粤港澳大湾区环境协同立法的困境与出路

梁嘉铭

(广西师范大学 法学院，广西桂林 541000)

我国环境因地大物博而存在显著的差异，且超越了行政区划的界限。同时各区域的实际发展以及环境治理的需求并不一致，中央统一立法以及地方单一的立法无法满足不同区域的环境保护需求，因此就需要通过省际协同立法解决该问题。作为中央立法以及地方立法之间出现的崭新立法样态，省级环境协同立法是由多个省级行政区域就相关联的环境问题所进行的协同立法，和《立法法》视域下的地方立法具有较为显著的区别，即更为强调“协同”，两个及以上的平等立法主体先达成共识，再对同一环境问题进行分别的立法，颁布相应的地方法规或者规章，从而能有效地实现跨区域的环境治理，以期更好满足环境保护所要求的整体性、公共性以及流动性。

随着我国“一国两制”的逐步深入，港澳特别行政区与广东省的关系越发紧密，经济合作也愈加深入。但同时也面临着较为严重的大气、水污染，而这些是跨区域环境污染并非依靠一地治理就能够完成的，这便需要通过环境协同立法来对此加以解决。粤港澳大湾区是我国多项环境保护政策的起源地，也是我国各项制度的试验田。在针对环境的协同立法方面取得了一些突出的成绩，但也存在一些问题，比如环境治理模式以及立法侧重存在区别、信息沟通不畅通、缺乏高效的环境协同立法机制等。为更好完善粤港澳大湾区环境协同立法，对此需要进一步研究。

一、粤港澳大湾区环境协同立法的现实基础

2017年，粤港澳大湾区被首次写入政府工作报告，自此三地的协调发展上升到了国家的战略层面[1]。2018年，在粤港澳大湾区领导小组会议上，韩正副总理提出了在大湾区的建设中要贯彻“绿色发展，保护生态”的原则[2]。2019年，由中共中央以及国务院共同印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，进一步提出要创建产业结构优化、生态环境优美的国际一流湾区，并在在《规划纲要》中用专章规定了有关粤港澳大湾区的生态环境建设[3]。为进一步推进粤港澳大湾区的环境保护，需要发挥强制性法律规范在大湾区环境保护中的重要作用。鉴于粤港澳大湾区现存污染状况已具有跨行政区域的特征且较为严重，仅凭一地之力是难以解决大湾区跨区域环境污染问题的。当下粤港澳大湾区的环境治理合作实现了常态化，同时也已经建立了初步的环境保护协同机制，这为后续环境协同立法的推进奠定了现实基础。

(一)粤港澳大湾区的环境污染较为严重

生态环境具有整体性的特征，污染物并不会固定在某一排放处而会随着大气、水流等转移到其他地区。粤港澳大湾区作为一个典型的湾区，是陆地、河流以及海洋三大系统汇集的核心区域，具有丰富的生物和环境资源。因此，需要加强对粤港澳大湾区的生态环境保护，避免污染对湾区的发展造成更严重的不利后果。在上世纪八十年代，位于粤港澳大湾区的珠江口是当时最丰产的水生物繁殖区和生物种群最丰富的海区[4]。然而随着珠三角的快速发展，排放入海的污染物逐渐增加，再加上大规模的围海造地、无序采砂以及码头建设，使得珠江口的环境遭到严重破坏，湿地功能也严重退化[5]。为了对环境污染进行有效的治理，粤港澳三地也共同采取了一些具有协同性质的环境保护措施并取得了一定成效。比较典型的是粤港澳大湾区的大气污染防治已经取得了较大改善，空气质量已优于长三角及京津冀地区[6]，但水环境污染以及海洋环境污染依旧严重，粤港澳大湾区的污染治理之路依旧任重道远。

同时，珠江口岸的水质较差，其河口生态出现富营养化的问题。陆地及海洋违规倾倒的垃圾也使得大亚湾近海的污染十分严重。原国家海洋局所发布的《2016年中国海洋环境状况公报》中显示，我国近岸的局部海域依旧存在较为严重的污染，其中珠江口赫然在列，主要的污染物包含石油类化工品、活性磷酸盐以及无机氮。由于富营养化的问题，大亚湾的大型底栖生物较少，浮游生物的密度也较低。近海的垃圾主要来源于陆地的排放，特别是在2016年左右，广东省在近海违法倾倒垃圾呈现出了“井喷式”的增长。在2016年1—8月期间，一共查处了30件违法倾倒案件，该案件数量是2015年同期的两倍。这些案件中倾倒的垃圾主要是建筑渣土、工业垃圾以及生活垃圾，对海洋生态环境产生较大的威胁[7]。此外，虽然近些年河流污染情况得到了一定的改善，但是在练江、石马河、深圳河等跨区的河流治理中还存在着很大的治理压力[8]。

(二)粤港澳大湾区环境治理合作的常态化

粤港澳大湾区作为我国未来经济发展的重要引擎，在协同发展中不能只注重经济增量，更应当关注发展质量。在追求高质量的发展中，环境因素的重要性相较人口及交通等因素的重要性更加突出，比如当下发展较好的东京湾区、纽约湾区以及旧金山湾区等都具有较好的生态环境。随着“一国两制”的深入推进，粤港澳大湾区中所存在的跨行政区域环境问题也越来越多，仅靠单独一方的政府是无法有效解决的。过去由于财政、人才以及科技等制约因素影响，地方政府在面对跨区域的大气治理、水源治理等问题往往束手无策，但随着粤港澳大湾区的建立，三地的联系更为密切，为粤港澳大湾区环境治理合作提供了可能。粤港的环保合作开展时间较早，从上世纪八十年代的信息交换和技术交流到现在的机制共建，已经形成了决策层、协调层及执行层的合作模式，通过粤港合作联席会议、持续发展与环保合作小组、专家小组等进行合作。粤澳的环保合作从上世纪九十年代开始，在粤澳联席会议合作框架下，于2008年建立了年度粤澳环保合作会议机制。2014年，三地的环保部门共同签订了《区域大气污染联防联治合作协议书》[9]，标志着从双边合作走向了三边合作，逐步实现了粤港澳大湾区环境治理合作的常态化。

(三)粤港澳大湾区现行环境保护协同机制评述

粤港澳大湾区现行的环境保护协同机制所涵盖的领域较广，政策工具也广泛涵盖了法律、行政协议以及计划等方式。目前粤港澳大湾区的环境保护协同机制还是以近海水域污染治理以及水资源安全保障为主，兼顾大气污染治理。同时，在湿地、红树林、中华白海豚、自然保护区、生物多样性等领域也具有较为广泛的合作。但由于粤港澳的政治制度以及三地发展情况具有较大的差异，环境保护目标并不完全一致，这导致了各方利益诉求存在一定的区别，进而致使每一个单独议题的合作都要经过多次的沟通和磋商，进一步增加了合作成本。落实到政策工具上，当下粤港澳的环保协同机制主要是通过法律、行政协议以及计划等多种形式来加以落实的，具体内容涉及信息通报、科学研究、环保宣传、污染治理、规划编制等诸多不同领域。以水污染治理为例，2000年粤港两地已经共同制定了《后海湾(深圳湾)水污染控制联合实施方法》，2012年粤港政府共同确定了两地在2020年所应当落实的减排方案及目标，2017年粤澳两地共同签署了《2017—2020年粵澳环保合作协议》等。

但是，粤港澳大湾区的环境保护协同机制还是以小范围合作为主，主要通过政府间的会谈及签署相关文件的形式进行协作，具体的落实对策较少。2000年以来，广东和香港的合作是粤港澳大湾区中环境协同治理中的主要角色，粤港合作不仅包括广东和香港之间的省际合作，还包括广东省内部各市的合作，如珠三角城市的合作等。而澳门在大湾区的环境治理合作中还处于边缘性位置，与澳门签署的合作协议较少。同时，2017年的粤港澳大湾区环境保护协同机制较2018年而言相对欠缺，但2018年粤港澳大湾区合作上升为国家战略后，粤港澳大湾区的环境保护协同机制按下了提速键。由于一些因素的制约，粤港澳大湾区的合作还是以小范围的试点合作为主，全面深入的合作并没有完全推开。大湾区以合作小组、研讨会、论坛等多种会议形式来开展环境保护的频率甚至超过粤港澳环境合作所签署的文件，且其所签署的文件多为合作方案，缺乏法律强制力，可操作性也较弱[10]。

二、粤港澳大湾区环境协同立法所面临的困境分析

在“一国两制”的背景下，粤港澳大湾区内的三地不仅在政治制度上存在区别，在所属法域上也存在差异，形成了三法域的现状。与长三角或者京津冀有所不同，粤港澳大湾区无法完全只适用我国法律，这给环境协同立法造成了阻碍。具体而言，在粤港澳大湾区环境协同立法的推进过程中，面临着环境治理模式以及立法侧重存在区别，环境立法信息沟通不畅通，以及缺乏高效的环境协同立法机制三方面的困境，需要有针对性地进行解决。

(一)环境治理模式以及立法侧重存在区别

1.三地制度以及经济发展水平存在差异。在“一国两制”大背景下，粤港澳三地由于社会、政治制度存在差异，进一步导致粤港澳三地在环境保护政策以及具体检测标准等方面存在区别。以粤港澳三地都实施的环评制度为例，当地环保部门在针对建设项目进行环评时并不考虑对其他两地环境所造成的影响，导致在三地边界的建设项目会对其他两地造成一定的环境污染。由于三地的环境标准不同，该建设项目在广东可能符合环保标准，但并不一定符合香港或者澳门的环境标准[11]。“一国两制”在赋予香港和澳门较高的自主权背景下，也在一定程度上对粤港澳三地的环境协同立法和执法造成了影响。在粤港澳环境协同立法过程中需要进行有效的利益衡量，以便更恰当处理三地的关系。

粤港澳三地的经济发展水平尚存在较大差异，2019年广东的人均GDP为2.41万美元，香港的人均GDP为4.87万美元，而澳门的人均GDP达到了8.41万美元[12]。此外，三地的人口密度也有显著区别，珠三角九个城市的人口密度为每平方公里1073人，香港的人口密度每平方公里达到了6759人，而澳门的人口密度每平方公里达到了21276人。同时产业结构也存在较大的差异，港澳地区的第三产业产比都在90%以上且没有一次性的能源生产，但珠江九市的第二产业占比43.58%，第三产业占比仅为54.62%。此外，香港及澳门两地的淡水、农产品以及水产品基本都是从广东省进口[13]。

2.环境立法侧重存在区别。由于粤港澳三地经济发展水平存在较大的差异，就会导致三地的利益诉求存在区别，特别是三地所面临的主要污染存在较大区别，就会导致环境立法的侧重点以及内容存在差异，可操作性也会存在区别。广东和港澳相比，依旧处于工业化的发展阶段，广东仍以通讯设备、汽车、纺织、家用电器等为主要产业[14]，所以广东所面临的环境污染主要来自工业生产的排放，故环境立法规制对象主要是工业部门。而港澳两地已经进入了后工业化阶段，其产业主要是以服务业为主，主要包括商贸、金融、博彩、物流等。港澳两地主要的环境污染是来自交通排放、生活废物排放等，所以其规制的对象主要集中于公共服务业以及公民的行为，且规制标准要求更为细致。例如，香港对于机动车排放适用欧六标准，同时还规定在汽车在行驶过程中，司机不能够在1小时的时间段内运停3分钟以上的车辆引擎[15]。

3.环境治理模式存在区别。在环境治理模式方面，广东主要贯彻中央层面所颁布的环境污染防治的相关法律法规，同时也遵循省内制定的地方性法规或者规章。此外，广东各地环保部门对环境污染进行监管和落实还依托行政执法，并通过三同时制度、排污费、排污许可证及环境影响评估等环境治理制度来进行污染治理，公民参与程度较弱。而香港主要借助严格的环境立法及执法来进行环境治理，法律条文较内地更多，对于市民的个体行为也颁布了相应的法规来进行约束。香港在环境执法方面除由环保部门进行执法外，警察及其他部门也会进行协同执法。同时，其执法方式更多元化，包括突击检查、市民投诉、巡查以及录像监视等；处罚力度也更大，对于违法的个人或企业最多可以罚款500万港币，情节严重还会被判入狱。澳门对环境的治理也是通过立法来进行的，但在环境执法方面主要是由环保局来进行统筹，执法的力度较香港更弱一些，其主要是出台一些技术指引，但这些指引并不具备法律效力，也没有对应的处罚措施，更加注重环保的公众宣传[16]。与此同时，粤港澳在污染物监测对象的选取、监测方式、最低标准等存在差异，港澳两地采取的具体指标并不能与广东省内各地直接进行协同适用。

(二)环境立法信息沟通不畅通

正如季卫东教授所言，立法具有高度的信息依赖性，所依赖的信息既应当包括可供立法者选择的规则信息，也要包括规则所使用的社会环境信息，并且信息应当要足够分散而不能过度集中，否则易导致立法片面。因此，立法者在进行立法活动中常会面临信息匮乏的问题[17]。特别是粤港澳大湾区分属于三法域，使得三地之间进行环境协同立法是一项浩大的工程，需要各方进行多次有效的协调，也需要信息的高效全面共享。但是粤港澳之间并不存在隶属关系，也就不存在管辖问题，各自立法水平也是存在显著的差异，若要实现三方的平等沟通，不能再单纯依托过去的双边合作机制。特别是在粤港澳大湾区稳步推进的当下，生产要素的流动性日渐增强，环境保护法律规范中存在的冲突日益凸显，为了更好推进环境协同立法，势必需要加强三地之间的信息沟通。但是，粤港澳三地并没有构建起较好的环境立法信息常态化沟通机制，导致三地的立法机关对于大湾区内的环境治理、社情民意以及环境资源等也无法有充分的了解，致使粤港澳三地环境协同立法工作推进低效且缓慢。

(三)缺乏高效的环境协同立法机制

1.当前合作机制无法实现联合决策。粤港澳是我国城市群生态文明建设的先行实践，也是香港、澳门进一步融入到我国发展的重大举措。通过环境协同立法能够有效推动大湾区的生态环境保护，也能满足三地居民日渐增长的对美好生态的需求，但很遗憾的是当前粤港澳之间的合作机制却存在瑕疵。

在我国国务院的指导协调下，粤港澳大湾区在环境协同立法方面主要是限于一事一议，缺乏对区域性可持续发展的整体规划，再加上粤港澳三地的制度差异，一定程度上阻碍了三地进行的环保协作，导致三地环境资源的不合理配置[18]。在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中专章规定了有关粤港澳大湾区的生态环境建设，但是仅指出要构建协作机制，并未规定构建统一的决策机构，这就导致理论协商大于实践协商局面的出现。缺少实践协商必然没有涉及到具体的权利义务规范，也会缺乏共同且具有可操作性的决策机制，这使得当前的合作机制无法实现有效的联合决策，导致粤港澳三地之间的环境协同立法进度低缓。

2.缺乏强有力的协同立法机构。当前粤港澳大湾区在环境协同立法方面已有的文件大多是纲领性文件，提供了较为全面的指导原则，但是在可操作性方面的规范尚存在缺失。在三地环境协同立法中，现已有了大量的合作协议，即相应的规划纲要。规划纲要明确了三地在环境保护方面存在的高度关联，使三地政府对于环境协同立法也有足够的认识，但若不能够将其进一步转化为具有可操作性的制度，建立起具有一定强制力的协同立法机构，那么很难将粤港澳大湾区环境协同治理的合作落到实处。目前粤港澳之间已有的联席会议更多是一个磋商的机构，其组成人员大多为政府高层，专业性不足且缺乏足够的精力去推动三地的环境协同立法。

为了有效发挥立法在跨区域治理中的积极作用，推进环境的有效治理和更好地保障粤港澳大湾区的生态环境不被破坏，需要构建一个专业且强有力的机构来对粤港澳三地的环境进行协调立法及治理。但是，当前还并不存在一个专门针对粤港澳大湾区环境协同立法的机构，已有的环保合作小组无法满足进一步推进环境协同立法的要求，无法有效地解决三地的立法模式松散及各自为政的问题，需要通过进一步的革新来加以解决。

三、粤港澳大湾区环境协同立法的路径优化

在粤港澳大湾区环境协同立法推进中面临的困境并非是不可解决的，相反，在粤港澳大湾区的国家战略的指导下，能更好地解决粤港澳大湾区环境协同立法问题。具体而言，可以通过立法计划、制度规则和立法后落实效果三方面的协调性评估建立环境协同立法评估体系来优化粤港澳大湾区环境协同立法的路径。同时，也可以通过健全环境立法信息共享机制以及建立粤港澳大湾区环境协同立法机构，从而在既有粤港澳大湾区环境协同体制基础上优化粤港澳大湾区环境协同立法路径。

(一)建立环境协同立法评估体系

1.立法计划的协调性评估。协同立法是一个动态的过程，建立环境协同立法评估体系不仅是要对静态规则进行评估，还需要对整个立法过程进行评估。考虑到粤港澳在政治制度、经济发展水平、立法侧重以及治理模式等方面所存在的区别，首先应当做到的是立法计划的协调，即保持对于跨区域的环境问题具有一致性的认识。具体而言，立法计划的协调包括法律项目、进度、立法时间以及参与机构等方面是否能够达成一致，即是对三地利益的平衡。

2.制度规则的协调性评估。跨区域环境协同立法的目的是要实现互利共赢，切实做到优势互补，在所涉及到的清洁生产、污染防治、资源利用等方面进行有效的协调。这就需要具体的制度规则对立法目的加以落实，针对制度规则的协同评估主要是指三地进行环境协同立法后的制度规则是否和上位法协调、是否和当地环境政策协调、是否和当地立法水平和立法实践相协调。为了增强协调性评估的可操作性，以下分点进行具体论述。

首先，针对上位法的协调性评估。由于我国近些年发展水平的上升以及对生态环境保护的重视，对已有的《环境保护法》等法律法规进行了大规模的修订，并颁发了较多新的环境保护法律法规，这就意味着粤港澳三地在进行环境协同立法时会对应多个上位法。因此，粤港澳大湾区环境协调立法应当根据其现行的实践情况与上位法进行协调，对于上位法的内容进行具体化，增强立法的可操作性。同时香港和澳门具有较高的自治权，其立法权限更大，但是广东的立法权限于港澳而言则相对受限，所以需要保障粤港澳三地在环境协同立法中制定的制度规则都在三地的立法权限范围内，避免出现与上位法存在相抵触的情形。

其次，针对当地环境政策的协调性评估。环境政策可理解为一系列有关环保的目标准则、理念方案、任务步骤以及具体措施等构成的整个政策体系[19]。环境政策和相关的法律不再是以分歧对立为主，而是逐渐过渡到以配合协调为主[20]。因此在环境协同立法中也应当考虑到环境政策的影响，其中最为关键的是应当与《粤港澳大湾区发展规划纲要》相协调。在具体的评估中，应当包含环境协同立法和环境政策的目标、准则以及理念等是否具有一致性，要求是否得到贯彻等。

最后，针对当地立法水平和立法实践的协调性评估。鉴于粤港澳三地在经济发展水平、产业结构以及所面临的环境问题等方面存在差异，同时在立法侧重以及治理模式等方面也存在较显著的差别。因此，在进行环境协同立法时并不需要苛求所有法律规范都要保存一致，可以贯彻“共同但有区别”原则，结合当地的不同情况，按照不同标准计算环境污染标准，同时落实《环境保护法》中规定的“统一规划、统一监测以及统一防治”的要求，从而和当地立法水平和立法实践相协调。

3.立法后落实效果的协调性评估。当前在粤港澳大湾区环境协同立法实践中，大多以合作小组、研讨会、论坛等多种会议形式来开展的且所签署的文件多为合作方案，缺乏法律的强制力，可操作性也较弱。为了解决以上问题，可以对协同立法后的实施效果进行协调性评估。如果立法后并没有有效地施行，应当考虑对其进行调整。具体而言，在进行评估时应当要分析颁布的地方性法律法规是否被普遍地遵守，是否已达到预期的立法目的，是否适应当前发展的社会需要等。对于粤港澳大湾区而言，进行环境协同立法是要改善湾区内的河流污染、保障淡水供应，并解决陆地以及近海垃圾的违规排放而造成的近海污染。所以在立法后针对落实效果的协调性评估，要重点分析地方性法律中规定的制度是否在粤港澳大湾区被普遍地遵守，是否达到了解决污染、保障淡水供应等实际的需要，大湾区的生态环境状况是否得到了改善以及能否促进粤港澳大湾区的协同发展等。

(二)健全环境协同立法信息共享机制

信息共享是否顺畅、迅捷以及准确会直接影响到环境协同立法的效率，健全的信息共享机制是开展三地环境协同立法的重要基础，这对处于“一国两制”基础上的粤港澳大湾区三地进行有效沟通显得尤为重要。为及时了解粤港澳大湾区内部的环境污染、环境治理状况、环境资源分布以及社情民意，就需要基于信息共享机制来提升收集信息的全面性，从而保证立法联合起草机构明晰各地的实际情况、三地现行环境立法以及可能存在的冲突，从而增强环境协同立法的科学性以及可操作性。

具体而言，在信息共享机制中可以采取多种形式，比如立法动态通报、立法工作例会、参考资料以及工作简报的定期共享、实地调研及考察、共同进行走访以及座谈等。以上情形应当结合环境协同立法项目的层次、时间以及所涉及的领域等进行综合确定，特别是要确定共享的时间期限。比如针对立法动态的通报应当结合立法议程按照每月或者每两月进行书面通报，如果遇到突发的意外情况，应当使用电子邮件等进行及时地汇报。而工作例会则可以按照实际需要定期或者不定期召开，相关的立法资料则应当进行实时的报送。此外，在条件允许的情况下，可以构建粤港澳三地的环境协同立法信息共享平台，实现环境立法信息的实时交互。

(三)建立粤港澳大湾区环境协同立法机构

1.环境协同立法机构的构建原则。当前粤港澳大湾区不定期的“一事一议”协同机制及单纯的双边合作机制无法满足建设粤港澳大湾区背景下的环境协同立法要求，为解决职能重叠交叉、无法进行有效的决策以及权威性不够的问题，应当建立粤港澳大湾区环境协同立法机构。鉴于粤港澳三地所实施的不同制度，以及不同的立法需求，应当在磋商中寻求一致解决办法，并实现粤港澳大湾区利益的一致性。因此，在机构的构建应当遵循以下原则：

首先，最为基础的是要坚持“一国两制”原则。在香港修例风波后，在粤港澳大湾区环境立法协同中坚持“一国两制”原则越发重要。如果香港立法会中的个别港独分子参与到环境协同立法机构，那将对工作的实际推进造成很大的困难。所以，坚持“一国两制”原则是基于对我国宪法和港澳基本法尊重，也是对港澳地方自治的尊重。同时，粤港澳大湾区建设并不等同于三地的一体化，打消了港澳两地民众以及公务人员的顾虑。在环境协同立法的推进中依旧是会尊重港澳两地的自治权，同时在粤港澳大湾区的建设中积极推进港澳的参与，共享环境和经济发展果实。

其次，要符合当地实践，尊重客观的发展规律。粤港澳大湾区进行的环境协同立法依旧是属于地方立法的范畴，要立足当地的实践。同时，为了保障粤港澳大湾区环境协同立法能够切实发挥其作用，就应当尊重客观的发展规律，不超越当地的实践发展。具体而言，随着大湾区建设战略的逐步推进，各城市间的联系会更为紧密，彼此的影响也会进一步加深，面临的环境问题也会彼此传导，当前面临的问题主要是资源以及能源的供给存在制约、生态环境所面临的压力增大。为此，在进行环境协同立法时要考虑到以上因素，有力推动粤港澳大湾区三地环境问题的解决。

最后，要坚持互利共赢。粤港澳大湾区正因彼此发展水平存在差异，而具有很强的互补性，在后续的大湾区建设中，生产要素会进一步流动，但也要注意三地之间的利益诉求仍是不同的，特别是广东某些城市的发展水平要远落后于香港澳门，在进行后续的环境协同立法时就要考虑到这些影响因素而避免利益的冲突，更要避免地方保护主义的影响。大湾区的生态环境优化是三地的共同目标，粤港澳三地在进行环境协同立法时要坚持互利共赢，从而提升各方参与的积极性。

2.采取商定原则、分别起草的协同立法模式。在跨行政区域基础上进行协同立法所应当采取的模式，学界是存在不同的观点。姚尚建教授就认为可以采取两种立法模式，分别是制定统一的区域性法律或者是确定原则后分别进行制定[21]。叶必丰教授在对长三角协同立法的基础上提出了以下三种协同立法模式，分别是通过国家层面的立法机关自上而下去制定相关法规，各城市仅是适当修改以及调整；或者设置统一的立法机构，共同制定相关的法律规范；再或者是采取软法来进行各地方法规的调适[22]。李牧教授则将跨区域的立法模式分为专门立法、上级主导立法以及协作立法三种模式[23]。依据我国东三省、京津冀以及长三角等地区的立法经验，主要还是采取分立式的协同立法模式。比如在《京津冀人大立法项目协同办法》中就规定，项目的起草可采用三种方式，分别是：联合起草，协同修改；一方起草，另外两方紧密配合；三方共同商定基本原则，分别起草。在相关的立法实践中也是先确定好原则，然后结合本地的实践进行调整，最后本省具有立法权的机关审议通过。

鉴于粤港澳大湾区不同的政治制度以及不同的立法模式，应当采取商定原则、分别起草的协同立法模式。该模式的优点在于效率最高并且能够有效地贯彻互利共赢的原则。具体而言，先组建环境协同立法机构作为常设机构，并对环境协同立法项目进行沟通、协调。同时，对立法进度、立法时间以及参与机构等事项上也达成一致意见，并且要落实相关环保政策的要求。在此基础上，首先由环境协同立法机构的进行协调，使得粤港澳三地参与到环境协同立法中的机构负责人和相关人员进行共同调研，并通过座谈等方式就立法的目的、应当要遵循的原则、规制对象、法律责任等关键性要素达成一致。其次分别进入立法程序，由本地区的立法机构负责起草。最后，在起草结束后应当在环境协同立法机构的协调下，对于各自起草的文本内容进行相互协调，并进行共同审议。重点审查三地所提交的草案是否落实了之前所达成的各项共识，如果落实了三方之前达成一致的各项共识，接下来就分别提交当地具有立法权的机构进行审议，比如广东省提交给广东省人大或者其常委会进行审查，待审议通过后便能实施。这种立法模式打破了此前相对孤立的状态，使协同立法能够真正落实到实处。

3.协同立法机构的组成及职责。当前粤港澳大湾区的协同立法机构并没有建立起来，大多以双边联席会议为主。为了使三地的环境协同立法实现常态化以及规范化，应当建立其协同立法机构并明确其人员组成和相应的职权，从而发挥其在环境协同立法中的积极作用。由于我国此前面对不同行政制度的跨区域立法并未有相关的直接经验，所以可借鉴美国建立的统一州法委员会来负责对于跨区域的地方立法进行有效的协调，通过各地方政府立法机构、环境主管部门等部门抽调出相关人员来构建协同立法机构。同时为更好贯彻“一国两制”基本原则，应当在机构的组建中对组成人员进行严格的审查，如果组成人员自身并不坚持“一国两制”原则或者反对“一国两制”原则，则应当对其进行剔除。为提升协同立法机构的专业性，可以适当地吸纳法学领域以及环境领域的专家进行参与，从而在一定程度上解决制定的法律规范可操作性低的问题。为有效解决当前的合作机制无法实现联合决策的问题，在机构的组成人员中应当由部门负责人直接参与。

在具体工作机制以及职责中应当吸纳联席会议的优势，同时建立常务会议制度、协调小组以及具体的立法工作小组等机构。在常务会议中，由粤港澳三地的主要负责人出席参与而提升常务会议的级别，在磋商中确定三地环境协同立法项目，为后续的立法项目推进打下坚实基础。具体来说，该常务会议应当每隔三个月或者半年左右举行一次，并于每年年底组织开展年会，由粤港澳三地立法机构的负责人按年担任轮值主席。如果遇到环境协同立法项目需要急切推进，在征询轮值主席同意的基础上，可以召开临时会议，以更好应对所出现的突发情况。而协调小组的工作职责则是在常务会议确定了立法项目后，与粤港澳三地的立法机构、相关的环保机构、行政执法机构等进行协调，协调进行实地调研以及座谈等。同时，基于此前所健全的环境协同立法信息共享机制，将参考资料以及工作简报进行定期或者实时分享，保障三地的相关立法部门能够对实际情况有更充分的了解，从而起草出更为贴合实际需求的立法草案。协调小组在草案的起草工作完成后，协调三地的立法机构就草案进行审议，确保共识落实到位。而具体的立法工作小组则是依据不同的立法项目进行动态的调整，主要的职责是辅助三地的立法机构进行草案的起草，提供专业的参考意见，并在草案起草时提醒其要贯彻此前所达成的各项共识。

四、结语

粤港澳大湾区协同发展是我国重要的国家战略，为解决日趋严重的跨区域环境问题，提升大湾区的生态环境质量，地理相连且具有相同文化传统的粤港澳三地应当在环境治理中协调一致，并通过环境协同立法来进行有效推进环境治理合作。面对粤港澳大湾区环境协同立法过程中所存在的问题，应当立足三地的不同实践以及不同的利益诉求需要来进行调适，落实“共同但有区别”的原则，使三地立法机构能够切实构建协同立法机制，提升彼此的合作程度，落实环境环保的共同需求，使环境协同立法发挥更大的作用。