后与缴费能力的弱化，使得不少进城务工人员最终选择弃保。

因此，进城务工人员参保权益保障涉及面广，影响和制约因素复杂，需要综合运用政策引领、经办促进、宣传推动来加以实现。

破除“局限性”

打破参保地域界限。全面放开在就业地参加企业职工养老保险的户籍限制，鼓励有缴费能力的进城务工人员在就业地参保；积极推进基于异地户籍参保的临时账户制度改革，对临时账户缴费达到10 年以上的人员，可依申请批准变更为一般账户，允许进城务工人员通过延长缴费年限选择在就业地领取养老金。

优化低收入群体缴费责任分担模式。有条件的地区可借鉴上海、湖南等地“以工会形式组织集体参保”的试点经验，对劳动关系不明确或“无单位”的同行业务工人员，可探索由所在行业的工会组织牵头，以行业工会名义落实参保登记和缴费申报，帮助进城务工人员实现集体参保并分担部分缴费责任。对在户籍地属建档立卡贫困人口或低保对象的，可考虑将其纳入就业地参保补贴对象范围，采取以个人缴费为主、申请适当补贴为辅的分担模式，保障缴费确有困难的进城务工人员应保尽保。

创新参保缴费年限跨制度衔接办法。针对养老保险关系跨制度转接时，城乡居民养老保险缴费年限不得作为企业职工养老保险缴费年限，从而对进城务工人员参保影响较大等情况，应加快研究出台更加科学的缴费年限衔接办法，提高进城务工人员参保积极性。对于缴费能力弱且参加城乡居民养老保险时间较长的人员，可考虑按每年城乡居民养老保险实际参保缴费额对应企业职工养老保险最低缴费标准折算年限。比如，城乡居民养老保险实际缴费额为1000 元，当年企业职工养老保险最低缴费标准4000 元，则可折算缴费年限0.25 年（1000/4000）。对具有较强缴费能力且城乡居民养老保险参保时间较短的人员，可考虑按年度补齐与企业职工养老保险最低缴费标准所对应的差额后，视为企业职工养老保险参保缴费年限。

拓展服务供给路径

全面实现养老保险关系无障碍转接。从重塑业务经办模式、减少服务环节入手，着力破解进城务工人员养老保险关系转接流程繁琐、渠道不畅、周期较长等难题，全面推进养老保险关系自由流动；探索建立全国统一的养老保险关系转接新模式，即：各省只负责养老保险关系的转接手续确认，资金转移由全国统筹基金专户每季度统一划拨，年底在上解或下拨基金中据实结算，从而实现养老保险关系转接“立转立接”；进一步完善养老保险关系转移监管与协调机制，定期研究解决转接过程中出现的争议和问题；强化信息系统的支撑能力，从国家层面制定出台操作规程，在标准化轨道上推动养老保险关系转移接续规范运行。

深入推进社保经办数字化转型。充分依托全国统筹信息系统、国家社会保险公共服务平台，多渠道开展养老保险经办服务，着力构建纵向上 “五级贯通”（国家、省、市、县、乡），横向上社保高频业务事项“跨省通办”的经办模式；运用大数据手段突破影响进城务工人员参保权益的信息孤岛、数据死角、经办堵点，不断促进养老保险经办服务提质增效；在推动实现社保卡全国通用的基础上，巩固拓展其数字功能与业务范围，充分发挥社保卡在保障进城务工人员参保权益、满足异地经办服务需要等方面的“一卡通”作用。

大力提升异地社保业务协同能力。扎实开展社保经办服务跨省合作，广泛建立“异地受办、同质服务”的社保业务协同机制，充分整合各地资源，推动社保经办服务跨区域协同发展；针对个人参保信息变更、权益记录查询、养老保险关系转移、待遇领取资格认证等高频业务事项，逐条逐项抓好协同落实；建立与全国统筹相适应的经办服务模式，加强异地协同研究，规范协同标准，全面提升保障进城务工人员参保权益的异地服务供给能力。

强化政策宣传解读

一方面，要推动“看得懂算得清”走深、走实、走细，增强进城务工人员维护自身参保权益的思想意识与行为自觉。紧扣进城务工人员普遍关心的“异地怎么参保缴费”“在哪里领养老金、领多少养老金”“有哪些合法权益、如何维护自身权益”等主题，采取图文注解、角色互动、案例分析相结合的办法，提高社保政策宣传解读的针对性与实效性；贴近进城务工人员生活特点与行为习惯，以群众喜闻乐见的形式，切实增强社保宣传的生动性与说服力；广泛拓展社保宣传渠道，立足新媒体、自媒体和传统媒体等多元传播平台，不断扩大社保宣传的覆盖面与影响力。

另一方面，要坚持落实社保政策法规进企业，督导用工单位依法履行参保申报与缴费义务。定期组织由劳动监察、社保经办、税务征收等业务部门组成的宣传小分队，走进进城务工人员相对集中的厂矿、企业，采取专题讲座、现场咨询等方式，做好以《社会保险法》等为主要内容的法律法规宣传，引导用工单位严格履行社保法律责任；在扎实开展正面宣传的基础上，充分利用企业“少报瞒报”“少缴欠缴”的典型违规案例，讲清违法后果，增强宣传实效；进一步完善社保宣传的长效机制，争取多方支持，着力构建人社、税务、征信等“多位一体”的联动格局，齐抓共管保障进城务工人员参保权益。