财政扩张的信心与细节

何子维

政府兜里的钱，总能引起每一个人的关注。仍处于大疫之下的2022年，亦不例外，尤其是今年稳增长任务迫切，财政政策保持多大力度，为各方关注焦点。

3月5日，国务院总理李克强作政府工作报告时提出，要提升积极的财政政策效能。人们普遍注意到，在预算安排的财政赤字率下降至2.8%的同时，中央对地方转移支付的增加额度和退税减税的额度，分别达到了1.5万亿元和2.5万亿元，力度前所未有。

针对新一年财政政策的安排与发力，南风窗专访了中国财政学会副秘书长冯俏彬教授，解读在财政扩张的态势下，怎么把钱用在刀刃上。

南风窗：根据政府工作报告，今年赤字率拟按2.8%左右安排，比去年的3.2%有所下调。我们该如何看待这样的调整？

冯俏彬：赤字率确定为2.8%，是在扩大支出规模和保持财政可持续之间找到的平衡点。

从赤字率角度看，我国赤字率长期保持在3%以内，主要原因是，我们一直遵从《马斯特里赫特条约》定下的赤字率红线3%，以保障国家财政安全。2020年，新冠疫情暴发，我国需要对经济社会各方面进行救助，当年的赤字率一度提升到3.6%，这是历史上赤字率很高的一年。随着经济社会各方面逐步恢复，去年的财政依旧保持了一定程度的扩张，赤字率来到3.2%。

从3.6%到3.2%，再到今天的2.8%，财政政策有一条不急转弯、逐渐退出的主线。但是不急转弯不等于不转弯，它的缓慢下调反映的是政策的延续，也反映了我国社会经济秩序在疫情冲击下逐步恢复。

与此同时，今年财政政策的基调是积极。从各项指标中都可以看到，今年实际上是一个财政扩张的态势。在扩张的态势中，资金来源是个问题。

一方面，受益于前几年国家统筹财政资源，包括税收收入、非税收入、政府性基金收入、国有企业经营利润收入等，让部分钱能够调用。另一方面，伴随去年大宗商品价格的上涨，在价格的刺激下，2021年财政收入实现超收，同比增长10.7%。这两笔钱加起来，支撑了现在实施积极的财政政策。

南风窗：中央对地方加大转移支付力度，是积极财政政策的重要组成部分。今年政府工作报告提出，中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8万亿元，增长18%，为多年来最大增幅，它反映了哪些政策风向？

冯俏彬：首先要放在减税降费的背景下理解。这个政策是我们经济形势发展的必需，也是保市场主体的必需。回顾过去，自“十三五”或再往前，我国开始实施减税降费政策以来，每年减税降费的金额都不小，今年的规模最大，减税降费2.5万亿元。

但减税降费就相当于政府的收入下降。当收入下降时，还要让支出保持扩张的态势，就一定會有收支差。面对偏大的收支缺口，中央政府调剂的余地和空间更大，手段更多，比如调节赤字率大小、财政超收、国有企业特别是央企上缴的经营利润。

地方政府则不同，特别是财政困难的地方。减税降费意味着收入减少，但支出是下不来的。

南风窗：尤其是有相当部分的支出是刚性支出。

冯俏彬：对。在这种情形下，如果中央不增加转移支付，保住地方财政的必要支出，那么，有些地方就可能演化为一个手在减、一个手又把它收回来的态势，极端时还会出现乱收费的反弹。从某种意义上讲，中央政府加大对地方政府的转移支付，是为了保障减税降费政策能落到实处。

第二，为地方政府的“三保”工作，即保基本民生、保工资、保运转保驾护航。这些年，三保工作放到了地方政府支出顺序中的最高级，它涉及政府的基本公共服务，也涉及当地老百姓，特别是领取养老金群体。中央政府为了三保工作能够落到实处，采取了很多措施。比如财政资金直达，地方政府没有权限去调整这笔资金。而且财政部内部还对三保工作有奖补机制，也有监控机制。

有句话叫“基础不牢，地动山摇”，财政上也是如此。中央政府对保基础的部分，历来是从全局上考虑，通过加大转移支付的形式，让地方政府手里有财力认真完成三保工作。

南风窗：会不会有的地方政府三保工作没有按时做到位，出现资金挪用等状况？

冯俏彬：中国地方大，地方政府层级多，部分地方政府财政比较紧张是毫无疑问的。但即使是财政困难的地方，制度上对三保工作仍有保障。首先，中央运用了核算机制进行专门的资金支持；第二，制定了严密的监控机制；第三，设有财政指导给地方政府施加约束。

不排除地方出现突发性事件，比如企业爆雷、金融产品出问题，这些事件会连累三保工作受影响。一旦造成冲击，财政层级之间要及时反映沟通，通过财政经济调度来解决困难，力求把矛盾放在政府内部处理，不影响老百姓的基本生活。

南风窗：今年我国实施新的组合式税费支持政策，增值税留抵退税是今年税收政策的一大亮点。政府工作报告提出的2.5万亿元退税减税中，1.5万亿元来自增值税留抵退税。对于大众来说，“留抵退税”还比较陌生，留抵退税制度如何为企业“ 输血”？

冯俏彬：增值税是我国主体税，占到我国整个税收收入的60%以上。企业交税时，买进环节产生的税叫进项税；卖出环节产生的税为销项税。销项税与进项税之差，就是企业在生产经营环节所要承担的实际税收，也就是增值税的基本原理。

那么，增值税的留抵退税是怎么产生的呢？举例而言，经营过程中，企业购买一个大型的机械设备，构成进项税。设备最终转化为产品或服务用于销售，产生销项税。然而，企业尤其是新办企业的产品或服务，一般需要一定的时间才能在市场上得到认可。那么，购进设备可能一次性花了3000万，但一整年销售额只有1000万。这时，进项税额大于销项税额，未抵扣完的进项税额就形成了留抵税额。

为缓解市场主体资金压力，增加企业现金流，2019年以来，我国逐步建立了增值税增量留抵退税制度。增值税的留抵部分，本质上是企业的资金占用，现在，政府通过留底退税，把企业今后几年才可以继续抵扣的进项税额，予以提前返还。

必须看到，要做到留抵退税，政府要付出巨大努力。这次一次性解决1.5万亿，就相当于政府要拿1.5万亿现金退给企业。其中，长期积累退税金额最多的制造业企业将会是最大的受益者。所以，不妨把这次的留抵退税理解为，主要针对解决制造业企业、解决实体经济现金流问题而设计的。当然，有留抵的中小微企业也能从中受益。

南风窗：减税降费的好處是毋庸置疑的。但与此同时，我国以税收计算的宏观税负降到了约15.2%，为1994年分税制改革以来的最低。这会造成什么影响？我们该如何优化税制结构？

冯俏彬：总体而言，宏观税负降得太低不是好事。过去正常情况下我国的宏观税负在18%左右，这几年减税降费将宏观税负拉到了较低水平，形成的压力是财政的紧平衡，就是能实现财政平衡，但非常紧张。

还要看到，我国的财政收入有“四本账”—一般公共预算账户，政府性基金预算账户，国有资本经营预算账户和社保基金预算账户。税收降低后，如果支出的规模不减，收入的压力就必然转移到其他收入形式上，比如土地出让金、非税、基金等。

问题是，后者的合法性、规范性，不如税收收入，长期可能造成国家财政收入失序。一个国家财政收入的结构质量高是指税收占比高、其他形式的收入占比低。目前，我国的这种状况并不理想。未来，我们还是主张政府以规范的税收形式获得财力，在税收之外的形式要逐渐减少。

南风窗：你前面谈到，我国长期以来实行积极财政政策。但实际上“积极”也产生了对财政缺口问题的普遍担忧。有人就提议，那就发债吧。这种说法显然值得警惕，那么，我们应该如何处理好债务规模和债务结构的问题？

冯俏彬：这个问题确实值得我们关注。先说规模。2020年我国的政府债务绝对量达到46.55万亿元，负债率为 45.8%，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。此外，国家每年发行多少债务需要经过全国人大批准，对债务限额、债务余额有控制指标。所以总体上，显性债务的规模还行，风险主要集中在隐性债务。

隐性债既没有标准的统计口径，也没有准确的统计数据。这两年，在防范金融风险和财政风险的过程中，都把隐性债作为风险点进行管理和控制，比如坚决不新增隐性债、广东和上海启动了隐性债务清零试点等。

要做到留抵退税，政府要付出巨大努力。这次一次性解决1.5万亿，就相当于政府要拿1.5万亿现金退给企业。其中，长期积累退税金额最多的制造业企业将会是最大的受益者。

从结构上看，可优化的重点有两个。第一，中央债和地方债的比例。中央债的比例较小，地方债的比例较大，甚至地方债已经成了政府债务的代名词。因此，学界有一种看法，认为要适当增加国债，减少地方债务。

第二，一般债和专项债的比例。一般债是用财政收入偿还，专项贷则是通过项目自身产生的收入偿还，前者规模较小，后者规模较大。专项贷的好处是有一笔钱可以用，但坏处是地方在使用这个资金时要求较多，包括钱用到哪些方面、用的比例是多少、项目未来必须要有收益等。随着我国的基础设施投资到了后半程，要找到容易赚钱的项目不容易，因此很多地方反映专项债不好用。

南风窗：当支出呈现刚性的时候，从财政支出结构上，我们还有哪些支出可以优化？

冯俏彬：世界上没有一个国家能说其支出结构是最优的，这取决于不同时期的不同需要，也取决于政府理财的思想、发展经济的思想。

财政支出的结构优化是一个永恒的事情，核心就一点—把钱花在刀刃上。虽然各地情况不同，面临的任务也不一样，但从全国全局层面来看，优化思路其实很明确，要反映两个标准：一是解决当下制约经济社会发展的突出问题，二是为未来培植财源。

具体来看，财政支出结构的优化主要分成两块。刚性支出是其一，它的调剂余地较小。另一块在我国表现为项目支出。针对项目支出，各级政府、各个部门都有优化的义务。一般认为，现在基础研究、绿色转型、重大的基础设施工程等，属于比较重要的支出项目，需要在支出结构中进行调整。比如，2022年安排新增地方政府专项债券额度3.65万亿元，主要用于投资基础设施建设，是为了给当地经济社会发展创造更好条件、吸引要素聚集，这就是优化之一。

同时，财政支出结构很复杂，囊括政治、外交、国防等方面。在进行结构调整的时候，需要因时而动，针对不同时期的不同需要调整支出结构的方向。前几年，大家觉得教育关系到国家的未来，所以教育支出占GDP比例多年保持在了4%以上，近年以来，则在科研、科技指数以及军费上有所增加。

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