民事程序构造中再审检察监督制度的问题研析

■邱志国

（泰和泰（南京）律师事务所，江苏 南京 210000）

一项制度的设置往往源于实践并且是实践经验的总结，同时也是利益博弈与平衡的结果。随着社会的发展、实践的进步，一些制度理念不可避免会落后于实践的发展。就我国现有民事检察监督制度来看，基础理论论证不足以及制度框架的不完善不免成为民事检察监督制度落后于实践发展的重要因素[1]。纵观再审检察监督制度的架构，从内部来看，具有相似功能的再审抗诉与再审检察监督不可避免会存在界限模糊、适用混乱等矛盾；从外部来看，作为诉讼活动第三方的检察机关也不免会与诉讼主体以及相关理念产生一定冲突，为了制度的顺畅运行就要良好地化解冲突与矛盾。

一、民事再审检察监督制度内部方式的矛盾

我国现行民事检察监督制度起源于民主革命时期。早在1941年《陕甘宁边区高等法院组织条例》中就有检察机关参与民事诉讼的规定[2]。虽然1982年《民事诉讼法（试行）》关于民事检察监督只有一个原则性的规定，即第12条规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督”，但是《民事诉讼法（试行）》从1979年开始起草，一共经历了七稿，特别是在第六稿对民事检察监督进行了较为完善的规定，其中对再审检察监督做了相关的规定：地方各级人民检察院认为同级人民法院第一审判决、裁定有错误，有权依法向上一级人民法院提起抗诉；最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，有权按照审判监督程序提起抗诉[3]。而1991年对《民事诉讼法》进行的修改，不仅对检察监督进行概括性的规定，并且在审判监督程序章节中，还增加了检察机关进行监督的具体方式和途径，其中明确了检察机关抗诉的事由、法院对检察机关抗诉的处理以及抗诉要求等。1991年《民事诉讼法》与2007年《民事诉讼法》中规定的检察监督的方式仅有抗诉一种，一直到2012年《民事诉讼法》才增加了检察建议，如果把再审检察建议和抗诉比作民事检察监督的“两条腿”，检察建议这条腿远没有抗诉这条腿“粗壮”[4]。

（一）民事再审检察监督规模的缩小趋势

从司法大数据来看，2001年最高人民检察院发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》以及最高人民法院发布的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》对人民检察院向人民法院提出检察建议作出规定，促使民事再审检察建议进入蓬勃发展阶段。从2008年开始一直到2012年8月，我国检察机关所提出的民事再审检察建议与行政再审检察建议案件数量为38071件，该年间检察建议的办案数量大约为每年8000件，其中2010年至2012年民事行政再审检察建议办案数年平均量超过10000件[5]①。而到2012年人大对《民事诉讼法》进行修改后，全国检察机关提出民事、行政再审检察建议的数量出现了下滑趋势，2013年全国检察机关共提出民事、行政再审检察建议9520件，相较于2012年全国检察机关提出的民事、行政再审检察建议12188件，数量减少达2668件，同比下降率达到28%。虽然2012年《民事诉讼法》修改以法律的形式明确规定了再审检察建议制度，但是实际上在修改后的《民事诉讼法》实行后，给原本存在的再审检察建议制度造成了一定程度的冲击，民事再审检察建议的规模出现萎缩态势。2016年全国检察机关提出的民事、行政再审检察建议案件的数量一度下降到2851件，相较于2012年，下降了327%②。

（二）民事再审检察建议缺乏立法保障

制度的有效运行，不能离开法律的支撑和规范的程序，而现行《民事诉讼法》虽然以第208条规定了民事再审检察建议这一制度，但是对制度适用的程序以及适用所产生的效果并未做出相应规定，检察机关民事再审检察建议的效力表现为法院对于其在案件审理过程中以及审判结果出现的不当之处自查自纠，检察机关所提出的意见被采纳与否由法院所决定。相较于民事再审抗诉，民事再审检察建议更具柔和性，有利于建立和维护检察机关和法院的良好融洽的关系，但是再审检察建议这种检察监督的方式导致检察机关对于法院的外部监督转化为内部程序的运行，检察建议是否发生作用，完全取决于被监督对象对此次监督是否认可。同时，按照《民事诉讼法》对检察机关提出再审检察建议的情况来看，人民法院驳回当事人再审申请，当事人认为再审判决、裁定存在错误的案件，当事人可以向检察机关申请检察建议。若检察机关就当事人申请的情况向法院提出检察建议，实质上是要求原审法院通过再审程序对上级法院的意见进行否定，虽然上下级法院之间的关系是监督而并非是领导关系，但是要求下级法院去否定上级法院的意见可能性不大，也不符合制度的设置。

（三）再审检察建议与再审抗诉界限不明

我国现行《民事诉讼法》的第二百零八条规定了人民检察院对人民法院进行监督的事由及方式，对于符合《民事诉讼法》第二百条的生效裁判以及损害国家或社会公共利益的调解书，检察机关既可以提出检察建议，也可以提出抗诉。

由此可以看出，检察机关提起再审检察建议的事由与提起再审抗诉的事由完全相同，在遇到法条规定的情形时，检察机关既可以选择使用再审检察建议也可以适用再审抗诉。虽然最高人民检察院发布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》中对提出再审抗诉与再审检察建议的事由进行了一定程度的细化，但是其实质并未区分适用再审检察建议与再审抗诉的事由，也并未进行原则性的划分，民事再审检察建议与民事抗诉在启动再审程序上具有相同的功能，且规定中未排除两者的交替使用，如果检察机关提出再审检察建议未被法院采纳，往往会再次提请抗诉，导致现行民事再审检察监督制度设置的反复、断节与矛盾。在司法实践中，再审抗诉的程序更明确且效力更能得到法律的有效保障，检察机关在对法院进行检察监督启动再审程序时更倾向于适用再审抗诉，导致再审检察建议的适用范围遭受挤压。

此外，根据《民事诉讼法》第二百零九条的规定，在某些情况下，当事人只有一次向检察机关申请检察建议或抗诉的机会。《民事诉讼法》中对于当事人向检察机关申请再审检察建议或抗诉的情形并未进行区分，而是将选择权交由当事人，对于法条中所规定的情况，当事人既可申请再审检察建议也可选择以抗诉的方式启动再审，而由于只有一次申请机会，当事人会更加倾向于选择启动再审程序可能性更大的抗诉程序，造成同级检察建议制度的形式化。

二、再审检察监督制外部架构的冲突

（一）再审检察监督制与审判独立的冲突

在案件审理过程中，审判机关与检察机关由于角色的差异，对程序欲达目的存在差异，导致对证据的审查、裁判结果侧重产生不同判断。审判机关作为纠纷解决的最后一道防线，对于证据的采信是以其法官的内心确认。而检察机关作为诉讼的监督者，更为注重监督职能的履行，因而对证据的审查严格遵守法定主义，对于案件结果的审查更注重以法律效果作为评判其是否公正的标准。即便检察机关与法院在对证据的取舍与案件事实的认定标准上存在一定的差异，在民事诉讼程序中，法官是最终的、实质上对当事人的权利义务进行判断，解决纠纷的主体，法官对所有的事实问题与法律问题具有最终判定权，不仅当事人要受到法院终局裁判的限制，检察机关的检察监督意见也要接受法院最终所认定的事实，检察机关作为民事诉讼程序的监督者，有权对法院提出相应的监督意见，但是并不参与民事权利义务确定的过程之中，对于当事人之间权利义务的归属、责任的划分需要审判机关通过审判来进行，而对于民事申诉当事人的权利的救济过程，实为确定民事责任的过程，是超越其应有的职能范围的。

因此，从检察权与审判权的关系来看，民事检察监督权并不具备实体上的强制性，无法强制法院改变其作出的生效裁决，再审检察建议的效用较小，再审检察建议只是检察机关对于法院的建议而已，其不仅无法对法院的实体裁判产生影响，甚至可能无法产生开启再审程序的效果，即便是抗诉权也只具备启动再审程序的作用，无法对法院的再审裁判产生实质上的影响。而实践中，对于检察机关提出抗诉的案件，法院往往会采纳检察机关的抗诉意见进行改判。在2019年，法院对于检察机关提出的再审抗诉改判率更是达到近六成③。有些案件中法院甚至直接采用检察机关的抗诉意见作为再审裁判。即便法院未完全采用检察机关所提出的再审检察监督的意见，但是检察机关对法院所提出的意见无疑会对法院的判断造成一定程度的导向作用，不仅会对法官的自由心证造成影响，同时会对审判权独立原则造成重大冲击，由法院独立对案件进行审判变形扭曲为法院与检察院共同对案件进行审判[6]。不仅损害了审判独立，还造成司法公信力遭受损害。

（二）再审检察监督制与司法公正的冲突

有学者认为，检察机关的介入是使得原本失衡的法律关系恢复平衡，认为在民事诉讼中，审判机关的审判权与当事人的诉权之间存在天然的制约与均衡关系，只要对审判权或诉权局部调整，便可达致一种平衡状态。但是在我国的司法实践中，孱弱的诉权无法对抗强有力的审判权，导致审判权的运行失衡，检察权的介入是弥补诉权的孱弱[7]。不可否认，审判机关的审判权与当事人所享有的诉权之间存在制衡关系，审判权与诉权达到平衡状态是司法公正的保障，而在具体的诉讼中，当事人地位的平等更是程序正义的首要要求。民事诉讼作为审判机关的审判权与当事人的诉权相互作用的场，为了保证当事人双方地位的平衡，审判机关的审判权作用的效果，应当尽量减少外界力量的过度干预从而破坏应有的平衡，外界力量介入的前提应当是当事人双方力量的严重失衡。由此来看，尽管检察机关是司法公正的维护者，但是其作为民事诉讼的第三者角色，过分地介入民事诉讼之中是对平衡状态的打扰。从诉讼结构来看，民事再审检察监督产生的最直接的效果，就是检察机关成为民事诉讼活动的“介入者”，民事诉讼活动由包含平等主体参加诉讼、法院居中裁判等腰三角形结构转变为法院、双方当事人以及检察机关的四方主体结构，检察机关的介入势必会对当事人之间的平等地位产生冲击甚至会打破原有的平衡。

民事案件的审判是以庭审为核心，遵循直接言词原则，审判是在当事人双方抗辩充分的情况下作出的。而根据现行《民事诉讼法》第二百零九条规定当事人可以向检察机关申请检察建议或抗诉，对于因当事人申请而提起的再审检察监督，检察机关的证据来源往往较为局限，再审检察监督意见的提出往往只听信一方当事人的主张或者只根据一方当事人的证据提出的，作为庭审主体外的检察机关在未充分听取当事人双方抗辩的情况下，提出的再审检察建议或抗诉往往具有片面性，难以在对案件进行全面判决后提出精确的检察监督指令，而法院对于检察机关提出的再审检察建议应当进行审查并作出回应，检察机关提出的再审抗诉也必然导致再审程序的启动，一旦再审程序启动就意味着天平已经向一方当事人发生倾斜，当事人之间的平等地位遭受破坏。

从检察机关自身的角度来看，当事人申请检察机关提起抗诉或再审检察监督的权利成为了当事人在寻求法院再审救济失败后的“再救济权”，是将民事检察监督权成为当事人权利救济的最后一道防线，从根本上使得检察监督权的中立监督性质遭受改变，成为保障一方当事人的权利，与其作为监督权应当具备的中立性产生冲突。

（三）再审检察监督制与私权自治的冲突

从《民事诉讼法》第十三条的规定的处分原则来看，私权自治意味着当事人有权在法律允许的范围之内对当事人自身的民事实体权利与诉讼权利进行处分。具体到诉讼过程中，当事人能够依据自身的意愿决定诉讼程序的开启，也可以在法律范围内对自己的实体权利进行处分。而再审检察监督制度下，检察机关的介入削弱甚至剥夺了当事人的部分处分权。第一，对于再审程序启动来说，当事人依据处分原则不想启动再审程序时，与检察机关依职权启动再审程序便产生了冲突；第二，检察机关启动再审的原因与目的是督促法院对裁判中的错误之处进行纠正，而当事人申请再审是从自身利益出发的，寻求检察机关启动再审是为了利益的最大化，两者虽可能重合但绝不等同，因而检察机关提出再审检察监督中的主张与意愿往往与当事人不相一致，导致冲突的产生[8]。

（四）再审检察监督制度与司法权威的冲突

司法不公是我们面临的一个严重的问题，而再审检察监督制度设置的宗旨就是为了防止司法不公，维护实体公正，但是这一目的的达成是要在一定程度上对生效裁判的效力进行否定，同时会造成解决纠纷周期的延长，不可避免地会对法院司法权威造成一定程度的损害。首先，一方面再审程序纠正了法院在诉讼过程中存在的以及法院生效裁判所存在的错误，保障了实体的公正，维护了法院的司法权威；另一方面，再审程序是对生效的裁判的再次审查推翻，是对生效裁判的既判力的磋商，损害了司法的公信力与权威性。其次，再审程序的启动意味着纠纷的未决，纠纷的累积势必会成为社会动荡的重要影响因素，同时对于纠纷解决程序的反复、时间的拖延，不仅会增加当事人、国家的诉讼负担，还会削弱司法的权威。

三、民事再审检察监督机制的优化

（一）再审检察监督权应当具有谦抑性

谦抑性原则最初是在刑法领域中提出来的，后被宪法学、行政法学等公法学领域所适用，并且逐渐转化演进为公权力的谦抑性原则，其核心在于在公权力行使时应当保持克制，尽量避免公权力对公民生活的过度干预。而将谦抑性原则适用民事再审检察监督制中意味着检察机关在运用检察监督权提起再审时应当尽量保持克制，应当避免对当事人的权利以及法院的审判过程进行过度的干涉，应当尊重当事人的私权以及法院的审判权[9]。

为了防止检察机关对当事人私权的侵犯，体现对当事人处分权的尊重，应当加强当事人的主体地位，减少对当事人自由的干涉，体现在检察机关提出再审应当尊重当事人的意见，检察机关提出再审检察监督之前应当听取当事人的意见，当事人拒绝的，检察机关不得再提出再审检察建议或抗诉，但是案件涉及国家利益、社会公共利益和第三人利益，或当事人拒绝意见的提出非其真实意思表达的除外。同时，由于检察机关启动再审的出发点与当事人申请再审的出发点并不等同，因而在检察机关提出的再审检察监督中的主张与意愿往往与当事人不相一致的情况时，应当结合当事人的主张与意愿再提出。对于当事人的主张与检察机关的主张一致时，检察机关应当撤回再审检察建议或再审抗诉，防止对当事人的平等地位进行不必要的破坏。

我国宪法和法律所赋予检察机关的检察监督权，仅限于程序性的监督而不涉及对实体权利义务的划分。宪法与法律规定这种监督关系并非要求被监督者对监督者的绝对服从，而是两者之间的互相约束以达到均衡状态，是要求被监督者根据监督者所提出的意见，对自身行为进行审视，对不当之处予以纠正[10]。所以检察机关的再审检察监督权是再审程序的启动权，对于检察机关提出的纠错意见，法院是否接受以及接受的程度都应当由法院自身来决定，而检察机关不能强求法院接受其提出的纠错意见。

检察机关的再审检察监督权作为一项监督公权力的公权力，它的行使也是一把双刃剑，任何权力都应当被关进制度的笼子里，当然检察机关的再审检察监督权在监督审判权的同时也应当成为被监督的对象，如果不加以对其进行监督将会破坏司法秩序、侵害公民和国家的权益。而从我国现阶段的法律体系来看，检察监督权处于权力监督链的顶端，因此应当加强对检察监督权的制衡，使之保持克制与谦抑。

（二）外力介入与架构的平衡

在民事诉讼中，检察机关的介入对原有的诉讼结构造成一定的冲击，但是与此同时，再审检察监督权的介入在原有诉讼结构出现失衡时也能进行一定程度的修复。最为理想的诉讼架构就是等腰三角形，即当事人地位平等，法院居中裁判。而现实中，因为种种因素的影响，法院所处的位置并非中立，法官常常会有意或者无意偏离中心位置，而此时理想等腰三角形的模式就将会发生转变。在这种情况下，为了平等保护当事人的权益就必须有第三方力量的介入，促使审判权诉讼架构重新回复原来的平衡状态。

在现行制度之下，检察机关不可避免地会介入到理想诉讼架构的案件中，在对此类案件进行审判监督时，应当注意再审检察监督权行使的方式与理想架构的适应。检察机关在提出再审检察建议或再审抗诉时应当保持中立的地位，要明确其作为监督者的地位，再审检察监督意见的提出是对错误裁判的纠正，而不是对当事人权利的救济。对于一方当事人向检察机关申请检察建议或抗诉的，检察机关应当调查清楚，不能只根据该方当事人的主张或单方提出的证据就向法院提起再审抗诉或再审，而应当向当事人或者案外人调查核实有关情况，充分了解案情才能决定是否提起再审检察建议或再审抗诉。同时为了尊重法院的审判地位，防止检察机关的再审检察监督意见给法院造成压力，检察机关的检察监督意见应当只作为开启再审程序的方式，而不应当涉及对当事人责任的承担、权力义务的分配等实体问题。

（三）再审检察建议的规范与明确

再审抗诉与再审检察建议在提起事由上具有同一性，并且法律对再审抗诉作出了明确的规定，未对再审检察建议的程序与效果作出明确的规定，就再审程序启动的效用来说，再审抗诉与再审检察建议具有相同性，同时就制度发展的趋势来看，再审检察建议的适用规模呈现出缩小的趋势，从理论上来说再审抗诉可以完全替代再审检察建议，再审检察建议没有设置的必要。但是从制度设置的背景以及制度设置的效用来看，再审检察建议制度的设置是为兼顾实体公正与程序安定而设置，选择以同级检察机关对审判机关的提醒方式，提示审判机关对存在错误的裁判以法院内部程序启动再审进行纠错，以达到实体与程序正义的兼顾。

因而对于再审检察建议制度的评价，不能只从制度产生的结果进行评价，应当结合制度设置的原因、历史背景，从兼顾司法权威性与审判的公正性这个角度来看，再审抗诉就无法替代再审检察监督，所以从这个角度来看，再审检察监督制度的设置具有其必要性。因此必须明确检察机关提起再审检察建议的程序以及效果。

首先，应当区分提起再审检察建议与再审抗诉的情形，可以按照再审事由的程度进行区分。对于剥夺当事人诉讼权利，审判人员审理该案件时贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法程度较为严重，法院存在主观上错误，必然启动再审程序的由检察机关提起再审抗诉。而对于因客观情况发生变化或违法程度较为轻微的事由可由检察机关提起再审检察建议。其次，也应当明确人民法院处理再审检察建议的程序、检察建议案件的期限范围、法院在处理检察建议以及检察建议案件时存在违法行为的后果，这样才能促使再审检察建议制度发挥其应有的功效。

（四）启动再审的程序顺位与衔接

《民事诉讼法》对生效裁判的纠正规定了多种措施，以启动再审程序的主体来看，包括当事人申请再审、法院依职权提起再审以及检察机关以再审检察监督来开启再审程序，但是应当要明确此程序并非并列的，而应当有适用的先后顺序。

根据《民事诉讼法》的规定，当事人在申请法院再审未获得批准或认为法院的再审裁判存在错误可以向检察机关申请再审监督，从此规定所蕴含的精神可以看出，应当在当事人无法再次寻求救济时，检察机关才能介入，所以即便法条规定了检察机关提起再审检察建议或再审抗诉的事由与当事人申请法院再审的事由具有一致性，检察机关都应当遵从当事人申请再审优先。同样法院作为司法权的行使者在作出裁判时应当兼顾法律与情理，在当事人未申请再审时，法院贸然启动再审程序进行再审，无疑是对裁判的社会效果的影响，所以法院在启动再审程序时应当慎重，以当事人申请再审优先。对于法院依职权提起再审与检察机关以再审监督开启再审程序的顺位关系，检察机关作为民事诉讼的第三方，对于诉讼活动的了解性不足，因而在介入诉讼关系时应当保持克制与谦抑，应当遵循诉讼主体启动再审程序优先的原则，只有在诉讼主体未开启再审程序，而再审程序的开启又十分必要时，检察机关才能以再审检察监督的方式开启。

四、结语

民事再审检察监督是检察机关对法院民事诉讼活动进行监督的重要部分，是检察机关以抗诉或检察建议的方式对下级法院或同级法院提出的，督促其对存在错误的生效裁判或调解启动再审程序进行审查的制度。再审检察建议与再审抗诉完美配合有助于再审检察监督制度作用的发挥，而因法律未对再审检察建议与再审抗诉的界限进行明确规定，导致两者互相抵触钳制，因而要以立法明确两者的区分与衔接。同时，民事再审检察监督的良好运行有助于实体正义的实现，但是检察机关的介入也不免对原本的诉讼结构造成一定的冲击，因而民事再审检察权的行使应当保持谦抑性。

注释：

①数据来源于最高人民检察院检察长曹建明2012年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议上所作关于民事行政检察工作情况的报告。

②数据来源于最高人民检察院民事行政检察厅的《全国民事行政检察工作总结》。

③数据来源于2019年中国社会统计年鉴。