基层央行预算绩效管理审计实践与分析

田长慧

[摘要]预算绩效管理审计是对预算绩效管理全过程的监督评价，能够促进绩效理念全面树立，推动经费支出结构调整与优化，提升基层央行内部治理能力，是推动人民银行全面实施预算绩效管理工作的有效路径。本文在深化预算管理体制改革、全面实施预算绩效管理的背景下，梳理与分析基层央行现行预算绩效审计实践中存在的问题，提出了一系列的建议、举措，包括调整审计目标导向、改进审计组织方式、加强审计项目统筹、简化审计内容、完善审计方法、部门联合推动等内容。

[关键词]预算绩效管理   央行   绩效审计

全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，强调财政资源配置、公共支出责任和效率，要求各预算部门不断提升资金绩效管理水平，改进公共服务质量。目前基层央行财务形势严峻，收支矛盾日趋突出，刚性需求面临挑战，全面实施预算绩效管理工作有助于提升人民银行内部治理水平。

为及时掌握预算绩效管理情况，自2019年以来央行已经开展了两年多的预算绩效管理审计探索与实践。尽管审计也揭示了人民银行预算绩效管理工作中存在的突出问题，提出了改进的建议对策，在促进预算管理提质增效、保障人民银行履职方面发挥了一定作用，但与中央、财政部全面贯彻落实预算绩效管理审计监督的要求相比还存在一定差距。

一、基层央行预算绩效管理审计实践——以某地市中心支行为例

近年来，某地市中心支行严格按照总分行开展预算管理审计的要求，通过构建绩效审计评价体系评判被审计单位整体预算绩效管理水平，对预算绩效管理审计评价进行了初步探究与实践，取得了一定成效。

（一）总体思路

围绕预算管理流程，将预算组织管理、预算编制、预算执行、资产管理和绩效评价设置为一级指标，再将其细化分解为二级指标体系，辅以恰当的评价标准，构建了预算绩效审计评价指标体系。结合审计实践，我们把评价体系划分为一级指标5个、二级指标25个，并对指标的评价标准进行了规定（见表1），采取“分项评价、逐步汇总”的方式确定预算管理综合绩效水平。

（二）评价方法及过程

选取层次分析法（AHP），运用yaahp软件来计算指标权重。设定评价结果标准，审计评价目标的得分区间[90，100]为优，[80，90）为良，[70，80）为中，70分以下为差。整个过程遵守以下程序：指标项目基础得分→层次分析法确定指标权重→基础得分乘以指标权重获得指标加权得分→换算成百分制得分→确定绩效水平。比如，某支行加权得分0.95，换算成百分制得分为95分，对照评价结果标准，整体预算绩效管理水平为优。

（三）取得成效

一是突出绩效导向，增加“预算审减率”“预算执行偏差率”“科目调剂率”“采购效率”等绩效指标，侧重反映绩效管理工作水平。二是创新运用层次分析法對预算绩效管理水平进行了分析评价，实现了定性和定量分析的相互融合，审计评价更加科学、客观。三是拓展绩效审计范围，对被审计单位整体预算绩效管理水平进行了初步评判。

二、基层央行预算绩效管理审计存在的问题及分析

目前，基层央行内审部门并未单独开展预算绩效管理审计，而是将监督预算绩效管理工作要求落实情况作为专题内容纳入预算管理专项审计中，主要包括预算组织体系及绩效管理制度建立、绩效目标管理、预算绩效运行监控、绩效评价和结果应用等方面。由于央行预算绩效管理工作起步晚，相应的审计工作发展也较为滞后，仍处于探索阶段，基层央行在预算绩效管理审计工作方面仍存在一系列亟需解决的问题。

（一）审计目标以合规审计为主，宏观性不够

当前预算绩效管理审计实践基本还是以反映规范性问题为主，绩效审计内容主要着眼于监督预算绩效管理工作要求的落实情况，揭示绩效管理决策与协调机制建立、绩效评价工作开展等问题，对其他资金的效益性、预算支出结构的合理性、单位整体绩效水平关注不够，如电子设备有无性能冗余、是否存在超实际需求的采购或者与工作无关的采购、预算分配能否满足基层央行履职需求，从严格意义上说并非绩效审计，仍属于合规审计范畴。

（二）审计内容大而全，重点不突出，深度不够

当前预算管理审计内容包括审查重大决策部署贯彻落实情况，预算组织管理体系建立情况，预算资金编制、分配、执行情况，采购管理和固定资产管理情况，业务专项经费管理情况，附属单位管理情况等多个方面，涉及会计财务、办公室、科技、货币金银、征信等全行十几个科室，需要调阅上百本凭证、账簿、报告等审计资料，审计数据浩如烟海，审计人员难以对所有内容进行细查，审计重点不突出，审计效果并不明显。

（三）审计评价指标体系不完善，评价标准难以确定

截至目前，基层央行尚未形成一套成熟的预算绩效管理审计评价体系。总行统一设置了项目支出的绩效评价管理工作体系，确立了绩效目标、可量化的评价指标，审计人员以此为标准来判断资金使用绩效，但从审计实践看，绩效目标与预算编制高度一致，评级指标得分基本为满分，审计评价可参考价值有限。同一问题往往出现多种衡量指标及评价标准，不同审计人员根据不同依据和标准得出的审计评价结果也存在差异，造成部分绩效评价问题如绩效目标设定不合理、支出效益不高等，很难找到较为适当的依据和标准来反映，评价结果难以得到审计对象的认可。

（四）审计人员能力与审计需求存在差距，开展预算绩效管理审计基础薄弱

预算绩效管理审计涉及点多、面广、综合性强，不仅需要审查审计对象绩效目标设定合理性，还需要结合部门业务开展情况，对绩效目标的完成情况及资金支出的合理性、规范性、效益性进行评价，内容复杂多样，涉及财务及多个业务部门，具有较大的挑战性。同时，开展预算绩效管理审计需要横向比较不同单位或部门数据，还需要选取连续几个年度的数据进行趋势分析，数据量较大，需要审计人员掌握较深的计算机辅助审计及数据分析方法，对审计人员综合素质要求较高。

（五）预算绩效管理工作进展缓慢，影响预算绩效管理审计效果

人民银行预算绩效管理体系尚处于建设和完善中，目前绩效管理工作主要以完成上级部门的任务为主，主动开展绩效管理的能动性较差，存在自身预算绩效管理制度及体系不健全、预算管理委员会等领导决策机制未发挥作用、绩效评价工作流于形式等问题。虽然重点对项目支出开展了绩效评价工作，但主要由相关业务部门自评，基础数据质量差，评价原始资料不完整，导致绩效管理工作整体的真实性较弱，审计人员通常无法获取完整的一手资料，难以衡量资金的实际成效，弱化了预算绩效管理审计的效果。

三、进一步优化提升预算绩效管理审计效果的建议

深化发展预算绩效管理审计，需要与央行的绩效管理工作相适应，同时要通过审计推动绩效管理工作体系不断完善。基层内审部门应尽快适应当前的预算管理体制，牢牢把握预算绩效管理工作要求，及时转变审计理念，合理配置审计资源，围绕预算管理全流程开展审计，逐渐形成体现人民銀行履职特点的预算绩效管理审计体系。

（一）调整审计目标导向，逐步拓展绩效审计的广度和深度

一是从单纯关注合规性内容向“合规与绩效”并重审计理念转变，在关注预算绩效评价工作贯彻落实的同时，着重关注预算总量与结构安排，预算执行的决策过程、产出效益。二是从单个资金或者项目支出的微观绩效审计评价向部门、整体绩效评价转变，更侧重于从宏观角度分析问题，促进预算资金优化配置。三是从事后资金支出评价向事前拓展，关注重大政策、项目事前绩效评估工作的开展情况，判断项目立项的合理性、科学性。四是逐步从预算资金绩效管理范畴延伸至实拨资金、其他来源资金绩效管理，实现央行预算资金和其他财务收支的审计全覆盖。

（二）改进审计组织方式、加强审计项目统筹，开展联动审计

绩效审计的突出特点是对预算绩效管理进行精准、合理的评价。由于预算资金绩效内嵌于财务收支、大型修缮项目管理、采购管理、合同管理等审计项目，有效开展绩效审计工作应改进审计组织方式，通过加强项目统筹，将绩效审计融入各类具体审计项目，同时加强审计计划管理，做到项目之间有效衔接，为高质量的绩效分析奠定基础。可将当前预算管理审计与大型修缮项目审计、采购和资产管理审计统筹开展，结合资产运行管理、项目产出效益联合判断预算资金绩效，提高审计评价的客观性、说服力。

（三）简化审计内容，突出审计重点，分别开展预算管理专题支出绩效审计

预算绩效管理审计需要审查预算总量与结构安排、资金对重大政策保障落实情况，对刚性支出、基础履职的保障程度等方面内容。结合目前人民银行财务体系看，预算绩效管理审计可划分为人员经费绩效审计、公用经费绩效审计、项目经费绩效审计、业务专项经费绩效审计四个专题支出绩效审计。在关注预算总量与结构安排的基础上，每年可选取一定比例地市重点开展其中一项专题审计。审计应突出绩效管理目标，其中人员经费审计要注重与业绩挂钩，体现干与不干、干好与干坏绩效不同，用正确的绩效导向激发职工干事创业;公用经费重点审计是否完成既定目标、能否促进履职、有无资源浪费;项目经费审计注重程序是否合规、是否如期完成、项目使用效益、效果评价等;业务专项经费重点审计总量、构成、分配标准及变动趋势，对业务专项工作保障情况，综合评价业务专项资金安排的合理性。

（四）完善审计方法，尝试构建预算绩效管理整体审计评价体系，为基层内审人员提供审计遵循

央行内审部门可充分借鉴现有的绩效管理工作评价体系，引入合规性评价指标，尝试构建定性与定量相结合的绩效审计评价指标体系。可尝试从预算组织管理、预算编制与分配、预算执行、资产采购与管理、绩效评价管理等方面设置细化的评价指标及衡量标准，运用因子分析、层次分析等技术方法，赋予指标权重，根据评价指标值对被审计单位预算绩效管理水平作出整体评价。一方面便于不同层级机构进行纵向和横向对比，帮助审计人员作出客观、准确的审计评价;另一方面便于基层内审人员参考执行，提升央行预算绩效管理审计工作整体水平。建议总行和分行充分借助专业人才库优势，集中精力研究制定一套覆盖预算管理全过程的绩效审计评价体系，为基层央行内审部门提供详细操作指南。

（五）部门联合推动，促进全面预算绩效管理工作

从传统投入式预算管理模式向以结果为导向绩效管理模式转变是一个长期的过程，需要央行各部门加强配合，联动推进。预算管理委员会起到抓总协调作用，会计财务部门加强预算指导监督，发挥好牵头职责，货币金银、科技、办公室等资金需求和使用部门应按有关要求主动开展各自所负责业务预算绩效管理工作，定期采集、汇总反映资金绩效的实施信息，完善支出原始资料，最大程度减少因内部机制不健全、原始资料缺失等对审计评价工作的影响。

（作者单位：中国人民银行淄博市中心支行，邮政编码：255000，电子邮箱：1046979461@qq.com）

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