新发展格局下中小机场发展研究

□ 刘珂辰 王志刚 丁 凡/文

国家“十四五”规划提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。这意味着航空公司将更多的运力投向国内市场，外溢效应将惠及二三线以及广大中小机场（本文聚焦在年旅客吞吐量小于200万人次的民用运输机场），同时地方政府及行业政府也会更加关注均衡发展的重要性，对于中小机场的高质量发展将是难得的机遇。根据民航局《新时代民航强国建设行动纲要》，中小机场高质量发展是推动新时代民航强国建设的重要力量，对于满足人民美好生活的向往及服务地区经济发展起着重要的作用。

“十三五”以来，我国中小机场数量逐年增加，已占全国运输机场总量的78%。在快速发展的同时，中小机场也面临着一些困境。因此，研究中小机场在新发展格局下如何实现高质量发展具有极强的现实意义和战略价值。

中小机场发展现状

（一）建设运营情况

“十三五”期间，中小机场的数量持续增长。截至2020年底，我国共有颁证运输机场241个（不含港澳台地区，下同），其中年旅客吞吐量小于200万人次的中小机场有188个，较2016年增长18个，占2020年全国运输机场总量的78%（见图1）；从2011年至2018年，全国新增的55个运输机场中，年旅客吞吐量普遍小于200万人次 。2020年在建或续建的机场项目高达114个。由此可见，在“十四五”期间中小机场的数量仍会保持稳步增长。

图1 ：“十三五”时期我国中小机场数量

“十三五”时期，我国中小机场主要集中在西部地区，占所有中小机场的57%；东部与中部地区均为15%；东北地区占12%。从地理位置来看，多数中小机场处于运营环境复杂、地面交通不便的北方及西部地区（见图2）。

图2 ： “十三五”时期国内中小机场数量

（二）运输增长状况

“十三五”时期，中小机场运量持续增长，但占全国总量整体较小（见图3）。累计完成年旅客吞吐量、货邮吞吐量及起降架次分别为4.4亿人次、120万吨、1000万架次，呈现出客运增速较快，货邮发展缓慢的特点。其中，中小机场旅客吞吐量从2016年8200万增至2020年9400万，增长率达14.76%；货邮吞吐量及架次年均增长率分别为0.82%、5.99%。同时，中小机场的旅客吞吐量呈现出“西部最多、中部紧随东部、东北最少”的现象。

图3 ：“十三五”时期全国机场与中小机场运量占比

（三）经营效益情况

中小机场受客源不足、非主营业务收入少等因素制约，普遍处于亏损状况。有学者对2016年全国75个中小机场的财务数据通过不同维度进行了抽样，分析结果表明75个中小机场中，盈利机场仅占21.3%，78.7%的中小机场都处于亏损状态。

中小机场发展面临的主要问题

当前，我国中小机场发展处于规划建设高峰期、运行安全的压力期、供需优化的关键期和创新发展的机遇期等多种状态叠加期。为服务国家战略发展和基础设施建设需要，中小机场建设成为民航强国发展的重点领域。其中，我国有近80%以上的中小机场主要分布在中西部地区。这些地区幅员辽阔，但经济发展相对缓慢；矿产及旅游资源丰富，但整体人口密度较小，地面交通不便。虽然航空运输发展较其他交通运输方式具有天然的优势，但在实际发展过程中由于市场需求不充足、运力供给不匹配、发展资源不均衡等突出问题，制约了中小机场可持续高质量发展，尚未能充分满足区域经济发展需要，在新时代民航强国建设中还有更大发展空间。

（一）市场需求不充足

航空运输市场发展的重要基础是一个地区的经济发展水平、人口分布以及消费能力情况。从全国人口分布来看，2019年末全国大陆总人口140005万人，其中中西部地区人口占比约为50%。从全国GDP水平来看，2019年中西部地区GDP约占全国的43%；从地区消费能力水平来看，2019年中西部地区社会消费品零售总额占比为45%以上。综上可以看出，全国80%的中小机场所提供的航空运输服务与全国一半的人口和不足四成的消费能力之间存在着巨大的供需不平衡的问题。面对中西部地区中小机场发展的突出问题，需要更加适合其经济结构与人口分布特点的发展模式，包括产品供给模式，来激活市场需求。

（二）运力产品不匹配

首先，缺乏匹配支线航空运输市场特点的运力供给。由于支线航空市场普遍开发难度大，全服务航空公司进入意愿不强，支线航空运力缺乏成为现实问题。2018年，我国支线机队规模达到187 架，占全部运输飞机总数的5.1%，远低于国际民航平均水平（35%），8年间增加43架，运力规模年均增长3.3%。同期中小机场旅客吞吐量年均增速达20.1%，可以看出支线运力规模增长远远不能满足支线市场的增长。其次，在运力供给无法满足市场需求的前提下，中小机场航线网络结构无法满足地区群众出行需求。主要表现在旅客出行需求多样但需求量小，中小机场对热点城市的通达意愿强，实现难度较大，同时点对点航线无法解决航线网络覆盖不足的问题，旅客不能享受航空运输发展带来的大众化、均等化和公平化的服务，供需发展中存在不均衡的问题。目前，全国约有52%的中小机场的通航城市数量不足10 个，其中68个位于西部地区。

（三）发展资源不均衡

一方面，中小机场在建成投运和发展初期，离不开持续的政策资金支持。根据《民航中小机场补贴管理暂行办法》，当中小机场旅客吞吐量超过200万人次以后，补贴会直接归零。一般中小机场年补贴金额大约在1300万至1600万元左右，当运输量突破200万人次之后，面对上千万的资金缺口，很多机场必然会选择放缓发展速度。此外，地方财政补贴也是极为重要的发展支持。一般地方财政预算会在前一年末完成，财政拨款具体落实可能会在当年中下期。民航夏秋两个航班换季基本在当年第一和第三季度确定航班计划，较难实现与地方财政预算同期匹配。由于市场情况变化不可预测以及资金到位周期较长等问题，加上缺乏必要的行业指导和监管，很大程度决定航司航线开通和计划执行情况。这就造成了中小机场航线运营稳定性差，影响市场培育。

另一方面，民航局围绕“控总量、调结构”，修订下发了《民航航班时刻管理办法》。该管理办法重点对千万级机场时刻管理进行了细化和规范。同时也增加了中小机场开通至千万级机场航线的难度。但中小机场的主要客源流向是来往于一线发达城市及热点城市，即千万级机场所在地。中小机场无法与主要客源地建立联系也影响了市场的持续健康发展。

破解中小机场发展难题的实践经验

（一）青海“一省三州四场”基本航空服务计划探索实践了老少边穷地区中小机场航空运输稳定运营之路

“一省三州四场”基本航空服务计划说明。“一省”即青海省，“三州”即海西州、果洛州、海北州，“四场”即德令哈机场、花土沟机场、果洛机场、祁连机场。2018 年3 月25 日基本航空服务计划在青海正式开始试点，为期两年。

1.稳定运营的必要性。青海省位于中国西北内陆，地貌复杂多样，五分之四以上为高原地区，与甘肃、新疆、西藏、四川接壤。省内资源丰富、地广人稀，少数民族聚居，是稳固国防，反恐维稳的重要阵地。各州市距离省会西宁较远，多为山路，地面交通不便。在青海修建运营机场对国家战略、民族稳定及区域经济发展都具有重要意义。

2.主要问题。受限于地区产业结构单一、旅游开发不足，票价水平远高于民众承受能力，航空公司运营高高原航线成本较高等因素，市场培育开发难度非常大。政府虽给予一定的航线补贴，但由于航空公司参照一般收益管理原则运营航线，就陷入“政府补贴高、民众坐不起、航班客座低、航班必取消”的恶性循环。因此，青海省内中小机场自通航之日起均不同程度面临生存难题。

3.实践探索。青海机场面对省内中小机场的生存难题，一是首创“通廉航空”模式，先后在德令哈、花土沟、果洛机场实施。“通”是保障最基本的通达性；“廉”是提供符合当地消费水平的票价，使航空运输成为民众的可行选择。二是争取各方支持。争取行业政府从航权审批、时刻资源配置等方面给予政策倾斜。争取地方省、州、市三级合力从财政资金中给予机场和航线补贴，机场与航空公司联合负责航线的运营保障、营销宣传、产品开发，增强航空公司开航及运营的信心。三是建立准入退出机制。根据中小机场所在地方的发展潜力和消费能力，从旅客量、航班频次、客座率等建立“通廉航空”准入退出机制，保证了航空公司有进有出，方案推广可操作性强。

4.发展成果及经验总结。基本航空服务试点期间，德令哈、花土沟、果洛、祁连4 个机场共5 条航线累计完成运输起降7404架次、旅客吞吐量66万人次、货邮吞吐量4648 吨，平均客座率75%。德令哈、果洛机场当年旅客量破10万人次，花土沟机场旅客量增幅超过两位数，祁连机场投运后不到一年旅客量超过万人次。一是从“通廉航空”两年的运营实践到推动“基本航空服务计划”的全国试点，建立了基本航空服务的核心理念，明确了服务标准、参与主体以及运营模式，成功将中小机场发展的“青海模式”推广至全国，为中小机场破解发展难题提供了实践方案。同时，获得了局方的航权及时刻支持，建立了基本航空时刻池，改善了省内中小机场普遍面临时刻资源不充足的问题。二是形成一揽子政策包。在中央及地方省、州、市财政合力支持下，结合地方交通、旅游优惠政策，以及机场服务收费优惠减免等，形成一揽子扶持政策，降低地方财政压力的同时，稳固航空公司投放运力运营的信心。三是联合航空公司建立票价动态调整机制。参照其他交通方式价格及当地民众收入水平确定机票价格。进一步优化航空运输市场需求端与供应端的匹配。试点期间，花土沟及果洛机场客座率保持在80%以上，各机场整体票价提升40%以上。

（二）内蒙“一干十三支三通勤四通用”21个机场探索实践“干支通，全网联”的创新航空市场开发模式

1.“模拟航空”破解运力引进问题。2005年11月，《民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见》正式下发，民航华北地区管理局明确将内蒙古确定为支线航空发展试点。当时适合支线机场的运力十分紧缺，运力引进就成为内蒙古机场集团（以下简称“机场集团”）首要破解的难题。一是成立模拟运行的新星航空公司。在民航界首次尝试由机场集团自己出资包租航空公司飞机，运营指定航线，自负盈亏。随着航班的投入，市场潜力被深度激发，逐步形成良好的运营发展趋势。在航空公司实现盈利后，机场方有序退出，把市场还给运营主体，即航空公司。机场继续去关注和开发其他未投放航线市场。二是集团下辖各机场充分发挥与当地政府联系紧密、熟悉当地航空市场的优势，积极营销、引导各盟市政府开始参与航线运营。地方政府逐渐认识到航空市场的重要性以及民航产业与地方社会经济发展的紧密联系，从而促使政府有意愿、有责任购买公共航空服务。

2.“支线快线”解决缺少客源问题。通过模拟航空的运营缓解了运力紧缺的问题，但是市场发展遇到了新的瓶颈，即客源不足。例如，当时的锡林浩特（常驻人口不足35万）与首府呼和浩特的航班，存在一班不够，两班坐不满，航空公司收益下降，这种情况在当时的支线机场普遍存在。对此，机场集团提出了“小机型、大密度、低票价、高客座”的支线快线发展模式。在锡林呼和航线上由原来的每天一班，增加到每天四到七班，票价水平稳定在四折左右，同时加大航空市场宣传，改变了人民群众的出行习惯，在就医、探亲、商务等诸多领域催生了新的市场机会，每班的客座率都在80%以上，支线航空服务已经成为人民群众出行的刚需。

当时提出支线快线，是超出思维惯性的超常规举措。这一举措也直接触发了支线机场超常规的发展，激发了潜在市场客源，作为区内试点的锡林浩特也实现当年旅客吞吐量的翻番。这一成功模式在辖区内机场，包括在海拉尔、乌兰、赤峰、通辽、乌海等得到了差异化复制。预计2021年赤峰机场呼赤快线旅客量突破100万人次。

3.“干支联动”提升区域通达性。随着人民群众出行需求的增加，要求中小机场实现更广泛的通达性，如何在现有资源下通达更多城市就是一个关乎升级再发展的关键问题。“十三五”时期，机场集团提出“支线强区”和“区域枢纽”两个战略，分别在首府干线机场和旗下各支线机场发力。与之前两个战略并行的区别，关键就在一个“联”，也就是中转。从支线到区域中心机场中转，理论上可行，但现实存在很多难点。比如从海拉尔经呼和浩特中转广州，在呼市中转过程中，需要提取行李重新办理乘机手续，重复性流程很容易造成旅客误机，当时国内机场普遍没有行李直挂和跨航司中转服务。机场集团自2016年全力打造“经呼飞”，不断完善旅客中转流程，陆续实现行李直挂、一票到底等服务，发展到现在的“六免五优双享”。经过机场集团及各支线机场的持续努力，截至2019年“经呼飞”中转服务得到广泛认可，整体中转旅客吞吐量达到231万人次，同比增长12.6%，“经呼飞”中转旅客占比达到20%。

4.“支支通”实现区域内互联互通。针对内蒙古同地区支线机场彼此间没有航线连接，或者航线运营不稳定，两机场只能通过呼和浩特“折返飞”，浪费时间和金钱的问题。机场集团依托内蒙古“全域旅游”，从而实现区内各支线机场的“互联互通”。

5.“干支通，全网通”打通航空服务最后一公里。全国首个通用航空拓宽服务领域的试点选在呼伦贝尔的根河机场，并经民航局批复，在2012年3月将试点范围扩大到呼伦贝尔全境。针对打通民航运输的“最后一公里”，通用航线要融入机场运输网、售票系统、旅客中转，全面与运输机场衔接。当年，乌拉特前旗通用机场运输通航旅客1万人次，书写了中国民航的历史。通用航空并入民航运输网，标志着内蒙古地球全网通的全面实现。

未来中小机场发展思路探索

突如其来的新冠肺炎疫情为民航发展带来了冲击，同时民航发展仍将不可避免面对高铁、高速等地面交通的分流，这些不利因素是客观存在的，但是我们认为，我国经济长期向好的基本面不会变，国内航空出行需求将持续释放，民航扩大内需战略的步伐将进一步加快，这些都让我们对行业发展更加充满信心，更加坚定了推动中小机场可持续发展的信念。

（一）以更完善的机制构筑起更加坚实的根基

新格局下，中小机场高质量发展首先是要坚定不移抓安全体系建设，完善中小机场安全管理长效机制；此外，还要坚持防范以突发公共卫生事件为代表的一系列新型安全问题，提升应急能力，增强与地方政府的协同联动，充分利用社会资源，更好地承担安全管理职责。

（二）以更科学的建设拓展中小机场发展空间

“未来机场之间的竞争就是现在机场基础设施建设的竞争”。中小机场要在“平安、绿色、智慧、人文”四型机场建设理念引领下，充分学习借鉴行业先进经验，总结短板不足，立足实际，融入特色，高起点谋划，高标准设计，高质量建设，将中小机场建成精品工程、样板工程，为长远发展奠定坚实基础。

（三）以更坚定的信心抢抓市场拓展机遇

在疫情影响下，航空公司运力和热点机场时刻势必向国内市场转移，向中小机场倾斜，同时我国二三线城市蕴藏着巨大的航空出行潜力，是航空服务大众化实现的重点地区，这些都为中小机场航空运输发展带来重大机遇。中小机场需要从供需两端发力，协调航空公司增开航班优化结构，联合航空公司丰富产品，拉动需求，促进“航空+产业”融合，不断拓展航空市场空间，将新格局发展下的发展机遇转化成为中小机场高质量发展具体成效。实现中小机场高质量发展，离不开局方对中小机场给予必要的政策倾斜。同时还需要国家层面积极推动国产支线机型和高高原机型研发，解决支线适航机型不足的难题。与此同时，中小机场仍需要持续增加与地方政府的沟通力度，能够持续获得地方政府在资金、资源和政策方面的支持，吸引更多航空公司与中小机场合力做大客群市场，为航空大众化贡献力量。

（四）以更特色的服务打响中小机场品牌

充分继承民航业服务精神，广泛吸纳各行各业优秀服务经验，充分融入地区历史文化和地域特色，建立与发展水平相适应，具有一定引领作用的服务质量标准体系。发挥集团化优势，自上而下与自下而上相结合，以打造特色服务品牌为抓手，推广中小机场服务标杆为试点，从服务旅客货主、服务航空公司、服务政府等全维度出发，着力打造具有行业影响力的中小机场服务品牌。

（五）以更多元的模式增强中小机场自主发展能力

中小机场必须要寻求多元化发展，其中一定要依附于“树干”或者其他“枝节”才能得到更好的发展。多元化既符合中小机场发展实际，也是鼓励中小机场依附于省会机场、干线机场、通用机场等，成为树干的毛细血管，与树枝互为支撑、错位发展。中小机场需要根据区位特点、发展阶段、资源禀赋情况，深化航空公司合作、创新航空旅游融合、升级基本航空服务、探索运通互补、干支协同等模式，实现多元化发展。