农地制度改革和农业现代化：中国经验的阐释

2022-03-23夏柱智

中共宁波市委党校学报 2022年2期

[摘要]中国农地制度的典型特征是集体土地所有制。回顾历史和面对现实存在的农业现代化问题，集体土地所有制为农地制度改革提供了基本框架和原则遵循。从实践出发，可梳理出四类农地制度创新路径，分别是按户连片耕种、联耕联种、土地委托流转和新两田制，前两者适应欠发达地区，后两者则适应发达地区。结合经验研究，现行导向单向度扩大农户土地权利的农地制度改革的主要理论基础是“产权经济学”，其所立论的几个假设都缺乏适用性。新时期深化农村改革要注重农村集体土地所有制这个大前提，充分鼓励地方农地制度创新，并从法律和政策上充分汲取这些创新成果，推动中国特色的农业现代化。

[关键词]农业现代化;集体土地所有制;村社集体;小农户;农地制度改革

[中图分类号]F301 [文献标识码]A [文章编号]1008-4479（2022）02-0122-07

中国是一个社会主义国家，实行社会主义制度。在农业现代化的语境中，具体地探讨农村社会主义制度体系和特色农业现代化的关系，推进农业改革和发展，是“三农”学者的任务。中国农业农村社会主义制度体系的核心特征是集体土地所有制。在20世纪50年代中期，农业经历了以土地公有为标志的社会主义改造，目的是从根本上彻底终结千百年土地私有制给农业和农民带来的消极影响。这一改造形成的制度成果——集体土地所有制，至今仍深远地影响着农业发展的中国道路[1]。在这一背景下，本文立足于中国农业现代化的历史和当代实践，展开对集体土地所有制的制度性质和功能的分析，从经验中提炼出“再造集体”的一般命题，并从理论上反思产权经济学思路。从已有文献来看，目前学界重视现代生产要素投入、家庭承包经营制度、土地流转市场等因素的影响[2][3]，强调扩大个体农户地权的重要性，较为忽视集体土地所有制、村社集体组织和农业现代化的密切关系。少数对集体土地所有制的研究，也主要聚焦于集体土地制度和土地公平分配的关系，忽视了集体土地所有制的经济绩效维度[4]。这导致学界习惯于把小规模经营等外部特征作为农业现代化的困境，不能够理解集体土地所有制条件下的农地制度改革创新逻辑及其对农业现代化的影响。

一、集体土地所有制：农业现代化的制度框架

农业现代化是中国国家整体现代化的重要构成部分，也是中国农业生产能力根本提升的保障。在20世纪50年代中期，国家就提出了“四个现代化”的战略目标，包括工业现代化、农业现代化、科学技术现代化和国防现代化，其中“农业现代化是基础”，农业现代化对国民经济的整体发展和社会稳定非常重要。这里农业现代化主要指的是农业生产层面的现代化，其原来含义指“农业机械化、水利化、化肥化和电气化”。在科学技术快速进步的背景下，农业现代化又产生了“智能化”“信息化”的特征，这些均是从技术角度来定义的。农业现代化的前提是农业的规模经营，这就要求把农民组织起来，对接现代农机农艺和现代农业生产条件，形成有效的农地制度安排。

这主要体现在农村集体土地所有制的建设及实践。土地改革之后，为了改变农民分散经营的困境，国家提出通过合作化的方式逐步引导农民走社会主义道路，最终建立了被1962年“人民公社六十条”确立的集体土地所有制。在赶超型工业化战略背景下，国家必须加速推进农业现代化，并高强度地汲取剩余。由此国家在集体土地所有制基础上建立了人民公社体制，并建立了集体统一经营的农业制度和限制农民流动的城乡二元体制[5]。这一体制为国家赶超型工业化提供了原始积累，同时集体农业获得城市工业发展的支持，逐步实现现代化。由于城市工业发展水平有限以及农业劳动力大量堆积，人民公社时期农业现代化水平还不高。

20世纪80年代初人民公社解体，农业重新回归家庭经营，重新具有小农经济形态，然而这已经不是简单地回到传统小农经济，而是经历了土地集体化之后的新型小农经济形态。虽然理论上小农分散经营和现代农业之间存在很大的张力，然而这是可以通过集体土地所有制及其实践克服的，具体表现为“双层经营体制”，发挥家庭分散经营和集体统一经营的积极性。1991年《中共中央关于进一步加强农业和农村工作的决定》提出，“要在稳定家庭承包经营的基础上，逐步充实集体统一经营的内容。一家一户办不了、办起来不合算的事，乡村集体经济组织要根据群众要求努力去办”。集体统一经营的内容包括一些大型农机具的管理使用、大规模的农田基本建设活动，植保、防疫、制种以及各种产前、产中、产后的农业社会化服务等。随着农业现代化的发展，农业“资本化”程度的加深，农业生产中的公共事务并没有减少，反而是在增加，如土地集中流转也需要村社集体组织。在这种制度安排下，家庭承包制和农业现代化并不矛盾。20世纪90年代初，为了消除一些人对家庭承包经营制改革的怀疑，江泽民同志特别指出，“家庭承包经营加社会化服务，能够容纳不同水平的农业生产力，既适应传统农业，也适应现代农业，具有广泛的适应性和旺盛的生命力，不存在生产力水平提高后就要改变家庭承包经营的问题”[6]（p212）。实践也证明，20世纪80年代至今农业现代化的快速进步离不开集体经济组织的统一经营，在解释农业现代化时，除了技术因素之外，必须要把集体统一经营的组织因素纳入解释框架。

因此，目前一些地区的农业现代化面临困境，与其说是由于分散的家庭经营，不如说是双层经营体制的式微，导致农户个体权利和集体土地所有权的关系失衡，农户难以被组织起来对接现代农业。其背后是农地制度改革的歧路。当前国家的农地制度改革实践过度强调了“分”，而在“统”上缺乏作为，一些地区的村社集体虚化，根本没有发挥农业统一经营的动力和能力。在家庭承包制改革之后，农地制度改革就进入了深化改革阶段，最主要的成果是建立了法律意义上的土地承包经营制度及土地经营权市场。正在探索试点的是承包权和经营权进一步分置，在稳定承包权的背景下，最大程度放活经营权，解决人地分离背景下的农业规模经营问题。但是隨着工业化和城镇化的推进，农村人口流动加快，现代农机农艺、土地整理等发展，这种单方面强调“分”、强调承包经营权稳定的制度安排越来越成为农业现代化的阻碍，已经到了非改不可的地步[7]。

其造成的问题如下：一是土地细碎化的困境。家庭承包制改革之初形成的“人均一亩三分，户均不过十亩，且分散到六七处”的承包经营格局难以改变，影响了先进农机农艺的应用[8]。很多农村地区的农业机械化不发达，根本原因是土地细碎化，无法满足农业机械化所需的土地条件。二是土地流转困境，随着农民流动及其带来的农民和土地关系的巨大分化，离土人口的土地如何向新型农业经营主体集中成为了一个迫切需要解决的问题。一些农村地区土地难以有序流转出去，并不是意愿问题，而是地权固化问题，经营者和分散承包者之间协商的交易成本很大[9]。三是国家资源利用困境。大量下乡国家项目资金难以与分散的农民对接起来，导致资金使用效率低下。如土地整理项目的困境[10]，土地整理需要打破农户之间的田埂，涉及土地面积和地块位置的调整，在现行土地承包经营制度下，土地利益调整难度很大。

总之，当前国家主导的农地制度改革要解决的主要问题，不是农地流转权利不足问题，也不是保护农户土地权利不被集体侵害问题——这两者都已经得到充分保障，目前的主要问题是农户个体土地权利和集体土地所有权的失衡造成的农业现代化过程中的双层经营体制无法运转的问题。

二、再造集体：农地制度创新的地方创新实践

虽然总体上农地制度法律和政策强调“分”的层面，然而地方农地制度变迁仍然多种多样，取得了显著成效。一些地方的政府和村集体顺应农业生产力发展，积极地对农地制度进行了广泛的创新，成功地再造了集体，夯实了集体土地所有制。下面结合调查及相关文献列出的四大类农地制度创新，均是由基层组织自发进行的，没有自上而下的国家改革试验区背景，属于典型的“诱致性制度变迁”[11]。前两种农地制度改革解决的是农业经营主体仍然是小农户背景下的农业规模经营问题，主要适用于中西部欠发达地区，后两种农地制度改革解决的是适度规模经营的家庭农场的规模经营问题，主要适用于发达地区。

（一）按户连片耕种

按户连片耕种的含义是为了便于耕种，地方政府和村集体引导农户把分散细碎地块连接起来，形成一户一二块田。有的地方称为“一户一块田”“土地整合”，主要分布在小农户还占大多数的中西部地区。最著名的探索是湖北省沙洋县[12]。沙洋县是湖北省（中部地区）的一个普通农业县，小农经济十分发达。沙洋县在20世纪80年代初分田到户，之后30多年没有再调整过土地，造成了严重的土地细碎化、分散化，严重阻碍了农业机械化发展，加重了农民劳动强度，降低了农业经济效益。沙洋县响应农户耕种方便的诉求，创新土地分配方式，在原来“划片承包”基础上形成按户连片耕种的创新，得到了中央一号文件的肯定，成为指导全国的创新政策之一。在实践中，沙洋县通过多种方式形成按户连片，包括地块调整、地块互换和地块流转。在不改变农户承包面积的前提下，村集体以水源、农民住房、农户最大田块、农户最集中田块、适合发展的产业、涉农项目实施等为参照物引导按户连片耕种。按户连片耕种的政策创新突破了20世纪80年代初村社集体实行的按照土地远近、肥瘦搭配的土地分配方式，有利于中小规模农业的现代化。当前农民收入已经多元化，土地根据人口的调整已经不再是农民最迫切需要解决的问题。农民最迫切需要解决的是土地细碎分散问题，20世纪80年代初村集体为了公平分配土地造成的土地分散细碎导致了生产力的浪费，这成为了公认的农业现代化的最大障碍。

（二）村组联耕联种

联耕联种的含义是通过把农民组织起来，打破田埂及统一耕种，实现分散农户的生产联合。联耕联种源于江苏射阳县的制度创新[13]，与之相似的有山东汶上的托管、农业生产服务合作社等[14]。射阳县的联耕联种最为著名，其实践也被写入了中央一号文件。联耕联种是由地方党委政府支持、农业部门具体实施的一种农地制度创新。其本质是以村民小组集体为单位把农民组织起来扩大农业服务规模，把之前自发的农业服务转化为有计划的、有组织的农业服务。在国家有关法律和政策严格限制承包地块调整以及地块调整相当有力度的背景下，联耕联种是地方探索的一种巧妙办法，通过组织动员的方式把同一匡田的所有农户联合起来，并不寻求一户的所有地块连片。且这些农户属于同一个集体经济组织，集体有可能通过内部地缘、血缘关系的方式进行动员，大大提高了农业生产效率。根据实地调查，由于联耕联种之后大型农机和先进农艺的广泛应用，农户亩平节本增效折算为货币达到500元以上。不同于大规模土地流转，联耕联种模式中农民的土地经营权无需流转，通过农户生产联合实现了“规模经营”，从根本上保障了农民的收益权，防止农村土地向少数大户集中，造成“老板”挤出“老乡”的问题，在解决农业问题的同时解决了农民问题。

（三）土地委托流转

土地委托流转是指农户把自愿流出的土地委托给集体集中配置到耕者，农户获得标准化的租金。在实践中，村社集体一般充当土地流转市场的中介，相对于自发土地流转，这一土地流转方式又被称为“村社中介型土地流转”[15]。在这个过程中，集体可以将土地集中起来使耕地连片再按照规划流转出去，以利于机械化耕作等。这里的集体，可能是行政村也有可能是村民小组。一般来说，土地大规模流转的地区，行政村扮演中介角色的比例较大，反之，村民小组就可以行使中介的角色。和之前流行的地方政府主导的土地“返租倒包”不同，在土地集中委托流转中，农户是土地流转的主体，村社集体为土地流转双方提供服务。在土地流转比例较高、农业结构调整有需要的地区，主要是发达地区，最早产生了“土地委托流转”的政策创新。从理论上，在农村劳动力快速转移和农民市民化背景下，如何创造一种离农者耕地流转和退出、逐步扩大继续务农户经营规模的机制尤其重要。在实践上，这种农地制度创新催生了农村集体所有权、承包权和经营权“三权分置”改革及其实践。农户保留土地承包權，自愿把经营权委托给村社集体集中连片地流转出去，依靠土地承包权获得收益。土地承包权转变为农民从集体获得的“收益权”，相当于股权。在一些地区，国家土地整理项目的实施加速了这个进程。

（四）新两田制

两田制是集体土地所有制基础上重要的制度创新，最初的做法是把土地划分为口粮田和劳力田，口粮田按人口配置，劳力田则按劳动力配置或者由农户自愿承包。其目的是解决“耕者有其田”的问题，提高土地资源配置的公平度和效率[16]（p180）。发达地区农村劳动力转移较早，最早面临这个问题。税费改革前，土地之上有负担，土地经营权市场也不成熟，离农农户退出的耕地由集体直接配置给务农者，形成适度规模经营。税费改革后，土地有了经济价值，发达地区分散的承包地块如何有效配置也成为一个问题。苏南地区通过“土地换社保”的方式激励农户退出承包地，土地资源由集体重新配置给耕者，形成了“新两田制”。集体收取一定的租金用于维持农业公共品供给，集体土地真正成为农业生产资料，不再有剥削性质，这需要以雄厚财政实力作为基础。农垦地区广泛实行的身份田和招标田相结合的“两田制”本质上是在解决这个问题。在安徽省芜湖市的皖河国营农场，农场向职工配置4亩身份田，用于缴纳职工社保金，职工退休后土地必须退出，其余土地用于市场化招标，只有务农人口才有权利承包土地，每五年签一次合同。由此，农场得以不断根据变动农场人口就业状况调整土地，形成农场对土地资源的主导权，实现了耕者有其田。

在以上四种农地制度改革基础上，本文提出“再造集体”的一般命题。再造“集体”，再造的是集体土地所有权，是发挥农业统一经营作用的村社集体经济组织，这两者是一体两面的。无论是在发达地区，还是在不发达地区，农业的现代化不仅和现代要素投入有关，而且和农地制度有关。各地区成功的农地制度改革共享两个特征：第一，这些农地制度改革，在稳定农户承包经营权利的基础上不同程度地突破了上个世纪80年代初及税费改革时期的农地制度，解决了农业现代化面临的迫切问题。第二，这些农地制度改革均以集体土地所有制为基础，发挥了农村社会主义制度的优势，能够同时解决农业问题和农民问题，属于弹性的渐进农业现代化实践[17]。在实践中这些农地制度改革不仅能够满足小农户的农业现代化要求，还能够顺利地把小农经营导向多种多样的“适度规模经营”。

三、农地制度改革的理论反思

农地制度关乎土地资源配置的方式，是农业现代化道路选择的前提性条件。从目前土地确权和土地流转相关政策看，目前农地制度改革主要吸收了“产权经济学”理论视角和思路，主张不断扩大农户个体权利。产权包含了资源的排他性使用权、通过使用资源获得租金的收益权和转让资源的赚钱等权利的权利束;有效率的市场经济建立在完整的产权基础上。因此农地制度改革的关键是“还权赋能”，通过土地确权、土地流转等制度变革赋予农户更大的土地权利，从而让土地配置市场化[18]。不过抽象的产权经济学并不能解释农地制度改革和农业现代化实践。反思产权经济学思路的一些前提预设中存在的问题，是本节的任务。结合中国农村农业社会变迁特征，笔者依次从农地制度改革的服务对象、目标导向和政府角色三个方面辨析这些前提预设。

（一）农地制度改革服务对象问题

农地制度改革服务于农业经营主体。在农村青壮年劳动力大规模流出背景下，产权思路提出“谁来种田”的问题，主张用新型农业经营取代小农户具有客观必然性，农地制度改革的核心是要建立土地市场，使市场成为配置资源的决定性机制[19]。

产权思路看到传统小农经济的外部环境发生了变化，也看到了农业经营主体体系的转型和重构，这部分地符合事实。然而在实践中，以家庭为基础的小农经济仍具有强大的韧性，至少在相当长一段时间内，小农户仍然是农业经营的主体，谁来种田并不是问题。首先技术进步为小农经济提供了强大的动力，改革开放以来尤其是新世纪以来，以小農户为基础的农业机械化快速发展，现代农艺的应用程度不断提高，表明农业快速现代化是有可能的。其次，农民家庭可以把小规模农业和外出务工经商结合起来形成兼业经营，形成“以代际分工为基础的半工半耕”，增加小农经济的韧性。至于一些农村地区农业现代化水平不高、甚至出现土地抛荒等问题，并不源于小农户经营，而是源于碎片化的土地难以耕种，源于农民合作的解体，是双层经营体制的式微。

在农业生产实践中，新型经营主体和小农户并不是决然对立的。从全国来看，由于地区经济社会发展程度的差异，多元化的农业经营主体体系依然是长期存在的[20]。一方面，农地流转背景下，新型农业经营主体不断增加，另一方面，必须注意到在相当长的一段时间内，小农户将占大多数，且经营者主要是家庭代际分工中的中老年人。如何提高农业现代化水平、推进能够解除阻碍农业现代化的农地制度改革成为国家必须考虑的问题。以上四类农地制度改革均有利于农业现代化，并不符合产权经济学思路的解释，表明这一思路不符合中国经验实践。

（二）农地制度改革的目标导向问题

小农户是农业现代化的主导力量，规模经营是农业现代化的要求，农地制度改革要服务于分散的小农户获得“规模经营”的效应。产权思路的立论前提之一是通过农地经营权市场建立的规模经营就一定是高效率的，把农业经营规模的扩大和农业现代化等同起来。小农户对应的是小规模经营，是缺乏效率的。

已有研究揭示出农业上规模经营是否一定带来规模效应并不确定[21][22]。实证研究指出，规模经济在农业生产领域并不明显，片面地扩大农地经营规模并不是农业现代化的政策选择[23]，原因包括农业性质、农业管理水平、农业雇工监督、农业经营风险问题。小规模农业的优势是家庭劳动力不计成本的投入，具有精耕细作的特征，其粮食生产更有竞争力，这也是中国在上个世纪80年代初以家庭承包制取代集体农业的缘由。根据我们在农村和农垦的比较研究，就粮食生产能力而言，经营规模本身并不是决定性因素，经营规模的扩大既不是增产的原因，也不是粮食减产的原因。影响粮食产量的更重要的因素是现代生产要素的投入（包括人力资本投入）。在现代要素投入充分时，家庭经营本身已经不再重要，农业的企业化、规模化经营是完全可行的。在江苏省射阳县的新洋农场，10个人组成一个农业生产班组，利用高度机械化非常便利地经营3000亩粮田，产量和质量超过附近农村的小农户。

总之，规模经营天然和分散经营存在对立。然而小农户并不必然是分散的，农地制度创新的丰富地方实践揭示出小农户组织起来形成“规模经营”的可能性。2017年，党的十九大报告第一次明确提出健全农业社会化服务体系，促进小农户和现代农业发展相衔接的政策目标。目前学界的共识是区分两类“规模经营”，第一类是土地型规模经营，第二类是服务型规模经营[24]。尤其需要注意第二类，单个农户经营规模保持不变，通过发达的社会化服务体系扩大服务规模，使小农户也可以对接大型农业机械和先进的农艺。

（三）农地制度改革中的政府角色问题

农业制度改革既源于农业生产的内在需求，也是国家和地方政府推动的结果。产权经济学思路的假设之一是政府在农业现代化中频频侵害农户的土地权益。在原来，这主要表现在土地调整领域，土地调整和国家土地承包长期稳定政策并不相符，近几年则主要表现为大规模土地流转过程中的农民土地“被流转”问题[25]。产权思路的问题是陷入国家和农民的二元对立，忽视了国家和农民利益统一的一面，后者是占主导的。

国家制度安排对农业现代化十分重要，主要的制度安排是农地制度。相对于现代化进程中的西方国家及发展中国家，中国农业的独特性在于以制度化的方式保障了农民的地权稳定，建立集体土地所有制基础上的“小农体系”，避免了农民在农业商品化和资本化过程中失去土地，被迫落入城市边缘的贫民窟中。农业越是现代化，农业经营规模越大，越是要求更多的现代要素投入，越依赖农地制度改革发挥作用。上海郊区农村的家庭农场，农业机械体系和农田基础设施大多是国家投资的，在农业生产标准化的要求下，种子、化肥和农药也一并由国家低价供应，农业越来越成为集体经济组织和家庭农场共同的事务，农地的集体化程度相应提高。在东北的建三江垦区的国营农场调查，土地本来是国有性质的，这构成了该地区实行“大农场套小农场”的双层经营体制的制度基础，家庭农场户均300亩耕地，均是连片的。这有利于家庭农场大规模采用机械化，提高农业生产效率和收益。

總之，国家不仅为农业现代化提供来源于工业的、城市的经济支持，而且一直提供有利的制度安排。取消农业税费之后，大规模的财政转移支付投入农业，促进了小农户和现代农业发展的对接。在资本下乡、市民下乡可能损害农民的土地权益的条件下，国家不断深化农村改革，提出坚持农村土地所有制、坚持保护农户土地权益的农村改革原则。由此国家和小农户的关系是高度统一的。实践中由于多种复杂的因素，确实存在地方政府不顾农民自愿强制流转土地经营权的案例，却无法遮蔽地方政府服务和支持农民的事实。

四、结论和启示

本文是一项深化农村改革背景下关于农地制度改革的中国经验研究，希望为农业现代化提供政策和理论的基础。中国农业正在发生巨变，农业现代化正在从理想一步步成为现实。

从宏观上看，任何国家或地区都只能在已有条件基础上推进农业现代化，我国农村建立的集体土地所有制是给定条件。农村集体土地所有制是中国农业现代化的制度框架，集体土地所有制是历史地形成的，是农地制度改革的基础和前提。地方政府的创新实践表明，通过“再造集体”的农地制度创新，可以克服改革开放以来制约我国农业现代化的固有问题，包括土地细碎化、土地流转困境和下乡资源利用困境。从服务对象、目标导向和政府角色等几个方面，笔者还试图阐明产权经济学导向的农地制度改革假设存在的适用性问题，这也佐证了地方自发创新农地制度的必要性。

下一步农业农村改革应当立足于对改革开放40年农业现代化经验的分析，创新相关理论成果。综上，本文提出二条政策建议：第一，要在顶层设计确定基本原则和底线的基础上激励地方创新农地制度。由于地域千差万别，地方的积极性决定了一个地区农地制度改革的面貌和效果。第二，要坚持农村集体土地所有制，正确处理集体统一经营和农户家庭分散经营之间的关系，为建立发达的社会化服务体系提供制度空间。

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