论后疫情时期城市摊贩经济法律规制的优化

刘容昊

摘 要：攤贩经济是非正规经济的一个亚种，其一方面能缓解低收入人群生存压力，方便群众生活;另一方面也造成市容问题，给城市治理工作带来挑战。2019年年末开始流行的新冠肺炎疫情给全球经济和劳动力市场带来了冲击，各地政府为地摊“松绑”，民间重现“地摊热”，城市对摊贩经济的法律规制亟待优化升级，才能规避乱象，形成对地摊的长效治理机制。

关键词：摊贩经济;法律规制;非正规经济

中图分类号：D912.29;F121.23 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）03-0061-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.061

1 问题提出

摊贩经济是城市中的一种边缘经济形式，属典型的非正规经济形式的范畴，是国家主流经济的一种补充。据估计，中国的城市非正规就业者约有1.14亿。[1]摊贩经济以其低成本、低技术、低风险的特质，帮助部分城市底层低收入人群解决了生计问题。然而，其无序发展也饱受非议，主要的批评有占用公共空间、影响交通和市容秩序等。更重要的是，改革开放以来，城市亟须发展经济，创造和维护有助于吸引资本的城市形象成为城市制胜的战略之一，摊贩经济被打上了“脏乱差”的标签，一时成为各地“空间排斥”的对象。[2]流动摊贩和城市执法人员在城市街头上演着“猫鼠游戏”，甚至产生暴力冲突而“两败俱伤”，这些引起了公众对既往流动摊贩治理策略的质疑。实践证明，政府对于流动摊贩的治理需要“再思考”。数年前，广州等城市就进行了针对摊贩的“治理重构”，取得了一定的治理效果。

2019年年末开始流行的新冠疫情给全国各个产业带来了不小的冲击，自2020年上半年疫情的影响得到了控制，复工复产成为各地主要任务。施政者开始将目光投向“地摊经济”，以期“保民生、保就业”，周转库存。2020年5月，成都市政府率先出台《关于进一步深化错时延时服务精准推动城市管理“五允许一坚持”的通知》，指出“允许设置临时占道摊点摊区”“允许流动商贩贩卖经营”，为摊贩经济松绑。[3]6月，李克强总理在视察时指出“地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火。” [4]随后短时间内，各地纷纷响应，至少有60地通过设立疏导区等方式鼓励发展地摊经济，为摊贩经济更高水平的发展、更科学的治理打开了一扇窗户。

后疫情时期指2019年年底武汉突发新冠肺炎以来国内疫情态势得到控制，步入平稳的社会发展时期。[5]疫情带来种种变局的背景下，“地摊经济”获得了热度，其治理也迎来了新的契机和挑战，想要与时俱进、迈向“善治”，法律规制必将在其中发挥举足轻重的作用。如何继承既往经验、利用法律手段优化城市摊贩治理，成为人们理应关注的问题。

2 理论概述：“摊贩经济”与“良法善治”

2.1 摊贩经济的界定

既往研究者针对摊贩经济的归纳有二元论说、合法论说与结构论说，从不同的角度解构摊贩经济。文章所指摊贩经济是通过在城市摆卖或者提供服务获得收入而形成的非正规经济形式。

2.2 摊贩经济的法治

摊贩经济的法律规制，是法治理论与原则在摊贩经济领域的具体体现。所谓“法治”，据王利明的观点，即“良法善治”。良法（good law）是法治之前提，善治（good governance）是法治之目标、法治即两者的有机结合。[6]后疫情时期的摊贩治理，良法和善治缺一不可。前者要求人们应对摊贩问题，不仅要“依法而治”，更要“依良法而治”。出台一部专门的法规并不困难，困难的是出台拿准摊贩治理症候的“良法”，即因地制宜、对摊贩认识充分而深刻、尊重摊贩作为非正规部门的特点的法规。这样的法规要求各级部门在立法环节精益求精，推敲法规背后理论预设的正确性以及社会环境下的可行性。立法环节还要体现一定的自然法精神，如反映人民利益、公平公正、程序正当。

2.3 摊贩经济的善治

善治即good governance，达成善治是人们对摊贩进行法律规制的目的。“善治”，即良好的治理。王利明认为，善治是民主、依法、贤能治理，还应是社会共治、礼法合治[6];俞可平认为，“善治”指公共利益最大化的治理过程和治理活动。[7]在摊贩经济中引入“善治”理论，有助于扭转人们以往执法过程中的惯性思维，将对摊贩的治理理念变为科学的、系统的、连贯的;同时提高摊贩治理的效用，转变之前不科学的管制方式造成的令人啼笑皆非的治理困局;更重要的是，在疫情后期这一特殊历史时期，通过法律规制形成对这一城市痛点问题的长效治理。

3 摊贩经济善治目标及对策

3.1 优化方向和目标

摊贩经济的法律规制存在以下问题：有关法规立法层级低;摊贩经济主体的法律地位模糊;政策缺乏稳定性和可预期性;缺少非正式就业者帮扶法规;疏导区功能局限;“正规本位主义”仍在影响治理的思维方式等。以善治为视角，可以明确优化后疫情时期摊贩经济的法律规制的目标是达成符合“善治”的摊贩治理。具体表现为：提高摊贩经济的有序性、尊重其作为非正规经济形式的特质、明确权责、完善执法机制、形成协调的社区氛围。

3.2 “善治”视角下的法律规制对策

善治具有合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正十要素。[8]摊贩经济在后疫情时期的善治，不仅依靠施政者综合运用这些要素构建治理体系，还依靠摊贩自身以及社会的力量。本文提出如下对策。

3.2.1 厘清摊贩的法律地位，完善非正规经济相关立法

长期以来，摊贩是否具有合法经营地位的问题存在争议。退一步讲，就连摊贩究竟是何种经营主体，学界也未有共识。部分学者认为摊贩是民法意义上的自然人，也有学者则将摊贩视为商事主体。事实上，摊贩具有经营性质，因而不是平常意义上的自然人;又不吻合商主体制度的规定，无法被商法规制和保护。可以说在立法上，我国对于流动摊贩的认识和把握“先天不足”，也间接造成了城市摊贩治理政策的不连贯。后疫情时期，摊贩经济的话语被中央重新提及，此时是引导摊贩经济良性发展的时机，应率先厘清摊贩在经济法领域的主体地位，将摊贩经济治理纳入法治的正轨。

此外，与摊贩相关的立法应当进一步完善。其一，应制定专门的非正规经济管理法规，弥补法律空白。非正规经济形态拥有巨大体量，与民生息息相关，理应受到立法者的重视，需结合国内外实践经验，据其特性立法。可以是法律，也可以是法律效力高的行政法规;其二，应完善规制摊贩经济的法律体系。当前规制摊贩的立法层级较低，多为地方立法。国务院部门涉及摊贩经济的立法仅《个体工商户管理条例》《无照经营查处取缔办法》等几部，对其的主体认定和登记管理进行了间接的不完备的规定。同时，因涉及摊贩的立法权被下放到地方，多地关于流动摊贩的规定并不统一甚至相冲突。摊贩经济管理法规需要进一步统筹，去粗存精，形成科学的法规体系。[9]

3.2.2 提高综合执法治理水平

摊贩经济的新发展需要城市执法部门更精细化的治理模式。此前，昆明曾采用数字化的管理方式并取得了初步成效，[10]上海曾嘗试通过行业准入制度等新型手段治理。摊贩经济的法律规制包含立法和执法两个层面，实务中最有挑战性和创新空间的便是后者。首先，治理应当涉及更多的主体，而非过度依赖城市执法部门。国家治理能力的现代化需要设计精妙的法律运作机制，单靠政府职能部门一个主体难以实现最优的治理效果。摊贩经济的治理同理，除综合执法人员，公安人员、社区工作者甚至非政府组织等社会力量都可以参与到社会共治。其次，治理者需提高理论水平，更新对摊贩群体的认识，理解摆摊现象背后的宏观社会背景，才能灵活地、有温度地执法，把握“猫鼠游戏”之外的摊贩治理新的可能性。最后，还可以结合“互联网+”等技术，借政策的“东风”，创新管理形式，实现治理目标。

3.2.3 转变“正规本位主义”治理思路，尊重非正规经济特性

我国城市的摊贩治理政策曾随着社会情势、城市发展目标的变更而多次变化。虽然如今各地整体上积累了一些经验，甚至创造出一定的成果，可是政策上的“正规本位主义”理念依旧在于治理实践中。所谓“正规本位主义”，即以正规为参照系去评判和对待非正规性。[2]这折射了治理者内心对非正规经济的一种偏见，即为了所谓更好的治理，非正规经济要在治理过程中逐步向正规经济看齐。规制非正规经济少不了正规化的要素，但是非正规经济本身作为一种独立的经济形式，有其稳定的特性。与前文加强非正规经济立法相呼应，治理部门不能抱有“一堵了之”的想法，而应尊重其自身运行逻辑。

3.2.4 加强摊贩法律权利保护，加大非正规就业者帮扶力度

摊贩受法律保护的权利，学界主流认为主要有人格权、财产权、劳动权、经营权、生存权等，[11]过去几年，城市执法人员侵犯摊贩上述权利的情形时有发生。摊贩作为弱势群体，维权意识及寻求救济的能力都较弱，也没有畅通的维权渠道。后疫情时期对于摊贩的治理，不应再将商贩视为单纯的治理客体，而应在执法过程中注意对其的权益保护，并形成操作性强的权利救济渠道。

国际劳工组织相关报告显示，即便是在新冠感染率相对可控的国家，疫情仍阻碍了强劲的经济和劳动力市场的恢复，全球劳工收入预估下降了10.7%。[12]后疫情时期，经济得到恢复，应将短期对非正规就业者的补贴和长期对非正规就业者帮扶相结合，出台政策保障非正规就业人员生计，同时巩固扶贫成果，防止大规模劳动人口转向非正规就业。

参考文献：

[1]黄耿志，薛德升，张虹鸥.中国城市非正规就业的发展特征与城市化效应[J].地理研究，2016，35（3）：442-454.

[2]黄耿志.城市摊贩的社会经济根源与空间政治[M].北京：商务印书馆， 2015.

[3]成都政府网.成都市政府办公厅关于进一步深化错时延时服务精准推动城市管理五允许一坚持的通知[EB/OL].[2020-05-31].http：//www.chengdu.gov.cn/.

[4]中国政府网.李克强称赞地摊经济、小店经济：是人间的烟火 [EB/OL].[2020-06-01].http：//www.gov.cn/.

[5]张冰青，贾志敏.后疫情时代地摊经济的法律问题研究[J].现代商业，2021（2）：12-14.

[6]王利明.法治：良法与善治[J]. 中国人民大学学报， 2015， 29（2）：114-121.

[7]俞可平.法治与善治[J]. 西南政法大学学报，2016， 18（1）：6-8.

[8]俞可平.增量政治改革与社会主义政治文明建设[J].公共管理学报，2004（1）：8-14，93.

[9]黄辉明， 陈明. 地摊管理法治化之进路[J].行政与法， 2020（9）.

[10]郑绪万. 昆明市流动摊贩数字化管理研究[D].昆明：昆明理工大学，2019.

[11]蒋窦窦. 论城市流动经营者的宪法权利[D].北京：清华大学，2015.

[12] International Labour Organization.ILO Monitor，COVID-19 and the world of work. 6th edition[R/OL].[2020-09-23].http：//www.ilo.org/global/topics/coronavirus/impacts-and-responses/WCMS_755910/lang--zh/index.htm.

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