环境公益诉讼因果关系证明责任阐析

吴辰凯

(华东政法大学，上海 200050)

环境保护问题日益成为我国改革和发展中的核心问题，与之相应的环境民事诉讼制度应运而生。现有的《民事诉讼法》以及《民法典》等法律法规对环境污染侵害个人权益的行为提供了救济途径。但对于侵害不特定多数人利益的环境侵权行为，仅依靠行政力量进行制约的模式存在巨大不足。当环境侵权行为侵犯的仅为不特定多数人之利益，而尚未达到侵犯国家利益之程度时，由于利益归属主体不明确，行政执法部门的执法动力不足，执法机关管理体制也受到地方保护主义和部门保护主义的双重影响，单纯依靠环境执法这一手段无法实现修复环境损害、保护公共利益的目的，而传统民事私益诉讼也因为“诉的利益”之缺乏而难以提供有效的救济方式。因此，环境公益诉讼重要性日益凸显。[1]

但个人力量的局限性、环境侵权的隐蔽性与环境执法的有限性，使得环境公益诉讼制度需要在证明责任方面对诉讼双方的力量做出平衡。《民事诉讼法》以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《民事诉讼法解释》)并未就环境公益诉讼证明责任问题做出明确的规定，导致实践中出现证明责任分配不统一的情形。“谁主张，谁举证”“举证责任倒置”“因果关系推定”“证明责任减轻”，到底哪一理论能够适应环境公益诉讼证明责任分配模式，仍需进一步探讨。

1 环境诉讼证明责任分配概述

1.1 证明责任具有双重内涵

环境诉讼中，证明责任的分配规则在很大程度上能够影响甚至决定案件的判决结果。要探讨证明责任的分配问题，就必须先厘清“证明责任”的概念内涵。总体而言，证明责任的内涵可以作如下的阐释：首先，在诉讼中的某时刻，存在一方当事人提供证据证明案件事实的行为。如果该方存在义务或者责任，必须就该要件事实提供相应的证据，如果该方提供的证据不能达到或者被另一方的证据所动摇，即不能达到证明标准，就会承担案件事实真伪不明时的败诉后果。我们把其中“必须就该要件事实提供证据”的责任称为“主观的证明责任”(举证责任、行为意义上的证明责任)；把法官在案件事实真伪不明时如何裁判的规则称为“客观的证明责任”(结果意义上的证明责任、说服责任)。前者会随着诉讼的推进而发生转移或转换，而后者则不会发生转移或转换。[2]

1.2 客观证明责任乃证明责任之本质

把证明责任单纯理解为“举证责任”或提供证据的责任，是对证明责任的误解。证明责任实为一种法律预先规定的在真伪不明时的裁判方法，我们称之为“客观证明责任”(下文中“证明责任”一词，均指“客观证明责任”)。而我们通常所说的一方当事人需要提供相应的证据材料的责任，则属于“主观证明责任”，它只解决谁承担举证行为的问题，而不能在真伪不明时指导法官做出裁判。

环境民事公益诉讼的证明责任实际上既应当考虑客观的风险负担，也应当讨论具体提供证据证明的责任。由于客观证明责任是法律预先规定的，是在案件真伪不明时由哪一方当事人承担败诉后果的规则，在具体案件中具有稳定性。与此同时，随着案件审判的进行，法官的心证会产生变化，使得具体提供证据证明的责任可能会在原被告之间来回转换，而无从讨论其“确定性”。[3]

1.3 传统“规范说”存在局限性

环境案件中因果关系证明责任的分配规则，实际上是为了解决侵权事实证明由谁来提供的问题，并且在案件事实的真伪最终无法明确时，如何进行裁判的问题。[4]

在一般的民事诉讼中，我们奉行“谁主张，谁举证”的规则，这样的规则来源于德国法学家罗森贝克的“规范说”。主张责任与举证责任被对应了起来，这种主张责任也成为了证明责任分配的基础。“规范说”对证明责任分配规则的阐述为：如果缺乏相应的法律规范来适用于某些具体的案件，那么在这些情况下，当事人就没有办法获得民事诉讼法上的效果，因此当事人应当就某些法律要件是否成立进行主张和举证。[5]

随着工业化的发展，许多不曾出现的现代化诉讼类型逐渐出现，例如环境侵权诉讼、高度危险作业诉讼、产品责任诉讼等。这些诉讼都有一个重要特点，即：原被告看似均为平等的私法主体，但双方的举证能力与信息掌握能力差距悬殊，造成这一情形的原因是证明侵害行为及结果的材料集中于侵权方，被侵权方掌握的知识与信息过于单薄。[6]此时，“规范说”使得原告维权的成本异常高昂，其适用也存在局限性。

2 环境公益诉讼因果关系倒置模式之反思

《民法典》第一千二百三十条规定了环境侵权案件中因果关系不存在由被告方来证明，进而从法律层面确立了环境侵权诉讼中“因果关系倒置”的证明责任分配方式。表明环境侵权因果关系的证明并不完全遵循传统“规范说”的逻辑，存在“一方主张，对方举证”的情形，避免刻板遵守法律逻辑而忽视了公平正义。

2.1 完全的因果关系倒置可能对被告过于苛刻

环境侵权诉讼中，因果关系倒置的理论基础为普霍斯等学者确立的“危险领域说”。“危险领域”指的是相对人能够实际管理控制的危险区域范围，损害原因来自于此类范围时，几乎只有侵权人才有证明的便利性。

首先，侵权人在其所支配的危险领域内，拥有了解侵权行为发生经过及缘由的信息优势，在客观意义上与证据的距离更近；其次，民法规范的设置在一定程度上是为了预防相应的侵权行为或者损害结果，如果我们预先在法律中设定被告需要承担的相应证明责任，那么为了避免构成相应的侵权行为，潜在可能发生侵权的主体就会对其危险领域尽可能如实记录与监管，在发生诉讼时不得不尽最大努力提供证据，以求得免责。[7]在一般的侵权行为中，在原告无法证明被告行为与损害有因果关系时，因果关系拟制为不存在；而“危险领域说”主张，在环境侵权中，被告不能证明因果关系不存在时，法律将污染行为与损害之间的因果关系拟制为存在。

实际上，即使被告相对于原告来说，与证据的“距离”更近，用于证明因果关系的事实与证据也并不总是完全置于被告方的控制之下。理论上讲，如果原告仅仅需要对环境污染行为和受损害结果举证，由于环境污染行为与损害结果之间的因果关系并不在被告掌握的范围内，即使环境污染的结果最终是由其他原因造成的，被告也需要承担败诉的风险。

法律的目的在于平衡。对私益环境诉讼中保护私益的目标来讲，单纯的因果关系倒置是有裨益的。但在环境公益诉讼，尤其是检察环境公益诉讼这类原告方举证能力强大的诉讼类型中，被告信息优势较小或者不存在。将环境侵权的因果关系证明责任倒置，使得因果关系不存在的证明责任全部归属于被告承担，如此“一刀切”存在显著弊端。这样的证明责任分配方式一定程度上过分加重了被告的负担，也可能导致滥诉风险的增加。因此，在司法实践中，法院并未完全采用因果关系倒置的方式分配证明责任，学界对此种证明责任分配方式的认可程度也十分有限。我们需要对环境公益诉讼因果关系的证明责任做更为细致的分配。

2.2 司法解释中因果关系之证明并非倒置

多个司法解释已经认可了原告需要提供初步的证据的规则，认为实际上因果关系的证明责任属于原告方。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境民事公益诉讼解释》)第八条规定了原告在提起环境公益诉讼时应当提交的材料，包括了被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。《民事诉讼法解释》第二百八十四条明确了环境侵权以及消费者权益保护公益诉讼的受理条件，其中第三款规定：有社会公共利益受到损害的初步证据。根据上述司法解释条款，我们可以得出：环境公益诉讼中的原告，无论是具有资质的社会组织、行政机关，还是在前述机关无法或怠于行使职责时进行“诉讼担当”的检察机关，都应当提交被告污染行为与损害结果之间存在初步关联性的证据，从而减轻滥诉的可能性。从上述条款得出，我们对环境侵权的证明责任并未采用因果关系倒置的方式，而是“正置”的。

并且，在某些案件中，明面上“倒置”的证明责任，实际上却也采用“正置”的证明手段。例如，在判决书中写明由被告承担因果关系不存在的证明责任，但从实质记载的审理过程来看，仍是由原告就因果关系的初步存在先行举证。如2015年常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙环境污染案即是如此。①

2.3 法律与司法解释之抵牾

《民法典》第一千二百三十条规定：“因污染环境、破坏生态发生纠纷，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。”此条表明，由被告方承担“不存在因果关系”的证明责任，原告仅仅需要让法官内心对被告举证证明自身行为与损害结果之间没有因果关系这一论断产生动摇，最终使得“没有因果关系”不具有高度盖然性即可。这样的理解表明了法律与司法解释可能存在着矛盾的情况，对此需要根据法律与司法解释效力层次进行判断。由于《民法典》第一千二百三十条是有效的现行法条款，而根据法理，司法解释的规定与其存在冲突时，法律效力大于司法解释。从法律与司法解释的抵牾中可以明显看出，目前关于环境公益诉讼举证责任方面的规范存在不明确的问题，应在后续予以修正。

3 环境公益诉讼因果关系证明责任的改良

在环境诉讼发展的历程中，立法者删除了污染的违法性要件，明确了环境污染的侵权者承担无过错责任，进而在一定程度上降低了证明标准。如此一来，证明的重心完全落在了因果关系证明之上。

3.1 “证明责任减轻”模式的实践

如前文所述，环境公益诉讼中单纯采用因果关系倒置的证明模式是存在问题的，对环境侵权因果关系的证明责任，正确的理解应当是“证明责任减轻”。

“证明责任减轻”的核心在于法律对因果关系作出推定，通过法律事先规定的方法，使得一方的证明标准或者证明难度相对减轻。这样的作法是为了尽量避免真伪不明情况的出现，进而减少适用客观证明责任进行裁判的情形。在不进行“证明责任倒置”的情况下，也能使原告避免因过高证明标准而遭致败诉。[8]“证明责任减轻”才是环境侵权因果关系证明的本质，对原被告的负担做出了恰当的平衡。

一般而言，排污行为以及损害结果的证明相对较为容易，这两个要件事实是有客观依据的，通常无需推理和论证。但实际上，我们对排污行为也会采用“证明责任减轻”规则。如山东省烟台市人民检察院诉王振殿、马群凯环境民事公益诉讼案②中，并没有直接的证据能够证明被告有污染地下水的行为，但根据公益诉讼人提交的专家咨询意见，认为渗漏的酸性污染物会通过渗透作用进入饱和带，初始在水头压力作用下向四周扩散形成一个沿地下水流向展布的似圆状污染区。这是通过推定以及经验法则来认定案件事实的，而未有地下水受到污染的直接证据，这是对侵权行为采“证明责任减轻”的典型案例。

环境侵权案件因果关系的认定存在着相当的困难性，其证明责任则更加需要法律事先加以减轻。在大部分情况下，直接证据的缺乏使得我们只能通过推理的方式，借助间接证据做出污染行为与损害结果之间存在因果关系的推定。在一般的民事侵权诉讼中，原告在提交基础事实证明材料的前提下，通常还要对其中的损害路径、方法做出阐释，使得法官认为因果关系成立具有高度盖然性。

而在对因果关系进行“证明责任减轻”的机制下，环境公益诉讼原告对较易证明的基础事实举证之后，仅需对因果关系成立提供“初步证明”即可，不要求达到“高度盖然性”之程度。随后“行为意义上的证明责任”转换至被告方，被告须就因果关系不存在使法官形成内心确信。此模式既能够厘清环境侵权问题的证明责任归属于原告方，又不会给原告施加过大的举证压力。

3.2 因果关系证明责任宜按主体进行区分

环境私益诉讼中，现代科技发展使得污染行为与结果之间的因果关系具有复杂性，因果关系证明成为原告“难以承受之重担”。被侵权人即原告的举证能力弱，于是环境私益诉讼设置了接近于“因果关系证明倒置”的规则。但在环境公益诉讼中，直接类推适用私益诉讼规则的合理性不足，本质是因为原被告双方的诉讼能力发生相对改变。这样的改变使得被告方原本的优势地位被削弱或者不复存在，那么前文所述的“减轻原告证明责任”之程度就要做出不同的调整。

3.2.1 依原告主体性做区分

首先，在环境私益诉讼中，被侵权人因为自身的人身、财产遭到损害而寻求救济，获得经济补偿或者停止侵害之请求具有紧迫性。与之相比，在环境公益诉讼中，损害结果可能是环境中存在超标污染物、海洋生物的死亡等，虽然也需要得到救济，但由于可能不存在具体的人身和财产侵权，其紧迫性在某种程度上有一定的下降。其次，环境公益诉讼中，原告弱势地位发生改变，尤其在检察公益诉讼中，检察机关搜集证据的能力远强于一般原告。检察机关可以向同属于公权力部门的相关行政部门调取证据，并具有天然的便利性。因此，我们对于一般环境污染侵权的证明责任所做出的有利于原告(被侵权人)的法律规制，在环境公益诉讼中继续类推适用的合理性存疑。是否仍然需要做有利于原告的设置有待商榷，证明责任倒置的合理性也被大大减弱。

检察机关提起的环境公益诉讼中，起诉、答辩、证明、和解、调解等程序和一般的公益诉讼所采用的方式以及标准都是相同的，但检察机关的举证能力远远强于环境私益诉讼中的普通原告，也通常强于环境公益诉讼的原告③。[9]“公共利益”捍卫者、“法律监督者”的定位加上检察官与法官在现行司法体制下较为“亲近”，使得检察机关强势性得以凸显。相对于一般的被告，检察机关这个“公益诉讼人”反而可能是资源与地位的优势方，法院在环境公益诉讼中对检察机关做出倾向性判决的概率增加。

因此，为了平衡公益诉讼中原被告双方的力量，防止出现诉讼能力的失衡，对不同的原告方，应设置不同的证明责任分配规则。在一些行政环境公益诉讼中，作为被告的管理者，行政机关管理着大量信息，公权力资源丰富，可以探索在环境公益诉讼中采“谁主张，谁举证”的原则，无需将证明责任做额外的转移。

在检察机关提起的环境公益诉讼中，由于检察机关并非被告管理者，与行政机关相比缺失了大量信息渠道，但相较于一般主体仍具有证据搜集固定上的优势。[10]因此，对于检察机关提起的环境公益诉讼，不应当再由被告承担因果关系不存在的证明责任，即不采用因果关系倒置的规定。较为适宜的是，检察机关应当证明污染行为与损害结果之间的因果关系，只是在减轻的程度上，法官可以根据个案酌情判断。

3.2.2 依被告损害行为是否实然发生做区分

《环境民事公益诉讼解释》第一条规定了相关机关和组织可以对损害公共利益或者有损害公共利益“重大风险”的污染、破坏生态行为提起诉讼。从中可知，环境公益诉讼的提起并非要求实然性的损害结果，只要有“重大风险”即可。

对于被告造成实然性环境损害结果的案件，如前文所述，减轻原告的证明责任仅要求其提供污染行为损害公共利益的初步证据，我们就可以视其完成了因果关系的证明责任。但对于以被告的行为存在损害公共利益的“重大风险”为由提起的环境公益诉讼，被告的损害结果并没有实然发生，污染行为到底达到什么程度才属于“重大风险”难以界定。正常的污染排放行为在遭受起诉之后，企业或个人还必须积极应诉，以证明行为没有“重大风险”，由此一来被告被施以过重的诉讼负担。

在无实然性损害时，如果依然减轻原告证明责任至仅要求提供污染行为有损害公共利益“重大风险”的初步证据，而要求被告提供“重大风险”不存在的证据，使得被告陷于尴尬之境地，可能导致环境保护组织或者检察机关滥用诉权完成业绩与指标。[11]因此，在损害结果为实然发生的案件中，对原告因果关系证明责任的减轻不宜达到仅需初步证据的程度。法院应当按照原被告的举证能力以及污染行为造成的风险综合判断，酌情减轻原告证明责任，不宜一律大幅度减轻。

科技进步使得污染的类型多元化，给环境公益诉讼中污染与损害的因果关系、污染造成的风险等的认定均带来众多科技难题。例如，污染损害公共利益的风险是否发生、风险的大小、风险是否达到“阈值”，都需要消耗大量的科学与法学资源。虽然“重大风险”拥有可诉性，可以纳入民事司法的范畴，但不可否认的是，其对环境公益诉讼的因果关系证明构成了重大的挑战。区分实害结果实然性的“酌情减轻制度”避免了弱势被告在证明上负担“无法承受之重”，也能够有效防止因原告证明责任减轻幅度过大，从而使得被告仅仅因为其正当排污行为存在“风险”而遭受“灭顶之灾”。

4 结语

环境公益诉讼的特征决定了证明责任分配规则具有特殊性，其中因果关系的证明尤其需要法律加以细化。“因果关系倒置”不宜适用于所有环境公益诉讼。因果关系证明责任应当采取“证明责任减轻”之模式，对应环境公益诉讼中不同的原被告主体而做出相应的规定。在重视环境公益性的同时也应当保护被告的合法权益，防止相关机关滥用诉权。环境公益诉讼本身只能是手段，而非目的。在区分主体能力强弱以及损害结果是否实然发生的前提下，适用对原告的“证明责任减轻”模式，并允许被告举证推翻因果关系的成立，才能够使得原被告合法利益和环境公益在最大程度上得到保护。

注释：

①最高人民检察院第八批指导性案例第28号：《江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案》(北大法宝引证号：CLI.C.8727485).

②指导案例133号：山东省烟台市人民检察院诉王振殿、马群凯环境民事公益诉讼案(最高人民法院审判委员会讨论通过， 2019年12月26日发布)。(北大法宝引证号：CLI.C.93903791).

③环境公益诉讼的原告包括环保行政机关、在市级以上人民政府登记的社会组织、专门从事环境保护公益活动连续五年以上的社会组织等.