机关事业单位养老保险制度并轨改革存在的问题及对策探讨

摘 要：在同一社会制度下并存不同的养老保险制度，缺乏公平，不利于社会的稳定和人才的自由流动;不利于机关事业单位用人制度的改革、社会保障整体功能的发挥及市场经济的发展。因此，改革机关事业单位养老保险制度，建立统一的城镇职工养老保险制度，是完善社会主义市场经济体制的迫切要求。但是在并轨改革实施过程中仍存在问题，文章对这些问题进行总结，并提出解决对策。

关键词：机关事业单位;养老保险制度;并轨改革

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）03-0103-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.103

養老保险制度是社会保障体系中重要的组成部分。科学合理的养老保险制度对推动社会经济发展、促进社会和谐、维护社会稳定有着至关重要的作用。但是，我国的养老保险制度存在一定的弊端，一方面，机关事业单位人员与城镇企业员工相比，无须自己缴纳养老保险费用而在退休后待遇却比对方高，随着时间的推移该矛盾已日益突出;另一方面，由于机关事业单位需要内部承担退休人员退休金，财政压力大，造成部分退休人员较多的单位退休人员待遇发放困难的现象。为了维护社会的公平，合理构建社会主义市场化经济体制，国务院于2008年印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，并在多个省份开展试点工作。2015年国务院发布《机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，标志着我国养老保险制度正式从制度层面开启了养老保险制度双轨并轨改革。[1]

1 改革缘由

在2015年以前我国实行的养老保障制度主要分为两类：一类为机关事业单位的养老保险制度，其主要方式为职工退休后养老金由政府或所在单位财政负责;另一类为企业职工养老保险制度，这种方式养老金由企业、政府、个人共同缴纳在退休后领取。而这两种方式的存在对社会造成了不稳定因素，近期关于双轨制的养老保障制度矛盾出现尖锐之兆。双轨制养老保障制度存在的问题主要如下：

（1）双轨制养老保障制度存在不公平的现象。其主要表现为：机关事业单位的养老保险全部由政府给予财政支持，自己不需要承担，而企业人员则需要个人、企业、政府共同承担，如此对比机关事业单位待遇更好，养老保险起点更高。另外机关事业单位养老保险是以退休人员最后一个月的工资标准进行计算，而企业人员则按照退休前最后一年全省平均工资水平计算。这样造成企业人员在退休之后待遇与机关事业单位存在差距，带来不公平。最终造成社会的不和谐，长久下去会影响社会的稳定。[2]

（2）养老保险制度双轨制之下，对于国家财政压力较大。机关事业单位工作人员养老金全由政府承担，企业人员养老金也需要政府承担一定数额，而随着国家老龄化人口增多，机关事业单位退休人员增加，需要的养老金也会越来越多，对国家财政会带来更大的财政压力，影响国家经济发展。

（3）养老保险制度双轨制，导致机关事业单位因为拥有更好的养老保障，所以在职人员不愿意跳出来进入企业，而社会上人事也会争先恐后参加公务员考试进入机关事业单位，这样会导致很多企业无法找到合适的人才，而机关事业单位的人员也不想进入企业，这在一定程度上违背了客观经济发展规律，不利于人才的流动。[3]

2 存在的问题

（1）养老保险制度体现了一个社会群体的利益关系，养老保险制度的改革必定会影响各个利益群体，最后通过竞争和妥协达到。从古至今的观念中，“士”在社会上都存在较高的地位，其职业声望远高于企业，再加上养老保险金本来就比企业高，所以养老保险制度的并轨在其眼里意味着“降级”，致使心理落差的产生，认为会在改革当中利益受损，所以对并轨工作产生抵制行为。另外，由于双轨制改革一直以来都是从国家层开始层层往下指定，民众缺乏参与权和表达权。[4]

（2）在机关事业单位退休金转化为社会化养老保险制度，这期间必然涉及转轨成本。机关事业单位养老保险从2014年才开始缴纳，并轨后涉及日益增多的退休养老人员养老保险发放问题，这就意味着国家需要对并轨后机关事业单位应承担多少养老金成本进行测算。在并轨制的运行下，部分省份出现了“收不抵支”的情况，虽然目前看来我国养老基金存在大量结余，运行良好，但是这部分省份出现“收不抵支”问题却也未想到有效的解决办法。事业单位养老保险改革原则，保证在职人员收入不降低，退休人员待遇不下调，仅进行结构调整和机制转换，以此降低改革阻力。但是此种方法导致自收自支事业单位和差额事业单位的凑集资金难度增加，地方政府财政压力增大。

（3）作为养老保险制度的补充机制，企业年金的发展滞后影响了双轨制并轨。作为养老保险制度的支撑体系，企业年金制度已经建立多年，但与基本养老保险相比，所占比例非常低，只有小部分购买了企业年金。其企业覆盖率不足10%，无法发挥其补充作用。如果企业年金覆盖不能有效增加，基本养老保险将依然存在很大的压力，构建“多层次混合福利体系”的目标将难以完成。[5]

（4）商业保险性质的养老保险，是个人和家庭的自我保障工具。但由于缺乏国家政策扶持，价格一直偏高，风险较大，导致社会认可度较低。同时，民众对保险缺乏认知及信任，导致商业保险作为养老保险制度的补充作用发挥不出来。

3 对策

（1）健全管理制度措施。养老保险制度改革的最大问题在于处理好涉及人群的利益，得到充分的支持。为实现这一目的，需要通过与之相配套的制度建立健全，形成有效的改革联动能力，促进各利益相关方对改革的支持与参与，缓解改革阻力，推进改革进程。具体的方法有，在进行机关事业单位养老保险制度改革时，要注重效率，维护公平。在初期应重视效率，创造公平竞争环境，维护劳动者的收入;再次分配时要注意公平公正，提高公共资源配置效率，缩小收入差距。[6]在规范收入分配秩序，理清收入分配关系时应注意提高劳动者报酬比重，规范收入来源，对腐败严惩不贷。机关事业单位养老保险制度的改革实施过程中，未考虑到编外人员，“同工不同酬”变成了遗留问题。解决该项问题需要推进人事制度改革，对于编外人员安置以及高校、医院等单位取消编制管理等。工资福利制度是否健全、科学决定了养老保险改革的结果。并轨改革推进中，机关事业单位退休人员基本养老金与企业保持一致，但是在职人员工资却没有完善的制度化调整机制。[7]机关事业单位工资制度存在低工资、多补贴、多福利等现象，薪酬结构不合理。虽然国家已经出台了相关政策措施进行调控，但是仍需进一步建立完善相关的薪酬结构，规范福利范畴，增加基本工资等。

（2）多项制度共同管理。我国大部分地区基本养老保险制度只实现了省、市级别的统筹工作。党的十八届五中全会提出，要实现职工基础养老金全国统筹，转化部分国有资本充实社保基金。但是不同地区经济水平和人口年龄结构层次存在差异，所以养老保险的结余也各不相同。[8]如果国家实现了基本养老保险国家统筹工作，那么国家就可以宏观调控，对各省份养老基金进行统一管理，减轻收支压力，增强风险抵抗能力，同时也解决了养老保险关系跨省转移续接等问题。在养老金调整机制中，也要考虑保证退休职工基本生活水平，考虑物价上涨因素，还要考虑经济增长因素及制定市场化的调整机制。所以养老金在调整时结合物价上涨及实际工资两项指标，基本养老保险同步调整。若出现了严重的通货膨胀，还可以启动紧急调整机制等。考虑到劳动价值、劳动力供需、人均预期寿命等因素，我国已执行逐步推迟退休年龄政策，通过此政策缓解国家的养老财政压力，减轻家庭和社会的养老负担。同时国家还制定基本养老保险基金管理办法，明确养老保险金投资运用采用安全的信托管理模式。[9]

（3）利用多元体系深化改革。养老保险体系需要健康、可持续发展，应该由基本养老保险、企业年金、商业保险共同组成。唯有三项保障體系齐全，才能真正起到老有所养的保障作用。所以要推进企业年金和职业年金工作，政府在给予政策税收优惠的同时，也可以提供资金支持。但是政府不作为该项的主导力量，应顺应市场，让市场成为年金的主要承载和配置主体，资金在公开、透明、公正的过程中运营。另外也要加大对商业保险的宣传力度，增强群众对其社会认可度。和基本养老保险相比，商业保险在风险管理方面更具有优势。所以老百姓要未雨绸缪，三管齐下，切实保障个人及家庭，让商业保险成为养老保险体系强大的主力军。[10]

（4）基本养老保险基金多元化投资。建立基本养老保险基金投资细则，利用制定基本养老保险金运营规范建设，确定基本养老保险基金保值增值。比如将一部分基本养老基金投入到相对稳定安全的购买国债、参加基础设施建设、参与能源、交通、电信等民间资本较难进入的领域，确保基本养老保险基金收益的稳定[11]。通过探索基金养老保险基金市场化的投资道路建立有效的风险控制管理体系及绩效考评制度，责任追究机制等，提高基金投资整体收益，进一步丰富养老保险基金的支付能力。

4 结论

综上所述，世界上的养老保险制度多种多样，但是却不存在最优的保险制度模式。事业单位养老保险并轨是立足于我国基本国情，借鉴国外成熟的养老保险实施经验，采取具有前瞻性的举措解决事业单位养老保险并轨改革遇到的问题。在改革中，要防患于未然，制定合理的政策和措施，促进养老保险制度的公正与公平，让全国养老保险制度在不久的将来更加公平合理。

参考文献：

[1]杨立雄. 并轨后的养老金制度改革[J].群言， 2015（3）：22-23.

[2]臧宏. 事业单位养老保险制度改革的路径与对策[J].东北师大学报（哲学社会科学版）， 2008（6）：173-177.

[3]王晓沛. 我国机关事业单位与企业职工养老保险制度并轨改革研究[D].石家庄：河北经贸大学， 2014.

[4]郝丽， 王伟. 机关事业单位养老保险制度改革困境的分析及对策[J].河北农业大学学报（农林教育版）， 2017， 30（198）：122-126.

[5]叶奕. 养老“并轨”改革重在利益协调[J].科技智囊， 2015， 2（2）：38.

[6]黄晓宁. 事业单位与企业养老保险制度并轨的措施[J].河南职工医学院学报， 2019， 31（6）：832-834.

[7]吴京. 浅析我国养老金并轨制度[J].决策论坛——系统科学在工程决策中的应用学术研讨会论文集（上），2015.

[8]陈曼. 机关事业单位养老保险制度并轨改革存在的问题及对策研究[D].重庆：重庆大学，2015.

[9]郭雅洁. 浙江省养老金并轨后遇到的问题及对策建议[J].经济师， 2017（11）：24-25.

[10]李蕊. 养老保险制度并轨存在的问题及对策研究[D].西安：长安大学，2017.

[11] 卿蓉. 机关单位与企业养老保险并轨存在的问题及对策[J].科研， 2017（2）：303.

[作者简介]何晓娜（1982—），女，汉族，山西运城人，大学本科，永济市人力资源和社会保障局，研究方向：机关事业养老保险。

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