政府购买制度在生态补偿中的有效应用研究*

薛 菁

(福建江夏学院财务与会计研究中心 福建福州 350108)

生态产品的公共品性质和生产与消费外部性决定了政府是生态补偿的主体，但是面对生态环境保护责任的加大，政府主导的生态补偿受制于财力、能力，与环境保护的需求不相适应，建立生态保护和激励约束并重的多元化生态补偿机制成为我国生态保护的新态势。随着多元化生态保护补偿实践的推进，从“污染者付费”到“受益者付费”，谁受益谁补偿原则渐被接受，对生态补偿中生态服务提供者和需求者的良性互动提出更高要求。而政府购买生态服务适应了这一发展趋势，为多元生态补偿参与主体的协作与沟通提供了实现路径，也为政府与市场在生态补偿中的协同作用搭建了平台。政府购买生态服务作为一种准市场的经济激励型政策措施，既要坚持发挥政府的主导和监督功能，又要发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时也离不开社会公众的积极参与。因此其与生态补偿机制的有机融合需要处理好政府、市场、社会的关系。

在西方国家，政府购买生态服务(PES)被看作有效的市场化的环境政策工具，生态服务可以和其他商品一样在市场交易，实现环境保护的低成本和高效益。[1]学者们论证了生态建设中市场化供给的可行性，为生态补偿中实行生态服务政府购买提供了理论基础。Krauze提出政府供给生态产品存在效率低下、成本偏好、质量偏低等弊端，需要引入市场供给，实施政府购买。[2]Schmidt认为森林生态服务可以交给市场提供，市场生产、政府购买是实现公私合作的重要途径。[3]在国外，由于土地、资源等产权私有化性质，生态补偿中公私合作的案例不少，一些国家对一些环境保护项目开展了政府购买生态服务试点，如欧盟的农业环境保护项目、美国的环境保护与储备计划(CRP)及环境质量激励项目(EQIP)等，政府主导、市场付费、社会付费等多种付费方式并存。西方学者对实践做法的研究成果也颇为丰富。Landel Mills梳理了全球森林生态服务的供给制度，发现到21世纪初世界各国在森林固碳、水土涵养、生态旅游、生物多样性保护等领域已经或计划开展的生态服务购买项目(PES)达280多个，生态购买服务成为森林生态保护的主要形式。[4]Crona等考察了NGO组织在生态服务购买中的作用，认为NGO等第三方机构是多元化生态补偿机制的重要组成要素，在政府和私人生产部门之间起着承上启下的桥梁作用。[5]

我国学者也从理论和实践两个方面对生态服务政府购买进行研究。在理论上，早期学者探讨了生态补偿中引入政府购买服务的必要性、生态补偿中政府生态购买制度的设计及其在生态补偿中的合理应用。如蒋天文研究了生态补偿中生态购买的制度设计，认为政府购买是一种用于解决环境保护中多重问题的经济方案，可以用于改善生态服务供给效率、应对贫困问题等。[6]吴学灿等探讨了生态补偿与政府生态购买的关系，认为政府生态购买可以提高生态补偿的效果，实现生态效益和经济效益的统一。[7]延军平等以陕甘宁老区的生态建设为例对生态购买的关键节点和具体操作进行设计，包括类型、对象、定价、时机、步骤、监管、评价、保障措施等。[8]邢光超等提出政府购买生态服务机制应以公开招投标为主要方式，以合同管理为管理模式，完善采购平台、合同设计、法律保障等配套措施。[9]随着政府购买生态服务在林地赎买、湿地保护、环境治理等生态保护领域的应用，相关实证研究和案例研究逐渐增多。杨小军等以四川省192户农户的调查资料为基础探究农户对政府赎买生态公益林的最低价格的接受度，认为善于利用市场手段对农户进行经济激励是政府发展生态公益林的有效措施。[10]牟永福认为实现京津冀环境治理一体化及协同发展需要建立政府购买生态服务三地合作模式及政策协调机制。[11]刘金龙等对福建省Y市的重点生态区位商品林赎买政策效果进行评价，认为这一政策是政府、市场、社会共同参与生态服务购买的多元合作机制的实际应用，具有创新意义。蔡晶晶和杨文学对福建省的重点生态区位商品林赎买政策在各地的实施效果进行比较，考察政府购买生态服务的政策绩效，提出优化建议。[12]

生态补偿的可持续性是我国生态建设中的重要课题，如何在有限的财政能力下实现最佳的补偿效率更是研究重点。随着对生态补偿经济性质认识的深化，政府购买生态服务成为市场化补偿方式的重要内容。尽管相关研究已较丰富，但是随着政府购买生态服务在生态补偿领域应用的推进，一些新出现的问题亟待回答，例如政府购买生态服务是否是多元化生态补偿实现机制中政府与市场协同作用的有效途径？政府与市场有效协同的运作机理是怎样的？政府与市场协同视角下生态补偿与政府购买生态服务有机融合的关注点在哪些方面？对这些问题进行阐释，可为生态服务政府购买实践提供理论支撑，有利于处理好多元化生态补偿实践中政府、市场、社会三者之间的关系，本文拟对上述问题进行探讨。

一、多元化生态补偿与政府购买生态服务制度的契合性分析

(一)目标的契合性：对绿色目标与经济目标的兼顾

生态保护和经济发展之间的矛盾是工业化社会愈演愈烈带来的问题，如何缓解两者矛盾是理论与实践中需要解决的难题。从理论上看，生态保护与经济可持续发展之间的良性循环关系是共识，两者互为条件，互相促进。政府主导的生态保护和补偿机制以“绿色”为目标，改善资源配置，推动可持续发展；而经济高速发展为生态保护与生态补偿提供经济支持。而在现实中要实现市场主体的经济目标和生态补偿的绿色目标的有机融合，政府购买生态服务无疑是可行途径。政府购买机制可在一定程度上弥补政府行政手段存在的弊端，例如在重点生态区位森林保护中，限制采伐、规定林木经营方向等措施，对林权所有人的直接利益可能带来伤害，生态补偿效果受到影响，改为林权赎买后情况大为好转。而且，绿色目标和经济目标矛盾尖锐的地区往往是经济不发达的区域，谋取短期经济利益的短视行为更为明显，如果没有兼顾生态和经济利益的有效手段，生态保护不可能取得实效。因此，政府主导的行政命令式生态保护政策不是有效的区域生态保护手段。[13]政府政策目标只有与当地居民的生态需求、经济需求相结合，才能实现生态效益和经济效益共赢。政府购买生态服务，实质是一种政府与市场的协作，政府将生态服务外包，将生态效益转化成具有商品形态的经济服务，让生态服务参与者也能获得生态保护带来的经济回报。例如在商品林赎买中，政府将赎买后林木的管护、开发交给市场，政府再购买市场生产的生态服务，既提高了补偿效率，也能帮助贫困户解决自主经营启动资金问题和生态产品销路问题。因此，从目标设置上看，政府购买机制与多元化生态补偿目标具有天然的契合性，可以将政府的“绿色”目标与市场主体的“致富”诉求、区域“富裕”的目标有机结合起来。

(二)服务过程的契合性：对生态保护和建设的兼顾

分工理论认为分工有利于实现生产专业化，提高劳动生产率。政府和市场之间的合理分工将驱使政府整合行政、财政资源，转变政府职能，构建现代化的治理体系。对于生态补偿和生态建设而言，政府购买生态服务过程就是一种专业化分工，将生态补偿供给、生产职能、保护和建设职能分离开来。当政府在既定资源约束下无法完成生态服务的高效供给时，按照专业化分工理论，将生态开发和建设交给专业的私人部门或者社会团体，通过政府、市场、社会的分工协作，实现生态补偿的高效运作。

在我国，随着生态文明建设理念的提出，专业化分工的深化，生态补偿中需要正确处理保护与建设、资源开发与有效利用的关系。环境类公共服务中的准公共产品和公共服务、经营性公共产品可以交由市场上私营部门供给，而市场供给方式又分为市场直接交易、生态产品产业经营、政府购买生态产品(服务)等方式，由此可以看到生态购买服务体现了生态补偿中政府与市场的分工协作。这种协作将生态补偿、生态保护与生态商品经营、生态旅游等建设、开发活动相结合，以实现生态资源价值最大化。

(三)结果的契合性分析：对生态补偿效益与效率的兼顾

政府在公共物品供给中承担主体责任，但是主体责任并不意味着生态服务一定由政府提供。Savas认为当政府既是公共物品供给者又是提供者时，官僚成本高，效率低。当供给者和提供者不同时，得考虑两者的交易成本对供给效率的影响，当政府与私人生产者之间有完备的合同协议时，政府购买私人生产的公共产品更具效率。[14]即使合同不完备，私人市场的激烈竞争也会促使私人提高产品和服务的供给质量，实现供给效益和效率的兼顾。在现实中，面对生态资源的日益枯竭，政府生态环境保护责任加大，而政府主导的生态供给与经营管理的墨守陈规、专业管理能力欠缺、投资资金短缺等问题，使得生态补偿中效益和效率难以同时兼顾，亟需生态补偿手段的创新，此时市场和社会力量的引入成为必然。将政府购买服务与政府的生态补偿职责相结合有利于实现生态补偿效益和效率的兼顾。

二、生态补偿与政府购买生态服务有机融合的运作机理

(一)生态补偿与政府购买生态服务融合中多元主体责任的阶段性演变

政府、市场、社会在生态服务购买机制中的作用随着生态补偿政策推进及对生态补偿项目经济性质认识的深化而发生变化。在生态补偿项目实施的初始阶段，政府是责任主体，保护生态资源是政府的职责，生态补偿资金主要来自政府的财政资金，特别是大型的、跨区域的生态补偿项目，补偿标准、补偿对象、补偿范围、补偿时限等均由政府规定。没有政府的转移支付就没有退耕还林、重点生态功能区商品林赎买等生态补偿项目的顺利开展，但是光靠政府单一的行政干预，没有市场和社会力量的加入，这些项目无法持续性推进。

生态购买、碳交易等方式的出现，为市场加入生态补偿项目提供了途径，政府购买生态服务将生态补偿项目中生态服务的供方和需方联系起来，政府与市场明确分工，市场负责生态建设和生态管护，承担生态建设费用；政府对生态建设的结果负责。在这一阶段政府的职责体现在两个方面：一是制定合适的生态服务购买价格，分摊生态建设成本，保护市场参与生态保护项目的积极性。二是通过生态购买引导生态保护项目成为有效益的产业，形成规模，使生态效益和经济效益相结合。政府购买生态服务与生态补偿的融合，实现了生态建设引导动员和效益转化问题，政府、市场成为多元化生态补偿机制的责任主体。

随着社会大众对生态产品需求的增加、环保意识的提高、生态教育的普及，大众对生态补偿项目性质的认识进入成熟阶段，“受益者付费原则”成为主流，政府、市场、社会共担补偿金额，城乡居民成为生态补偿项目的支付者。在动力作用方面，社会公众既是直接消费者，也是政府购买生态服务项目的监督主体，公众在消费过程中对政府购买生态服务政策的制定和实施、生态产品的供给和生产情况进行直接监督，通过合法渠道反馈存在的问题。此时，政府、市场、社会共同成为多元化生态补偿机制的责任主体，三者关系如图1所示。

图1 生态补偿与政府购买生态服务融合后政府、市场、社会的职责

(二)生态补偿与政府购买生态服务融合机制中多方主体合作的着力点

1.用公平的竞争机制唤起市场参与生态补偿项目的热情

如何确定生态服务的购买价格是政府和市场最关心的问题，生态产品的市场竞争和供需对比关系是价格制定依据，实践证明偏离市场规律的购买价格将影响市场主体参与热情。福建省三明市是我国林权改革的策源地，在商品林赎买过程中，部分由政府定价的县市如沙县，林户对商品林赎买补偿的满意度较低；而采取竞价方式定价的地区，如永安市的做法是由愿意转让林权的所有者提出申请，林木赎买以当期净收益为依据作价评估，政府与林户之间再进行协商，当林户愿意出让的林地数大于政府年度购买计划数时，政府进行公开招投标或集合竞价，优先赎买报价较低的林地。遵循市场规律的定价机制有利于提高生态补偿项目中生态购买的成功率和满意率。

2.多途径引导社会力量参与生态服务政府购买活动

鉴于社会群体既是政府购买生态服务的参与者又是监督者的双重身份，其在生态服务政府购买机制中扮演了重要角色，引导更多的社会群体参与到生态服务政府购买工作中越来越重要。一是借助非营利性专业化协会，如生态文明建设志愿者协会、绿色发展协会等，吸收会员单位，扩大影响，引导更多的社会群体加入，负责重点生态区位商品林赎买等政府购买工作。二是通过社会培训，吸收社会成员参与生态补偿项目，既壮大生态项目的管护力量，又创造就业机会，“要绿”和“要富”兼顾。

三、生态补偿与政府购买生态服务融合机制构建中的重点问题

(一)政府购买生态服务方案

生态补偿与政府购买生态服务有效融合的重要步骤是政府如何制定一个具有激励性质的购买方案，使市场主体愿意参与。购买方案制定中的关注点在于：第一，购买计划时效问题。为了保证进入项目的市场主体及其产业资本能够获得较长期限的预期收益，减少项目决策的不确定性，减低市场参与生态补偿的风险，提升市场主体的责任感。购买计划的时效视生态补偿标的的性质而定：对于一般项目，5年或10年的政府购买计划较为合适；对于森林保护、沙漠化治理等生态补偿项目，政府购买计划应当更长一些。第二，购买支付方式。为了保证生态产品和生态服务的市场供给质量和项目效果的持续性，政府购买生态服务可采取分段购买和事后购买两种方式，分段购买实际上是政府逐年付款，或按完成进度付款；事后购买指市场先自行投资生产，政府依据生态产品和服务的需求量及市场供给的产品质量确定购买价格。第三，购买价格标准。尽管有的生态服务无法制定明确的标准，但是仍需要一个标准，为项目评估、验收、审查、监督等提供参考基准。第四，购买资金来源。开发以政府购买合同为标的的新型信用工具，弥补市场主体先行投资时资金的不足。

(二)生态购买适用范围

我国地域广阔，各地资源禀赋差异大，区域资源产生的潜在效益不一致，使得不同的生态补偿项目对市场主体的吸引力不同。若任凭市场按照禀赋差异自行选择，市场主体参与生态产品政府购买的领域将聚集于禀赋好的地区，不愿进入禀赋差的地区。因此政府购买服务与生态补偿融合受制于区域禀赋差异。资源禀赋不同的地区，生态服务购买中政府和市场的职责也不同。兼具旅游价值、经济价值的生态补偿项目，如湿地保护项目，最适宜使用生态购买，无需宣传动员，市场主体也会积极参与。政府对此类生态资源经营权进行招投标，让市场参与定价，发掘政府定价时看不到的价值，通过准确定价吸引市场主体参与生态补偿项目。但是对于关系国计民生的生态补偿项目，如战略性生态工程等，则不宜由市场定价，仍由政府统一定价。

(三)生态购买中的竞争机制

生态购买中的竞争机制能够提高生态补偿效率，因此如何发挥竞争机制的作用是生态补偿与政府购买有机融合的关键，主要通过两个途径实现：一是将招投标运用于生态项目经营主体的选择，凡是符合条件的经营主体都有权参与，竞标成功的与政府签订协议。二是维持政府购买生态服务中的各市场主体之间优胜劣汰的竞争关系，鼓励市场主体之间并购等市场行为，允许市场主体跨地区经营，通过竞争促使市场主体维持最佳的技术和管理能力，提高生态补偿的效率。

(四)项目绩效的第三方评估

邀请第三方对购买绩效进行评估是政府购买服务机制中的必要环节。在生态补偿和政府购买服务的融合机制中需要有一个与购买主体、承接主体相分离的独立的评估机构对生态补偿服务进行质量检查和绩效评价。目前，大多数生态补偿项目主要以绩效自评为主，评价结果不够客观，有必要建立由专家、直接相关者等组成的第三方评估机构，使评估结果更加科学、合理。此外，要重视绩效评估结果的使用。将生态补偿金分为基本补偿和绩效补偿两部分，在市场主体竞标成功后，从财政拨付基本补偿金，用于生态项目的正常开支。当项目完成一个生产周期后，将评价结果作为市场主体获得生态绩效补偿的依据，补偿金额与评价等级直接挂钩，使生态产品购买市场保持激励性。

上述4个关注点在生态补偿与政府购买服务融合机制中的关系如图2所示。

图2 生态补偿与政府购买服务融合机制设计要点及关系

四、小结

生态补偿实质上是对生态建设中各种利益关系的平衡和协调，通过均衡各方利益，在友好的人际和人文环境中实现生态保护目标，其中政府、市场、社会力量的融合决定了多元化生态补偿的效果。传统的生态补偿方式常常是政府主导，未能融合市场、民间力量，生态效益和经济效益的分离影响了生态补偿的效率。在生态补偿中引入政府购买机制，能够实现政府、市场、社会力量共同参与，实现保护、管护、建设一体化，发挥稳定补偿价格，合理成本分摊，促进规模生产降低，分解补偿风险，实现扶贫救济等功能，实现生态建设、生态致富和生态脱贫的结合。政府的引导作用、市场的竞争特性、社会的评估监督功能是生态补偿中政府购买制度有效应用的三个关键元素，是实现两者有机融合的切入点。