工业用地“退二进三”的义乌市发展路径探索

2022-03-23盛钧雷黄彩霞谭剑蔡煜明

智能建筑与智慧城市 2022年3期

盛钧雷，黄彩霞，谭剑，蔡煜明

（1.浙江汉宇设计有限公司；2.中国电建集团华东勘测设计研究院有限公司）

1 引言

“退二进三”是一个涉及政策、利益分配、工程技术等多方面的复杂过程，而不同城市由于所处的社会经济发展阶段差异，使得发展路径具有多样性特征。回顾国内外城市工业用地“退二进三”相关研究，可以发现，多是围绕工业用地置换所涉及的更新政策与方式、机制与主体以及保护利用等[1-2]，自20世纪60年代开始，多数欧美国家经济重心逐渐由第二产业向第三产业转变，较早开启了老旧工业用地更新改造的探索。在实践探索中也有较多经验，如美国纽约苏荷区的更新主要是通过艺术家率先主导而后吸引资本，最后政府出台相关政策以支撑自下而上的更新模式[3-4]。此外，还有以巴尔的摩内港为例，先由政府出资进行相关公共属性强的用地建设，并通过协调各方利益主体，从宏观动态把控引导资本进入，政府主导的自上而下的更新模式[5]。

国内城市在工业用地更新方式上分为三种。

①政府征收土地，再通过招拍挂的方式进行出让。

②企业补交土地出让金等以更变用地性质。

③文创产业与工业遗产的保护和再利用[6-7]。如广州自2000 年来，在不同政策的引导下，从对老区土地征收与用途临时变更到目前以“脱虚向实”的企业引进与产业保障[8]；先以企业补交地价为主，而后政府收回先前出让的工业用地，并通过土地收储与“招拍挂”的形式出让，目前以文创产业引入的更新模式为主[9]。

位于浙江省中部的义乌市自改革开放以来，社会经济和城市发展取得了显著成就，逐渐从中小城发展为世界级的小商品集散中心[10]，而工业是其重要推手。然而随着义乌城市规模的不断扩大，一些原先位于城郊的工厂逐渐被纳入中心城区，并占据了较好的城市区位，但未能继续带来较为良好的经济效益，或是有限的土地制约了企业自身的发展。在此情况之下，部分工业企业为追求自身利益而选择自发“进三”，造成了政企利益分配、产业转型等多方面问题。因此，如何推进工业用地“退二进三”，解决产业发展与用地现状的矛盾，协调各方利益，构建健康有序的产业发展体系，是现今义乌工业发展面临的一大难题。因此，研究在梳理国内外相关工业土地更新的经验基础上，扎根义乌市现状，探索“退二进三”发展的可行路径，以期为地方实践工作提供科学合理的指导。

2 义乌市工业用地“退二进三”的现状与矛盾

2.1 义乌市“退二进三”现状

近年来，义乌市提出加快推进第二产业退出城区，通过挖掘存量空间，促进二次开发，促使企业转型升级以及现代服务业的发展，实现土地节约和高效利用。截至2020年，义乌市完成回收低效用地超33hm2，老旧工业区空间更新超过93hm2，但仍存在大量的“工业用地不姓工”的现象，以及由此衍生的各类问题。同时，相较于国内外相关城市，义乌对工业用地转型提升的工作开展较晚，实践经验不足。

义乌市“退二进三”的现状特征可大致总结为“市场自发、违规粗犷、利益至上”，即目前义乌的工业企业对“退二进三”具有较高的热情，但这些高昂的热情所带来的更多是企业自发性地开展更新活动，同时由于缺少政府的参与以及监管，出现了许多违反法定规划、存在安全隐患以及影响交通环境等问题。

2.2 义乌市“退二进三”的现状矛盾

梳理义乌市现状矛盾，大致可以概括为四个方面：

①企业逐利自发“退二进三”与上位规划的矛盾；

②企业需求与周边区域的矛盾；

③企业生命周期与用地年限的矛盾；

④政企在区位极差上的利益分配矛盾。

2.2.1 企业逐利自发“退二进三”与上位规划的矛盾

现状部分工业企业厂房所处的城市区位较为良好，而在商业、办公以及居住等方面的供需不平衡以及巨大利益驱动之下，大量工业企业主自发选择“退二进三”。根据义乌市经信局2020年对义乌中心城区8个街道、1730家企业的统计调查结果可知，仅义乌中心城区20.44km2的工业用地中，约有8.94km2的土地实际用途已发生转变，且有82.02%的企业选择以出租的形式换取回报而非自用。

在变更的各类用途中，又以非工业用途为主，占比为57.25%，包括居住、商业和写字楼，导致这一现象的原因与不同用途的租金有关。以稠江街道为例，街道内工业厂房、住宅、写字楼、沿街商业等每月的租金分别是17.29 元/m2、33.54 元/m2、37.50 元/m2、68.00元/m2[11]。因此，在多倍于工业用途租金的情况下，大量企业选择“进三”以换取高额回报。

2.2.2 企业需求与周边区域的矛盾

企业基于自身利益的追求以及发展的需求，而对周边用地产生了一定的外部影响。一部分企业追求利益改变了原有的建筑功能，而一部分企业则因自身发展所需，在原有土地或建筑上进行改扩建。这些举动在一定程度上影响了义乌城市整体空间格局，增加了相关设施的服务负担。就城市格局而言，由于企业主擅自更改了建筑功能，在城市中零星地形成了工业与居住填充混杂的工业开发格局，并进一步造成主城区内工业区与四层半居住、商业文教区混杂分布，不仅破坏了原有的城市结构，也使城市风貌受到影响。这样的用地使用格局使这些地块内以及周边区域人口激增，进而加重了交通拥挤情况以及相关公服设施、市政设施、绿地广场等配套的服务压力，也带来了安全隐患以及环境冲突。

2.2.3 企业生命周期短与用地权属年限的矛盾

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12 条规定，工业用地的出让年限为50 年。相关研究表明，大多数工业企业的生命周期往往要短于工业用地的权属年限，一方面是企业的生命周期与其所在行业、规模等方面有关，另一方面则是由于不少地方政府选择直接以50 年的最高期限进行工业用地出让，而未能贴合企业生命周期，也使得企业面临较大的经济负担。

当前，虽然义乌市工业用地的出让价格相对较低，但较长的出让年限使一部分企业主在工厂制造业倒闭后选择将土地转卖他人，以减少自身损失，而一部分新任的土地所有者则在利益的驱使下选择改变原有厂房用途，以获取巨额利润。此外，由于近年来义乌发展速度较快，一部分工业用地在拍卖后未过多久便因城市更新的需要，被政府征收，并使企业主在短期内通过土地获得数倍于出让价的收益。以江湾某工业用地为例，其在2017年4月以1297万元的总价被成功拍卖，然而在5 个月之后政府则用2450 万元对土地以及相关建筑、设备进行了征收与补偿，收益率为88.90%。

2.2.4 政企在区位极差收益分配上的矛盾

大量企业虽在高额违法回报的诱惑下，自发性地推动了工业用地的“退二进三”，但这样完全由市场主导的更新，使政府损失了大量由政府投资公服而带来的区位极差收益，同时这类违法的自发更新也在一定程度上抑制了本地工业的转型发展以及高品质的商业、办公楼开发等。因此，地方政府为“挽回”一部分区位极差收益，向相关企业收取收益金，并选取了部分地块作为试点。但存在政府部门与企业在具体的收益金比例等问题上的较大分歧而未能有所进展，如义乌市铜材有限公司（见图1）。同时，由于不同工业地块的“退二进三”还涉及不同的企业，因此现状多样复杂的利益主体也加大了政府与企业有关收益金具体分配标准的商议与制定。

图1 铜材大厦区位与街景示意图

3 义乌市工业用地“退二进三”的路径思考

研究结合国内外相关经验并结合义乌的实际情况，提出响应义乌市差异化更新需要的发展策略，包括政府征收土地再出让、改变用地性质，企业补交土地出让金、临时改变用地性质，企业补交收益金以及土地置换。

3.1 政府征收土地再出让

政府征收土地再出让是指由政府以货币的方式收购工业企业所在的土地以及所有的地上建筑物资产，而后由政府进行土地收储，待相关过程完成后再通过招标、拍卖或挂牌等形式进行土地出让。这一方式将主要应用于由政府所主导的再开发地块，或者是商品住宅等经营性房地产开发、城市基础设施和公共设施建设的地块。

结合现状矛盾可知，目前的工业用地出让年限基本为50a，但相关企业生命周期整体较短。因此，政府在对相关用地进行出让时，需考虑企业发展阶段，进而针对其出让年限可设立得更具“弹性”，尽管新引进的企业多属于新型产业，但为避免类似情况的发生，通过将出让年限进一步细化，做到更具针对性，而非50a为限的“一刀切”，建立全生命周期的管理与分界点考核的制度。同时，针对部分重点地块，可学习广州在建设Value Park中所使用的类似政策，即通过设置一定的企业准入门槛，以提升相关产业发展，同时避免投机者入局。

此外，可以在土地出让前，明确对不同区位条件的地块发展定位，以更好地确定准入产业，统筹考虑地块及其周边区域的相关服务设施。因此，针对不同发展定位的地块，可结合其规划愿景以及周边区域的现状和未来社会经济发展的需求，允许一定比例相容、兼容的土地与建筑用途的在同一空间上组合使用，产生“1+1>2”的新效益与综合功能。例如，工业和办公混合形成研发、创意产业功能，仓储与商业、展销混合形成综合性物流功能等。同时，也可以对区域进行配套“织补”，引入公共服务配套设施以及开敞空间，完善社区功能配套，例如，建设标准学校、公园广场、绿地小游园等。

3.2 改变用地性质，企业补交土地出让金

改变用地性质、企业补交土地出让金主要针对那些未由政府所主导的再开发项目或者未在规划中设为商品住宅、城市基础设施和公共设施的地块，可在满足义乌市域总体规划、对应的控制性详细规划以及新引入的第三产业符合城市产业发展和服务业发展相关要求的条件下，企业通过向政府交纳一定比例或额度的土地出让金，实现对现状用地的功能变更。

同时，出台颁布相关管理办法来规定企业向政府一次性补交土地出让金，进而协调现状政企在区位极差上收益分配形式的争议，即企业补交土地出让金分为两种情形。①改变用地性质，但不改变建筑主体结构情形，对于现状已作为第三产业用途使用的企业，企业开发强度不需要调整的地块，允许根据现状开发容量一次性补交出让金。②改变用地性质且进行改扩建情形：对于有第三产业发展需求的企业，可以依申请办理“退二进三”手续，申请人或单位需提供具体设计方案，方案中需包括容积率、建筑密度、建筑高度等主要技术指标和厂区的规划建筑方案，审批完成后一次性补交土地出让金。

3.3 临时改变用地性质，企业补交土地收益金

临时改变用地性质，企业补交土地收益金主要针对位于《义乌市工业用地规划分区管控方案》中允许改扩建区或有条件改扩建区范围外，满足义乌市域总体规划、对应的控制性详细规划以及新引入的第三产业符合城市产业发展和服务业发展相关要求，但现状已自发进行“退二进三”使用的企业。

考虑到义乌市城市有机更新工作的开展，临时改变用地性质企业需由相关部门颁布相关管理办法，严格规定临时改变用地性质的有限年限、土地收益金额度及改变后允许的用途。

此外，针对部分有条件或具有较高历史意义的工业厂房，可允许企业在不影响近期建设规划和控制性详细规划，并能满足交通、城市风貌、消防安全等条件的情况下，由企业上报相关政府部门，依法进行审批，在确认满足条件后可对厂房进行适当改建，以适应第三产业的发展而不用修改用地性质。而这类企业同样需要根据情况向政府交纳一部分土地收益金。