行政诉讼一般起诉期限起算点的认定标准

2022-03-17侍海艳

淮阴师范学院学报（哲学社会科学版） 2022年4期

侍海艳，刘星

(1.淮阴师范学院法律政治与公共管理学院，江苏淮安 223001； 2.东南大学法学院，江苏南京 211100)

《行政诉讼法》第46条第1款规定一般起诉期限为“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内”。受制于“知道或者应当知道”标准的主观性和案件的复杂多样性，很多时候很难推断出行政相对人是否“知道或应当知道”，由此给司法实践带来了计算难度。虽然《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(简称《行政诉讼法解释》)中对《行政诉讼法》第46条第1款中“知道或者应当知道”的具体情形作出了规定，但其仍然无法涵盖现实生活中的各种繁杂情况。例如，在行政机关既没有告知行政相对人诉权和起诉期限，也没有告知行政相对人行政行为内容的情况下，应该适用《行政诉讼法解释》第64条还是第65条。为确保行政相对人的诉权不被任意克减，有必要重新检视《行政诉讼法》及其司法解释中关于一般起诉期限起算点认定的规定。

一、对立法规则的检视

(一)认定标准主观性太强

《行政诉讼法》在规定一般起诉期限的起算点时，借鉴了民法中关于诉讼时效起算点的规定，采用了主观性认定标准。从立法原理看，“知道或者应当知道”更多考虑到行政相对人行使权利的可能性。然而，公法与私法毕竟是不同领域的法律，某一规定在私法中有效，并不代表其在公法中也一定有效。从理论上来说，这一认定标准有利于在维护法安定性的同时最大限度地保护行政相对人诉权的行使，但受制于“知道或者应当知道”标准的主观性和案件的复杂多样性，在很多情况下很难推断出行政相对人是否“知道或者应当知道”，也无法为其设置统一的认定标准，只能完全依靠法院的推定[1]，这极易导致司法适用上的混乱。

行政诉讼法与民法不同。它除了要保证法院公正、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益外，还有一项非常重要的目的，即监督行政机关依法行使职权。行政诉讼中的任何一项制度都应该以实现该目的为宗旨，一般起诉期限也不例外。当一般起诉期限的起算标准过于主观时，则不仅不利于该目的的实现，还会为行政机关逃脱司法审查提供可乘之机。例如，在实际生活中，经常出现行政机关或者其工作人员为了逃避司法审查，故意不制作、不送达行政决定书，从而使得相对人逾期的情形。

(二)适用对象范围不明确

在《行政诉讼法》于2014年修订之前，起诉期限系指行政相对人能够向人民法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限[2]，其适用对象的范围限于具体行政行为[3]。在《行政诉讼法》于2014年修订之后，“具体行政行为”被修改为“行政行为”。“行政行为”是“具体行政行为”的上位概念，其涵盖的范围更广。根据立法机关的解释，《行政诉讼法》中的“行政行为”为广义上的概念，既包括作为，也包括不作为；既包括法律行为，也包括事实行为；既包括单方行为，也包括双方行为。[4]那么，这一改变是否意味着一般起诉期限适用对象的范围已被扩大至“具体行政行为”之外的其他“行政行为”了呢？

在《行政诉讼法》于2014年修订之前，由于法院的受案范围仅限于具体行政行为，因此法院无须考虑一般起诉期限适用对象的范围问题。但是，在《行政诉讼法》于2014年修订之后，行政诉讼的受案范围已变得多元化。在现行行政诉讼体制下，人们不仅可以对具体行政行为、行政协议提起诉讼，还可以对一些行政事实行为提起诉讼。而行政事实行为与具体行政行为显然是不同的概念，它并不直接产生法律上的效果，而只产生事实上的效果。倘若某一行政事实行为对相对人造成损害，由此可能引起清除请求权或者损害赔偿请求权。该类请求权的性质与私法上的请求权极为相似，在此情形下，类推适用诉讼时效制度更为合适。《行政诉讼法解释》第12条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”由此可见，一般起诉期限适用对象的范围与法院受案范围之间并不存在一一对应的逻辑关系，因此，无法经由法院受案范围推导出一般起诉期限适用对象的范围。

(三)“作出行政行为之日”的含义不明

《行政诉讼法》第46条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”这里的“作出”究竟是指物理上的作出还是指法律上的作出，对此，立法者的态度不明。“作”有“进行某种活动”之意[5]3092，“出”含有“从里到外”之意[5]310。故“作出”通常含有由内向外进行某种活动之意。“行政行为作为行政主体的一种意思表示，包含着内在意思和外在表示两个必备的构成要素。内在意思主要是行政行为所内含的目的意思要素，指明着行政行为的具体内容；外在表示即行政主体将其内在意思以一定方式表现于外部，并足以为外界所客观识别的行为要素，它指明着行政行为的形式和程序。”[6]“作出行政行为”不仅表明行政行为的实际存在，也表明了行政程序已经结束，其内在意思已经以某种能被外界识别的方式(书面、口头、手势等)呈现出来。但在司法实践中，法院在判断行政行为是否作出时的标准为物理标准，行政行为实际存在就等于行政机关已经“作出”了行政行为，而不论行政程序是否完成，内在意思表示是否已足以被外界识别(1)相关案例有：“海军诉隆德县行政相对人政府强制及行政赔偿案”，宁夏回族自治区固原市中级人民法院(2017)宁04行初120号行政判决书；“张毅鸣诉杭州市上城区人民政府行政赔偿纠纷案”，最高人民法院(2016)最高法行申4817号行政裁定书。。

二、对司法解释的检视

(一)可操作性不强

一般起诉期限起算点的认定标准，根据行政相对人对行政行为的知晓程度，可以分为三种不同情形：一是“基本知道”，即行政相对人知道侵犯其权益的行为是行政行为，同时也知道该行为的具体实施者、诉权、起诉期限，这种情况对应《行政诉讼法》第46条第1款的规定；二是“不完全知道”，即行政相对人或者利害关系人只知道行政行为的内容，但不知道该行为的起诉期限，这种情况对应《行政诉讼法解释》第64条；三是“不知道”，即行政相对人不知道该侵权行为的存在，更不知道该行为的具体实施者、诉权、起诉期限，这种情况对应《行政诉讼法解释》第65条的规定。[7]上述第一种和第三种情形在司法实践中比较容易认定，但第二种情况则很难判断，因为行政执法中的实际情况复杂多变，很难判断并证明行政相对人主观上是否知道或应当知道“起诉期限”或“行政内容”。

(二)不利于保护行政相对人的诉权

与《行政诉讼法》第46条第1款的规定相比，《行政诉讼法解释》似乎更有利于保护行政相对人的诉权，因为它在一定程度上延长了一般起诉期限，将一般起诉期限的起算点由公民、法人或者其他组织“知道或者应当知道作出行政行为之日”改为“知道或者应当知道起诉期限或者行政行为内容之日”。但就实际效果而言，这样做不仅起不到保护行政相对人诉权的作用，反而在无形之中限制了行政相对人诉权的行使。

首先，从程序上来说，“通知是行政程序结束的标志，也是行政行为在法律上存在的起点”[8]。实践中，“知道或者应当知道作出行政行为之日”，通常是指“通知送达之日”或者“相对人受通知之日”。但在司法实务中，法院在认定一般起诉期限起算点时，会根据不同情况，分而论之：一是，行政机关已将通知送达行政相对人，相对人主观上处于“基本知道”的状态。在这种情况下，一般起诉期限就自“通知送达之日”或者“相对人受通知之日”起算；二是，行政机关没有履行通知义务或者通知程序存在重大瑕疵(指瑕疵达到了阻碍相对人获知行政行为内容的程度)，相对人主观上处于“不知道”的状态。根据《行政诉讼法解释》，这种情况下的一般起诉期限自相对人“知道或者应当知道行政行为内容之日”起算，但不得超过最长保护期限。与第一种认定方法相比，第二种认定方法虽然延长了期限，但这种纯粹的客观期限的延长，并不足以抵消该解释因背离法律原意而带给相对人的更高的逾期风险。因为在第二种情形下，相对人可能逾期的风险更高，因为单纯的客观期限的延长并非真正的延长，若相对人无从知晓行政行为的内容、作出主体、作出时间以及其所享有的诉权，即使将一般起诉期限延长为5年、10年，对相对人来说，也是毫无意义的。

其次，在现实生活中，很多逾期并非是由相对人自身的原因造成的，而是由行政机关的不法行为造成的。例如，一些行政机关及其工作人员为了逃避司法审查，故意不制作、不送达行政决定书。第二种认定方法从源头上即忽略了程序的重要性，从而为那些动机不纯的行政机关工作人员提供了可乘之机。从程序意义上来说，第二情形下的行政行为在法律上还未作出，不论是一般起诉期限，还是最长起诉期限，都无从起算。

三、统一一般起诉期限起算标准的建议

欲统一一般起诉期限的起算标准，首先应当明确一般起诉期限的适用对象，然后才能统一起算点的认定标准。

(一)明确一般起诉期限的适用范围

随着“具体行政行为”被修改为“行政行为”，一般起诉期限的适用对象是否也随之扩大至所有行政行为，是一个值得讨论的问题。为了回答这一问题，就需要对行政诉讼范围内除具体行政行为以外的其他类型的行政行为进行逐一考察(2)修改后的《行政诉讼法》不仅扩展了行政诉讼的受案范围，还确立了行政公益诉讼制度。行政公益诉讼是否应受到起诉期限的限制，学术界和实务界均未形成统一认识。鉴于该问题的复杂性，本文对此不做讨论。本文仅讨论对不同类型的行政行为提起的行政诉讼是否应受起诉期限约束的问题。。

1.对行政事实行为提起的诉讼不适用一般起诉期限的规定

行政事实行为，是指行政主体作出的不直接产生法律效果，而直接带来事实结果的行为[9]。一个事实行为只是不旨在、不直接引起法律效果，但并不意味着它没有任何法律上的意义，它必须符合现行法律，违法时可能引起清除请求权和损害赔偿请求权[8]。例如，殴打他人是一个事实行为，它所引起的直接后果是对他人的身体健康造成损害，同时在法律上引发了受害人的损害赔偿请求权，只不过这种法律效果并非该事实行为直接引起的，即行政机关工作人员殴打他人的意图并非为他人设定一个损害赔偿请求权，这种损害赔偿请求权的产生是法律规定的结果[10]。

与具体行政行为不同，行政事实行为并不调整行政主体与行政相对人之间的权利义务关系，它直接产生事实效果，而且该事实效果一旦形成即可能对行政相对人造成损害。在此情形下，行政相对人与行政机关之间的关系类似于私法上的债的关系。从主观权利的角度而言，此时行政相对人对行政机关享有清除请求权和损害赔偿请求权。倘行政相对人对行政事实行为提起诉讼，准用民法上的诉讼时效制度更为合适。

2.对行政协议行为提起的诉讼应当适用一般起诉期限的规定。《行政诉讼法解释》第12条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”之所以作如此规定，是因为行政协议具有民事和行政双重属性。实际上行政协议与民事法律行为有着本质的区别，行政协议的合约性或者说民事性，只是“协议”二字所带来的表象特征，行政协议的本质特征仍在于它的行政性。在行政协议中，行政主体与行政相对人之间并不存在类似于民事主体间的平等关系。他们之间仍是一种支配与被支配的关系，只是这种支配性关系不像具体行政行为表现得那么明显。行政协议“实际上是一种关于政府职能和管理方式的转身……并没有影响行政协议本身作为一种行政行为的性质。协议仅仅是行为方式的载体。”[11]在行政协议中，行政主体自始至终都享有行政优益权。“为了实现公共利益或者完成行政任务，行政主体通过协议方式发动了与行政相对方的协议行为，协议的主动权一直握在行政主体手中，协议该如何订立和履行行政主体事先开出了条件，协议文本一般是格式条款，行政相对方无权擅自改变协议的重要条款(尤其是涉及公共利益实现的条款)。”[11]从这个意义上而言，行政协议在本质上与具体行政行为无异，唯一不同的是，具体行政行为具有单一性，而行政协议则是由一个个独立的具体行政行为组合而成，这些行为包括签订行为、履行行为、变更行为、解除行为，等等。所以，不论协议相对人对这些行为中的哪一种或哪几种行为不服而提起行政诉讼，均应当适用《行政诉讼法》中关于一般起诉期限的规定。

(二)以行政行为生效的时点为一般起诉期限的起算点

立法者在设定起诉期限起算点时的基本立场是基于行政行为的外部性特点，始于行政行为的对外作出，而并非以内部行政行为或过程性行政行为为基准，对于行政不作为，还应当给予行政机关履行法定职责一定的宽限期，宽限期过后才开始计算。[12]因此，在确定一般起诉期限起算点的认定标准时，应当围绕行政行为的效力状态展开。虽然具体行政行为和行政协议行为都属于行政行为，但由于其生效的时点不同，因而其起算点的认定标准也不同。

1.对具体行政行为提起的行政诉讼应以其生效的时点为起算点

对具体行政行为所提起的行政诉讼应自何时开始计算其一般起诉期限，学术界有三种不同观点。

第一种观点认为，“行政处分的发布、生效，固不必然同时发生内部效力，但相对人倘对规制内容有所不服，而欲提起行政救济，其救济期间仍应依外部效力，而非内部效力的发生时起算”[13]515。这里的“外部效力”是指对外宣布具体行政行为存在的事实；“内部效力”是指具体行政行为规制内容所欲发生的法律效果。外部效力与内部效力原则上同步发生。例外情况是，附始期或者停止条件的单方具体行政行为，外部效力早于内部效力发生。反之，倘具体行政行为规定内容溯及既往，则内部效力又早于外部效力发生。[13]511-512但是，在起诉期限的起算问题上，无论是一般情况还是例外情况，起算点都以外部效力发生的时点为准。外部效力一般自具体行政行为“发布”时发生。需要注意的是，这里的“发布”必须由适格的行政机关依照法定程序为之。“相对人倘透过其他管道而知悉决定的内容，不论该管道是机关内部公务员私下的告知，或诸如刺探等不正当方法，或纯粹的偶然，只要非属官署以正式途径所为对外的告知，均不该当于所谓的发布，行政处分因而不能称已对外生效……倘一个行政处分有多数相对人(如对多数继承人课征遗产税，命令群众解散违法集会)，则行政处分必须对所有相对人一一(个别)发布。从而，对任何一个个别相对人而言，行政处分在对其个人发布的时点起始对其生效。”[13]512由于具体行政行为是一种须由相对人受领的意思表示，所以行政处分生效的时间点，又可以相对人因发布而知悉行政处分的内容时为断。(3)德国《行政程序法》第43条规定：1.行政行为以对相对人或因该行为而涉及的人通知的时刻开始生效。行政行为内容的有效以通知为准；2.行政行为未被撤销、废止、以其他方式终止或通过期限届满或其他方式消灭之前，持续有效；3.无效行政行为始终不产生效力。简言之，只要具体行政行为是由适格的行政机关依法定程序对相对人“发布”，则不论其是否对相对人生效，一般起诉期限都自“发布”时起算。

第二种观点认为，“因为对内生效意味着该行为对当事人产生了法律效力，从而具备了侵犯当事人合法权益的可能。所以起诉期限的起算点是自对内生效之日开始起算”[14]。对内生效与对外生效是相对而言的，这对概念由外部效力和内部效力演变而来。这里的对外生效与上文中的外部效力不同，可理解为行政行为的成立。因为当先前阶段的草稿公布后，该具体行政行为将不再只是行政内部事项而不具对外重要性，因此可认为其已经成立并对外生效。对内生效是指具体行政行为对行政机关、相对人或第三人产生有拘束力的法律效力。[15]该观点严格区分具体行政行为的成立与生效，成立仅意味着具体行政行为在法律上“诞生”，此时它只包含了想发生法律效果的意思表示。成立与生效的要件亦不同。一般来说，当具体行政行为具备以下要件时即告成立：一是主体适格；二是对象明确；三是内容具体；四是对外表示。但是，具体行政行为要对相对人发生法律效力还须同时具备如下两个要件：一是相对人受通知。例外情况是，附始期和停止条件的具体行政行为，需始期到来或者停止条件成就。二是不属于无效行为。[14]在一般情况下，具体行政行为成立与生效的时点会发生重合。行政行为对外表示之日就是相对人受通知之日。在例外情况下，二者间会出现明显的时间上的差距。例如，附始期的具体行政行为，其一经对外发布就成立了，但其要对相对人生效则需等始期到来。至于无效行政行为则自始至终不发生效力，所以现行法律规定对无效行政行为提起的诉讼不受起诉期限的限制。(4)2018年《行政诉讼法解释》明确，对无效行政行为提起的诉讼不受起诉期限的限制，但考虑到无效行政行为是实体性规定，按照“实体从旧”原则，《行政诉讼法解释》明确了只有2015年5月1日之后作出的无效行政行为才不受起诉期限的限制。这一解释从侧面反映了最高人民法院在确定一般起诉期限的起算点问题上，已将行政行为的效力作为重要的参考点。需要说明的是，行政机关的通知行为必须合理合法，倘行政机关的通知行为存在重大瑕疵或违法，则会阻碍具体行政行为的生效。重大瑕疵的判断标准是其所造成的后果是否会严重到使相对人无法获知行政行为内容的程度。例如，缩短公告期限、送达方式不合理等，都有可能造成相对人无法获知行政行为内容的严重后果。但一般的瑕疵通常不会阻碍行政行为生效。例如，以电子邮件形式替代纸质书面通知。(5)上述两种观点虽然在表达上使用了不同的概念，但二者在起诉期限起算点的认定标准问题上却是大同小异。“大同”表现在，都认为一般起诉期限的起算点应自相对人接收到具体行政行为之时(即该行政行为对行政相对人发生法律效力之时)起算。“小异”表现在，在例外情况下，二者存在时间上的差异。例如，对于附始期的具体行政行为而言，其外部效力一般自对行政相对人“发布”时发生，而“对内生效”的时点则发生于始期到来之时。

第三种观点认为，一般起诉期限自行政行相对人知悉具体行政为之日起算。这一观点是我们在梳理相关裁判文书时发现的，已被大多数法官所接受。在司法实践中，大多数法官在认定一般起诉期限的起算点时，根本不会考虑具体行政行为何时发生外部效力或者何时对内生效这样的问题。他们关心的是，具体行政行为是否现实存在以及行政相对人主观上是否知悉其存在。倘具体行政行为实际存在，那么起诉期限就从行政相对人知道之日起算。另外，法官在判断行政相对人是否知悉以及何时知悉时，并不会考虑其是否是通过官方渠道知悉的，甚至有时都不去考察其知悉的内容。只要有证据证明相对人已知悉具体行政为的存在，便开始计算一般起诉期限。

那么，上述三种观点哪一种更契合我国现行《行政诉讼法》的规定呢？要回答此问题，就需要考察一般起诉期限的价值和立法目的。

首先，起诉期限作为一种具体的诉讼制度，通常反映立法者的价值追求或者在某些利益之间如何平衡取舍的态度。这种取舍和平衡直接反映在起诉期限期间的长短上。“如果起诉期限期间设定过短，则偏重于行政效率的维护而忽视了对行政相对人合法权益的有效保护；起诉期限期间设定过长，则偏重于对行政相对人权益的保护，但势必影响和降低相关的行政效率，对行政行为所代表的社会公共利益的维护不利。”[16]修改后的《行政诉讼法》将一般起诉期限由3个月延长至6个月，从中可以看出立法者保护行政相对人行政诉权的意图。

其次，就行政诉讼法的性质而言，我国的行政诉讼制度实质上是一种“民告官”制度。立法者设置该项法律制度的初衷是要保护行政相对人的合法权益免受行政机关的不法侵害。因此，行政诉讼法所确立的制度都应该以实现该目的为己任，一般起诉期限也不例外。

最后，在我国，起诉期限属于诉讼条件，它与受案范围一样，是国家限制行政相对人诉权行使的一道门槛。(6)这一点与其他大陆法系国家有着本质的区别。在其他大陆法系国家，如德国，起诉期限并非诉讼条件，而只是一种特殊的实质裁判条件，它仅适用于个别诉种如“撤销之诉”，而不适用于所有诉种。在严格的双重诉讼条件的限制下，行政相对人的行政诉权已经被压缩，若法院在审判实践中仍坚持采用不利于行政相对人的解释方法，那么行政相对人的诉权将无法得到保护。

基于以上分析，我们认为，上述第一种和第二种观点(即以具体行政行为的生效时点为认定标准的观点)客观公正，符合我国《行政诉讼法》的立法目的。由此，我们提出各种具体情形下一般起诉期限起算点的认定标准：第一种情形，程序终结，具体行政行为生效，但规制内涵无效或尚未发生，一般起诉期限自程序终结、具体行政行为发生外部效力时起算。第二种情形，行政机关在单一行政程序中，作成单一、但规制多数相对人的具体行政行为。在程序上，除一般处分外，须分别通知或送达相对人时，始分别发生效力。一般起诉期限自通知各自到达相对人时起算。第三种情形，行政机关在单一程序中，对单一相对人作成单一、但规制内涵多数的具体行政行为，一般起诉期限的起算点可以不分别计算，而自程序终结时(即通知到达相对人时)起算。

需要说明的是，行政相对人何时可以提起行政诉讼与起诉期限自何时起算，是两个不同的问题。对于行政相对人于何时可以提起行政诉讼这一问题的回答，比较有说服力的理论是美国的“成熟原则”。“成熟原则是指行政程序必须发展到适宜由法院处理的阶段，即已经达到成熟的程序，才能允许进行司法审查”[17]，在这之前不受法院干涉。因为，行政机关由专业人员组成，应当允许其发挥专业知识和经验，在其作出确定的决定以前，不应受到法院的干涉。这一原则的目的在于避免司法程序不必要和不合时宜地干预行政程序。而起诉期限自何时起算的问题则是国家对行政相对人诉权所实施的一种限制，它的正当理由源自行政效率理论。从比较法角度看，这两个问题的着眼点不同。前者着眼于行政程序是否发展到适宜法院裁判的程度；后者着眼于如何平衡行政效率与行政相对人权利保护。在实际生活中，存在这样的情况，行政相对人可能于行政行为对其生效之前已提起诉讼。在这种情形下，倘行政行为满足“成熟原则”的要求，法院就应当受理并进行裁判，只是一般起诉期限仍应自该具体行政行为发生外部效力或者对内生效时起算。

2.对行政协议提起的行政诉讼应以行为生效的时点为起算点。我国现行行政诉讼制度的构建以行政行为为核心。对于行政相对人而言，其起诉的对象——行政行为——既要符合受案范围，又不能超过起诉期限，否则，将无法进入诉讼阶段。所以，法院在开启诉讼之门前，既要判断被诉行为是否属于行政行为，还要判断起诉行为有无逾期。由于行政协议行为系具体行政行为的组合，所以对其提起行政诉讼也应以行为生效的时点为起算点。需要注意的是，行政协议行为除了包含变更、解除等单方行为外，还包括履行等双方行为。单方行为和双方行为生效的时点不同。单方行为生效的时点与具体行政行为生效的时点类似，通常自相对人接到通知之日发生外部效力或者对内生效；而双方行为则需要按照合同法上的生效规定来确认其生效时点。

3.特殊问题特殊处理。在案例梳理过程中，我们发现了一类特殊的案例，即当行政相对人对授益性行政行为提起诉讼时，该从何时开始计算一般起诉期限呢？授益性行政行为，是给予相对人好处和利益的行为。一般来说，行政机关作出授益性行政行为不会侵犯行政相对人的权益。但凡事都有例外，在某种特殊情形之下，授益行政行为也可能侵犯行政相对人的合法权益。对于这种侵犯，行政相对人一般难以在其生效之时即刻知晓。因此，当行政相对人对这类行政行为提起诉讼时，一般起诉期限不宜自该授益性行政行为生效时起算，而应自行政相对人知道其权益受到损害时起算。(7)参见江西省高级人民法院(2016)赣行终106号和(2015)赣立行终字第21号行政裁定书。例如，在“上饶市东升实业有限公司诉上饶市人民政府、上饶市信州区人民政府屠宰行政许可及赔偿案”中，一审法院以及上饶市政府、信州区政府及信州区商务局均认为，东升公司2009年7月6日获知许可行为内容之时，即是其起诉期限起算之日。但二审法院认为，行政许可行为系授益行为、赋权行为，其作出一般不会侵犯公民、法人和其他组织的合法权益，即使存在侵犯情形，相对人也难以在作出之时即刻知晓。本案东升公司起诉期限可从其知道行政许可行为内容侵犯其合法权益之日起开始计算。东升公司自成立起虽经营状况不佳，但从2010年4月10日至2012年4月9日托管期间，该公司每年尚能从信州区政府处获得22万元的固定收益。约定的托管届满后，东升公司不再享有该笔收益，其主张应以2012年4月10日为起诉期限的起算点，这符合法律规定。