以人为核心的新型城镇化思路探讨

摘 要：城镇化是国家现代化的重要标志。这一新思想在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中被确切地提出。文章以城镇新格局发展、城镇化建设转向高质量发展阶段为背景，着眼于以人的城镇化这一核心，探讨实现新型城镇化过程中发展理念与制度建设方面的要求。

关键词：改革土地制度;城镇化;农业转移人口

中图分类号：F299.22 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）03-0032-02

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.03.032

为更好实现国家现代化和城镇化的新格局发展，我党提出要做到四大建设：其一，实现现代化经济模式在市场经济中的广泛普及;其二，实现国内经济的循环流通，减少经济堵断情况的发生;其三，实现城镇化的高效益发展创新;其四，有效提高商品在各个市场的流通率和生产要素市场化进度。这四大建设的完成将会释放市场内需潜能，进一步扩大市场规模。人是城镇化的核心、是城镇化建设的主体。让新增城镇人口“进得来”“留得下”“过得好”，全力提升市民化质量，推动更多人民群众享受高品质、高层次的现代型生活，这种生活形式成为城镇化发展的具体方向和要求。

1 我国城镇化进程中的趋势特征

党的十九大在对实现第二个百年奋斗目标作出“两步走”战略安排时指出：信息化，城镇化，农业现代化和新型工业化这四个“化”发展将会成为全球变化趋势，因而我们需在2035年基本实现这四个“化”。目前，我国城镇化进程呈现新的趋势变化。我国的变化发展可以从两个方面进行分析解释，一个是人均GDP水平，另一个是城市化水平。近年来我国人均GDP水平变化较小，但在城市化方面的发展阶段有显著提高。目前我国正处在从低城市化水平逐渐转变为高城市化水平的过渡时期 ，[1]逐步进入以提升质量为主的转型发展新阶段。从中长期来看，我国城镇化增速将逐渐放缓，但农村人口进城仍是大趋势，人口流向更加多元，流动结构更为复杂，农业转移人口融入城市的意愿将越来越强烈，以人为核心在城镇化进程中重要性、必要性更加凸显。[2]区别于传统城镇化，以人为核心的新型城镇化应坚持以人为本，把关注点放到人的城镇化上，从外来转移人口的衣、食、住、行、养老、医疗等方面出发，实现外来转移人口和城市居民能够享受同样的社会保障和福利，解决好农村转移劳动力的住房和户口转移问题，注重提升城镇人口的整体素质，全面推动我国城镇化发展和社会的现代化进步。

2 实现以人为核心的城镇化需要破解的难题

我国在实现城镇化的进程中，虽然以经济投资和土地扩展为手段，使落后城镇有了一定进步，但这些“手段”却存在部分弊端。传统的城镇化发展，使农村中的大量青壮劳动力往城市转移就业，进一步拉大了城乡差距。不同于农村镇的人口匮乏，城市显得格外拥挤。与过多的人口涌入一系列城市病应运而生，住房难、看病难、就业难等，同样对城市人口造成压力。这一系列的城市病，不仅对人口造成压力，对自然资源也造成了一定程度上的压力，使得环境受到了一定程度的毁坏，从而阻碍城市发展。不仅如此，政府与部分企业合作，为解决城市资源问题而选择扩建房屋与道路等直接手段，他们追求效率的提高，却忽视了更为重要的质量，使得城镇化发展再次受到阻碍。

由此得出了以下结论，在创建城镇化发展过程中，必须要注重以下三个方面。其一，提升城镇人口素质。不再是传统城镇化发展过程中，盲目地扩充城市容量，吸引农村人口搬迁到城市聚居的模式，而应该逐步降低落户门槛，推动实现从农民到市民的身份转变，提升城镇人口的文化素质，全面重视以人的发展为核心。人的发展要注重两方面：一是文化发展;二是经济发展。文化发展指的主要是提高劳动人民水平成为主要内容;经济发展则是指“授人以鱼不如授人以渔”，要提高他们的专业技能。实现这两方面发展，从而促进低收入人群职业竞争力，为其谋生提供一份保障;其二，建立健全社会保障机制。以人为核心的新型城镇化发展过程中，还必须关注人民生活的各个方面，完善各項社会保障体系，包括教育、住房、医疗、交通、养老等，使人民的生活得到更全面的保障;其三，打造良好的生活环境。由于在城镇化发展进程中人的过分集中，造成了对资源需求以及环境要求的大大提升。建设良好的生活环境，倡导在资源利用中尽可能地实现节约节俭。做到保护环境，治理环境，实现对环境的零破坏率，合力创建一个生活环境更宜居城市，吸引更多的人才来城市定居，促进城市的健康发展。

3 推进以人为核心的新型城镇化思路

3.1 改革土地制度

长期以来，我国始终坚持耕地红线的思想路线。然而，这种方式具有一定程度的弊端，它不能确保土地的高质量水准。因此要想实现新型城镇化的完善就必须进行土地改革，革新固有的耕地红线思想。这种改革应实现将对总量的保证转变为对质量与产量的保证，从而在全国范围内各人民所分配的土地占地量平均公正。这种改革的制度亦被称为“土地当量制度”[3-4]。

党的十九届五中全会中提出，在“十四五”时期对于我国的土地改革具有两方面的要求：一方面指对建设用地的具体规划，将建设用地具体分为两部分，一个是城乡统一用地，另一个是农村集体经营性用地;另一方面则是指对宅基地使用制度和所有制度的完善，探索其各项权利具体实现形式。此外，还应加快发展建设用地二级市场。在符合国土空间规划前提下，推动土地混合开发利用、用途合理转换。

在城镇化建设过程中，对于土地制度的改革应借鉴国外的先进经验再结合我国的基本国情，我国的国情确定了我国的土地制度是社会主义公有制，生产资料属于全体人民或劳动者集体所有。这就要求在进行城市化土地改革过程中，要科学合理地使用农村土地与城市郊区土地。同时，我国实行“人地钱”挂钩政策，主张将经济生产、建设用地与人口市民化三者联动发展，带动农村经济发展，更好地实现了农业劳动人民在城镇落户。从本质上实现城镇化的发展——以人为核心要求。这挂钩政策是《国家新型城镇化规划》中所提出的“人地挂钩政策”的更进一步，也是对城镇化规划的进一步深化改革。

3.2 改革户籍制度

在实现城镇化进程中，人口的移动是实现城镇化的决定性因素，但往往城镇户籍制度又存在“玻璃门”“暗门槛”现象，限制了人口的流动。例如中国现在的大城市：北京、上海、广州、深圳等，对于外来人口在本城市的落户都有“指标分值、落户指标”等相应户籍制度的限制。而小城市相对于大城市来说又受到户籍制度的限制，从而影响了城镇化的发展进程和经济的快速发展。因此对户籍制度和相关政治体制进行深化改革，放宽农村人口在部分城镇的落户要求，消除落户高门槛，推动多元化的户籍制度势在必行。

3.3 统一社保制度

在城镇化发展过程中，随着城市中人口的流入与增多，为规范社会市场秩序，保障人民的个人权益，应制定统一的社保制度，因为新型城镇化的发展，最根本的还是以人为核心，提升城镇的社会福利等，这样才能吸引更多的人才流入，激发城镇的发展活力。而统一的社保制度对于城镇化的发展具有重要意义。一方面，统一的社保制度使人民在医疗、养老、生育等各个方面都有了一份社会保障，增强了人民对于城镇的依赖性和归属感;另一方面，统一的社保制度对于城镇中企业在申请与创办过程中，更加规范化企业在发展过程中的市场行为，保障了企业劳动者的就业权益。所以，统一的社保制度对于社会的稳定、人民个人权益的保障等各方面都有诸多好处。

3.4 实现公共服务均等化

公共服务均等化是以公平、均等为基本出发点，是指在社会实现以人为核心的新型城镇化进程中要保证新流入人口与本市原居民享受在“基本醫疗、子女教育、就业报酬”等各方面的公平化对待。近年来，我国全面建立居住证制度，保障了居住证持有人享有6项基本公共服务和7项便利，居住证“含金量”不断提高，但在一些城市，未落户常住人口无法享受除此之外的更多基本公共服务。因此，真正实现公共服务均等化还有很长的路要走。

3.5 促进工业园区与城市互动发展

促进工业区的产业集群产生，可能引进多样化的经济活动形式，促使各项产业活动对工业园区进行产业导向，使其具有优良的产业特色。同时工业园区应具备对城市部分产业的承接功能，从而实现工业园区与城市的联动发展，实现“退二进三”效益。[5]增强中心城市和城市群等区域的经济结构优化和人口承载能力，为越来越多的中小企业提供专门的工业园区，带动城市经济与产业结构的调整，注重具有产业聚集性质的工业园区的发展，使城市为工业园区提供政策与制度的便利，刺激工业园区的发展活力，增加工业园区为城市发展带来的经济效益。促进工业园区与城市的互动，增进工业园区与城市的健康循环发展。

3.6 促进大中小城市和小城镇协调发展

深刻认识到城乡协调发展理念的重要性，在当代城镇化发展欲普及全国的时代背景下，为缓解大城市的生态环境压力，促进小城镇的规划与发展提供了助力，将城镇化发展与乡村振兴共同发展。推动城市人口与农村人口之间的流动发展，完善城乡人才交流机制，健全城乡融合体制机制的发展，加快构建新型城乡关系。实现大城市与小城镇在职能上的分工安排和在空间上的合理布置。在之前传统的城镇化发展过程中，未能真正处理好大中小城市和小城镇的发展关系，面对现在大城市中资源紧张、交通拥堵等各项问题，应重新考虑小城镇在城乡协同发展过程中的定位，将小城镇的发展放到更大一级的发展平台当中，规划好小城镇在城镇化变革发展过程中的产业定位，使小城镇的发展能够为大城市提供人才以及缓解大城市生态环境与产业布局紧张的局面。反之，大城市的发展又能为小城镇的发展起到一定的经济带动作用，促进大城市与小城镇的经济循环发展。

4 结论

为实现我国经济又好又快发展，以人为核心的新型城镇化发展是实现现代化发展的必由之路，要做好以人为核心的新型城镇化发展就必须从人民的根本利益出发，改革城市户籍制度，完善统一社保制度，提升社会公共服务，实现公共服务均等化，为人民在就业、医疗、教育、养老等各方面提供更全面的社会保障。推动新型城镇化的高质量发展，处理好政府与市场的关系，增强制度保障，提升市场活力，为城市创业提供良好的政策环境，为人民就业提供良好的市场环境，实现新型城镇化的良性、健康和可持续发展。

参考文献：

[1]江波.“以人为核心”的城镇化：内涵、价值与路径[J].苏州大学学报（社会科学版），2017，38（3）：41-47.

[2]学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想 做好“十四五”规划编制和发展改革工作系列丛书编写组.推进以人为本核心的新型城镇化[M].北京：中国市场出版社，2020.

[3]韩许炜.新型城镇化下的土地改革[J].青年与社会，2013（22）：10-11，12.

[4]郑风田：新型城镇化应从改革土地制度入手[J].农村工作通讯，2013（2）：27-28.

[作者简介]吴邓军（1989—），男，土家族，重庆人，硕士研究生，研究方向：经济社会发展政策、城市建设、新型城镇化、现代产业发展、人力资源、乡村振兴。

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