行政诉讼中原告资格“利害关系”的认定

李凯悦

（郑州大学，郑州 450001）

在行政诉讼中存在这样的共识：关于限制行政权、扩大国民权益理念的一个重要方法为扩大原告资格。原告资格“利害关系”的认定标准一直是法官在具体司法实务中最为关注的事情，它决定了当事人对自己合法权益救济的途径。现如今还没有具体条款来对原告资格“利害关系”作出进一步的解释说明，并且关于其具体内涵和认定标准，理论界尚未形成统一的学说，实务界对于判决结果也大相径庭。因此，探究合理且可行的认定标准，对理论界和实务界意义重大。这既可以体现依法行政，保护当事人的合法利益，又可以让法官对于司法资源的分配更加规范化，从而更好地维护司法的至尊地位。

1 行政诉讼中“利害关系”的理论界定

关于利害关系具体概念的认定，在学术界与实务界有着不同的争论。学者高新华提出，“法律上的利害关系，实质是利益关系”。黄学贤的个人观点为“法律上的利害关系为法律上应当保护的利害关系，实际上又可以理解为权利义务受到实际影响”[1]。行政诉讼法在2017年修改之后，最高人民法院颁布了《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，提出要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉，人民法院应当予以立案。之后，江必新提出“利害关系为行政主体的行政行为与其所侵害的当事人权益之间，是否有已然形成了的、或将必要形成的某一法律关系”[2]。郭修江则认为是“根据普通人正常思维，起诉人的人身权、财产权等合法权益可能会受到被诉行政行为区别于其他人特别的侵犯或不利影响”[3]。由此可以看出，利害关系是由于行政主体的行政行为而造成当事人权益已然或将然减少损失的法律关系。

2 行政诉讼中“利害关系”认定的具体情况

在中国裁判文书网中，笔者输入“行政案件”“原告资格”“利害关系”这三个关键词，共检索出18 605篇裁判文书。

从法院层级这一分类标准分析观察可知，由最高法院做出的判决文书有1 073篇，占总体文书数量的5.77%；由高级法院的文书有3 830篇，占20.59%；由中级法院的判决文书有9 190篇，占比为49.40%；基层法院有4 491篇，占总文书的24.14%。

从年份上来看，自2015年开始，案件数量呈现出激增的趋势，由2015年的900篇裁判文书，在2016年上升为1 448篇，2017年为2 229篇，在2018年和2019年达到了数量的最高峰，分别为4 344篇和4 759篇裁判文书，2020年文书数量呈现出略微的下降，为3 652篇。

从文书类型来看，绝大多数案件为裁定书，有15 225篇文书，而判决书仅有3 366篇文书。

从中国裁判文书网发布的裁判文书中，可以发现以下特点：

①从裁判结果看，大多为裁定驳回起诉并判定不存在关系，而进入二审和再审程序的案件大多维持原判决或裁定。

②从法院层级方面来看，由于当事人上诉率较高，中级法院审理的案件较为集中，数量比较庞大。

③从审理程序角度看，二审程序的案件总量比较大，并且大部分一审案件的当事人提起了上诉，案件因此进入了二审程序。

3 行政诉讼中“利害关系”认定存在的问题

3.1 “利害关系”认定标准不同

由于其具体概念在立法标准中存在一定的不清晰性，从而导致在具体的司法实践中，不同的法官对于“利害关系”的具体认定呈现出不同的裁判标准，并且在不同的时间段或者是不同的审判人员成为对“利害关系”认定标准造成影响的主要因素，“同案不同判”会损害相对人的诉权。

如在柳林县某麻辣烫店因诉柳林县人民政府房屋征收决定一案①，不服山西省晋中市中级人民法院行政裁定，向山西省高级人民法院提起上诉的案例中，上诉人认为征收决定已经影响到了麻辣烫店能否继续进行经营，麻辣烫店与征收决定有利害关系。上诉人柳林县某麻辣烫店认为麻辣烫店对被征收的房屋进行了合法租赁，因此是该房屋的使用权人，其为利害关系人。使用权人利用房屋进行经营是没有任何法律问题的，而麻辣烫店本应进行正常的经营活动现如今被县政府颁布的征收决定严重影响了，因此麻辣烫店与征收决定有一定的利害关系。行政诉讼法第二十五条并没有说“利害关系”是“法律上的利害关系”，此处利害关系既包括法律上的也包括事实上的。山西省高院认为，原审裁定驳回起诉并无不当，裁定驳回上诉，维持原裁定。从裁判结果方面来看，基层法院在实际工作中对“利害关系”的标准认定通常作保守解释，一方面是为了防止由于其认定标准的过度放宽而可能出现滥诉的情况，另一方面又担心过于收紧标准会发生让案件难以受理的情况。

再如在董某某因城建行政管理一案②，不服扬州市邗江区人民法院作出的行政裁定，向扬州市中级人民法院提起上诉一案中的对利害关系的认定标准为直接的法律上的利害关系。而在秦某某因诉沈阳市于洪区人民政府履行征收补偿职责一案③，不服沈阳市中级人民法院行政裁定，向辽宁省高级人民法院提起上诉中的判定标准为：公民、法人抑或是其他的组织与其被诉的行政行为抑或是不作为的行政行为应当在法律上存在着相应的利害关系，该有关的行政行为或者是不作为行为侵犯了公法对其所保护的合法权益时，才能作为原告提起相应的行政诉讼。而在案例孙某与北京市人民政府等信息公开一审行政裁定书中④，北京市西城区人民法院的法官认为，这里的“利害关系”是指被起诉的行政行为对原告的法律权利和利益有不同的可能引起特别的反效果或违法侵害的情况。被诉行政行为对当事人的法律权利造成与他人完全不同的特别损害或者造成不利影响，起诉人不具有原告资格。

由以上案例可以看出，各个法院的法官对“利害关系”的认定标准并不一致，由法官具体控制。

3.2 裁判理由诠释不同

在如今的司法实践中，一些法院会在裁判文书中对“利害关系”的定义和认定标准作出详细的解释，但绝大多数法院在其裁判文书中不会体现这一判定理由，仅仅简单表示出“（不）具有利害关系”。在“利害关系”的认定标准还未完全进行明确认定的情况下，如果法院不能对其裁判理由进行详细的说明解释，就会使上诉和再审的案件越来越多，从而给司法工作带来较大压力。

案例汤某某、王某某等与焦作市山阳区新城街道办事处一审行政裁定书中⑤，只提及根据法律规定（而没有具体说明原因），原告王某某、汤某某既非行政行为相对人，亦非利害关系人，更非村民委员会，因而不具原告资格。综上，原告王某某、汤某某的起诉属于其他不符合法定起诉条件的情形，故驳回原告王某某、汤某某的起诉。

而案例丁某某、东莞市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书中⑥，最高法院对其进行了较为详细的解释。秦某某案例中①，法院给出了详尽的判决理由，何某是否存在所谓违规拥有两套公房、违规出租公房以及空关闲置公房等违法行为，并不会对上诉人自身不动产的正常使用产生直接的、必然的影响。加之，上诉人的房屋系上诉人的自有房产，故也不存在所谓何某违规拥有两套公房而侵犯上诉人作为公房申请人的公平竞争权的可能；在涉案房屋权属存在争议，且民事案件尚未审结的情况下，秦某某不具备提起履行征收补偿职责之诉的原告资格。

目前，许多地方法院都存在此种现象：在完成对起诉人的原告资格的相关审理检查工作任务之后，在其裁判文书中会作出简明扼要的陈述“当事人与该行政行为有（无）利害关系”，而不做进一步的解释说明。这是使当事人上诉的主要因素之一。由于没有一个准确明了详细的具体判断标准，各个法院之间无法作出比较准确、统一的裁定，导致当事人的权利无法得到应有的保护，无法对裁判理由进行分析，从而造成对裁判结果的不理解，于是再次上诉。

3.3 “利害关系”的具体表述不同

在代某某与阳曲县自然资源局、阳曲县不动产登记中心一审行政裁定书中写到⑦：综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，不具有法律上的利害关系。李某某与兰州市消防救援支队行政许可一审行政裁定书为原告李某某与涉案项目的兰公消验字〔2014〕第0122号《建设工程消防验收》行为无法律上的利害关系，不是本案的适格原告⑧。在杜某与嘉兴市市场监督管理局、嘉兴市人民政府行政监察(监察)一审行政裁定书中有这样的表述：被告嘉兴市监局针对原告杜某的投诉举报事项所作答复，与投诉举报人并没有相应法律上的利害关系⑨。因此，通过原告杜某和法律上关于原告主体资格的具体法条规定的对比，可以得出以下结论：应当依法裁定驳回起诉。上文提及的三个案例对利害关系的具体陈述表达均为“法律上的利害关系”。

由前文笔者提到的具体内容中可以看出，之所以采用“利害关系”这一标准，是因为它在一定程度上扩大了原告资格的范围，并且避免了由于表述问题而可能导致的理解上的偏差，同时也对法官造法起到一定的阻止作用。新行诉法已经明确规定对原告资格的判定标准表述为具有“利害关系”。如果在司法实践中，法院法官仍使用旧的表述则会使人产生“法律上的利害关系”标准与“利害关系”标准是否相一致的误解困惑，对新法中“利害关系”的表述开始怀疑，从而不利于法律的实施，同时也损害了法律的威严性与权威性。

3.4 分析与评论

由以上列举的数个案例可以看出，对于原告资格的判定主要集中于“利害关系”的判定上；由审判结果来看，大多数案件都裁定驳回起诉；由审判程序来看，大多数案件都进行了二审甚至再审。对于其不同之处，体现在裁判理由诠释不同、具体标准的认定不同和对“利害关系”的表述不同这几个方面。

4 行政诉讼中“利害关系”的认定路径

学者章剑生指出,原告资格的问题存在于认定,应当将其内容与认定规则相适应,通过确立认定规则,展示出其本质,并使认定操作性突出,尤其在我国法院缺乏司法能动性的情况下[4]。

由于2017年的新行诉法的相关条文和司法解释尚未明确“利害关系”的具体认定标准，司法实践中的裁判依据、裁判理由等相关内容都表现出了当前“利害关系”认定的模糊与混乱。针对前文笔者提到的认定现状中存在的问题，这一部分对应提出了明确具体认定标准、统一裁判理由释明、严格裁判文字表述和完善相关司法解释的建议。

4.1 明确具体法律标准

“利害关系”作为一个法律术语，对其具体标准的认定，不能只对其进行字面的文义解释，而应结合其立法目的，根据历史环境和理论基础，比照其他法律进行具体解释。根据行政诉讼法第二条第一款和第二十五条第一款的规定，原告资格的建立需同时满足两个大方向上的要求：一是满足起诉当事人自认为其享有的合法权益遭到了一定程度上的侵犯，二是从客观方面实际情况来看，其与行政行为有利害关系。

而对于原告资格建立的统一认定标准，应该符合两个原则：一是预测发展趋势，具有前瞻性原则。二为符合现实应用，具有实践性原则[5]。新时期，法律发展的整体大方向为：渐渐地放宽原告资格的范围，做到在保护公民的合法权益的同时，也加强对行政机关行政行为的监督。也就是让原告资格的认定与整个社会的法律发展趋势相匹配。

从主观方面来看，若要确定“利害关系”标准，则要先确定合法权益的范围。由行政诉讼法第二条第一款可以看出，合法权益是属于当事人自己的权益遭到了损害。对于其时间性，是在作出行政行为时已存在和需要考虑的权益，并不是根据事后的变化情况。而第四项则是判断在行政主体做出相关具体的行政行为的同一时间，是否负有义务对当事人所享有的权利表示尊重并且作出相关的保护措施。判断行政主体是否有义务，则是看在作出行政行为时，对当事人主张的权益是否提出了给予考虑、保护、尊重的相关要求。因此笔者认为此标准的主观方面为：当事人自己认为行政机关在作出行政行为时，属于自己的特有权益遭到了损害。

而对于其客观方面的标准，仅限于属于法律保护的权益范围，并对具体案例具体分析，采用多种法律解释的方法来进一步准确定位相关空间的大小。行政诉讼是公法而不是私法，因此限制于公法范围内的“利害关系”，并且要将私法领域中的“利害关系”认定标准的相关干扰因素排除在外。这里所指的“法律关系”不包括仅因反应伤害而产生的相应的法律关系,也就是说并非所有受到行政行为直接或间接影响的各方人员都具有原告资格[6]。由此，笔者认为对于其判断的客观标准应为：当事人的权利和利益的损害与行政机关在公共立法的范围内所做的行政法令有着较为显著的关系。

4.2 统一法院裁判释明

尽管我国在2014年对行政诉讼法进行了修改，也在3年后及时对相配套的司法解释进一步更新调整。但是笔者通过调查发现，一些法院在具体的司法实践中仍将被修改前的、现已经废止的相关司法解释与新修改的行政诉讼法中的条文进行混搭使用并作为裁判的相关依据。这严重影响了“利害关系”的具体认定标准的规范，从而不利于使当事人信服法院的裁判，并且一些法院只在裁判文书中简单描述“（不）具有利害关系”，并没有进一步具体说明判决的理由。若无具体说明理由，大多数当事人会由于无法理解其原因而选择二审甚至再审的法律程序，给司法机关的工作造成不必要的压力。若规定法院在原告资格“利害关系”的认定时，在裁判文书中统一释明裁判理由，则会减少当事人上诉的可能性，同时也为“利害关系”认定标准的明确作出一定的贡献。

4.3 严格裁判文字表述

“利害关系”这一规定表述已经适用多年，但在具体司法实践中，仍有“法律上利害关系”这一表述的出现。截至目前，并无任何法律和司法解释将这两种说法列明其内容、用法、规定全部一致，并且从未得到官方的证实说明这两者可以随意替代使用。由此可知行政诉讼法对“利害关系”的表述在法律中已得到明确确认，因此在法院的裁判文书中，对“利害关系”的表述统一必须得到执行，否则新旧标准混乱使用难免使人产生混同的错觉，同时也不利于行政诉讼法的发展。

4.4 完善相关司法解释

法律具有高度的概括性和简洁明了性，很多条文由于规定得过于原则而使法院法官在具体的司法实践中无从下手。由于缺少详细具体的适用标准，在案件的具体适用中出现一些问题是正常现象。“从广泛的意义上来说，司法解释不仅包括普遍性解释，还有法官在个案对法律作出的个别解释。”[7]而关于如何进一步解决此类问题，最高法院最主要的两种解决办法是发布“会议纪要”和出台相关司法解释。为了避免司法实践中一些认定问题的出现，最高法院已经发布专门的司法解释对其认定作出一些列举性的明确，但对其定义以及具体的认定标准暂未作出规定。因此，最高法院应对“利害关系”的认定进行进一步的完善。笔者认为，如果可以确定“利害关系”的具体概念、认定标准等，就可以更好地使法院裁判标准得到统一，适应社会的发展进程。

5 结语

原告资格认定核心是“利害关系”认定标准。在本文中，笔者通过对比分析相关多份来自全国各个省份各个地区的具体案例认为，目前，对于“利害关系”的认定来说，在具体司法实践中仍有大量的问题存在。针对这些问题笔者提出了认定“利害关系”标准的具体建议：主观标准是行政机关实施行政行为时，当事人认为其行为侵害了当事人的特殊权益；客观标准则是当事人权益的利益与行政机关在公法范围内作出的行政行为有关；法院应统一裁判理由释明、严格裁判文字表述和完善相关司法解释。

注释：

①详见中国裁判文书网（2020）晋行终140号。

②详见中国裁判文书网（2020）苏10行终370号。

③详见中国裁判文书网（2019）辽行终411号。

④详见中国裁判文书网（2020）京0102行初8号。

⑤详见中国裁判文书网（2020）豫0811行初98号。

⑥详见中国裁判文书网（2021）最高法行申1773号。

⑦详见中国裁判文书网（2020）晋0107行初117号。

⑧详见中国裁判文书网（2021）甘7101行初26号。

⑨详见中国裁判文书网（2020）浙0482行初42号。