城市社区治理现代化的现实困境与推进路径

严春鹤，安民兵

（安庆师范大学 法学院，安徽 安庆 246133）

城市社区治理现代化是构建共建共治共享社会治理格局的关键。随着城市社区治理进程的不断加快，社区治理也逐步从传统的管理模式走向多元主体共同参与的、有效整合社区资源及协同治理的格局。在构建共建共治共享的社会治理格局，推动社会治理重心向基层社会转移形势下，城市社区治理被赋予了重要的理论和实践价值。本研究从对我国现有体制下城市社区治理中的治理主体、治理方式、协同治理等状况与困境的认识出发，探索推进城市社区治理现代化建设的有效路径。本研究将有助于我国进一步加强基层政权建设，推进社区治理的精细化、规范化、有序化、制度化、常态化。

1 社区治理与社区治理现代化

社区治理是指在社区生活共同体内，通过社区中的个人、群体、社会组织、基层政权组织之间的互动，对涉及各利益群体组织的社区公共事务进行协调和管理的活动过程与机制。社区治理的目的在于推动社区自治、发展社区公益、解决社区问题、改善居民生计、满足社区需求、增进社区居民福祉等[1]。

城市社区治理现代化是“社区治理”与“现代化”的融合、交织，是指在全社区治理范围内，由基层政府、社会组织和社区居民等治理主体为提高城市社区治理的效益和质量，而不断优化和提升治理体系与治理能力的动态发展过程[2]。 推动城市社区治理迈向现代化，并非将现代和传统对立起来，而是推动社区治理制度框架、组织体系、规则机制、交往模式等传统要素向现代化转化，促使社区管理、服务、协商、自治、执行、监督等能力以及社区事务参与途径、参与设施等向现代化转变[3]。城市社区治理要求是多元主体参与，以民主、协商、合作、法制为基础，以维护和改善社区居民利益为核心的向现代治理转变的过程。现代化的城市社区治理是主体上多元化，治理过程更加注重社区基本要素培育，以社区居民利益需求为导向，采用多维度的、上下互动的治理模式的治理。可见，推进社区治理现代化是真正满足社区居民群众公共需求，真正落实社区居民民主实践，真正保障社区居民群众民主权利的需要。

2 社区治理现代化面临的现实困境与原因分析：以安徽省安庆市为例

为更好地了解当前社区治理状况与现实困境，笔者于2020年6月—9月选取安徽省安庆市区部分街道社区的工作人员、社会组织人员、社区居民等为主要调查对象，以问卷调查、个案访谈、参与式观察等多种调查方法结合的方式，进行了社区治理现状与困境认识方面的调查研究。本次调查对街道工作人员、社区居委会工作人员共发放80份问卷，回收80份,有效问卷80份，问卷有效率为100%，并对个别进行了深入访谈；对社区中的社会组织人员及社区居民共发放140份问卷，回收130份，有效问卷125份，回收问卷有效率为96.1%。主要调查内容包括三个方面：一是社区治理主体，即街道、社区居委会、社区社会组织及社区居民对社区治理的认识差异及参与困境；二是社区治理方式，即社区服务体系建构、社区治理的专业性针对性、社区资源整合共享的困境认识；三是社区协同治理，即社区的协同治理水平现状、社区治理队伍建设及社区居民参与程度等方面存在的困境。

2.1 社区治理主体的困境

2.1.1 社区治理主体单一化现象依然严重

城市社区治理现代化的重点内容之一是如何形成和推进治理主体的多元化。只有党委领导、政府负责下发挥多元主体作用，才能实现现代意义上的社区治理。本次调查显示，社区治理主体虽开始趋向多元化，但基层政权组织、自治组织仍是治理的主体，社区中的各类组织及居民被动参与社区治理的局面没有发生根本性改变，不同治理主体之间对社区治理参与困境的认识也存在差异。街道、社区居委会等工作人员认为社区的发展离不开社区各类组织及居民的参与，但社区中的各类组织及居民共同参与社区治理的积极性不高。调查显示，认为“社区治理资金不足，社区服务无法有效全面开展”的95%，认为“社区中的各类机构、组织及居民协同机制滞后”的92.5%，认为“街道、社区居委会的日常行政工作压力和工作量大”的90%，认为“社区居民的主体意识和自治意识缺乏”的82.5%，认为“社区社会组织、居民志愿组织参与有限”的78.8%。

相反，在社区治理参与积极性不高的诸多原因中，认为“社区治理内容不够全面丰富”的74.4%，认为“社区提供服务不能满足居民的需求”的69.6%，认为“政府干预过多，使民间组织、居民缺乏有效介入机会”的60.8%，认为“政府工作人员服务居民的意识不足”的51.2%，认为“社区文化氛围不够，文化活动少”的41.6%。

而所有调查对象在参与社区治理的态度调查中，认为“社区的建设发展，离不开广大居民的参与，应该给予支持”的76.1%，但是也显示出不同的认识，认为“居民参与流于形式，没有实际意义”的8.8%，认为“花时间和精力，没必要”的7.8%，认为“社区建设发展与自身无关”的4.9%，认为“对社区公共事务并不了解，不想参与”的2.4%。

可以看出，不同治理主体之间对社区治理的参与困境认识存在差异。街道、社区居委会等迫切希望社区居民积极参与社区治理，但调动及提高社区居民的参与意识和能力的工作策略处于摸索当中。

2.1.2 社区治理经费来源单一

社区居委会在社区开展各项服务及治理活动所需的经费来源单一，主要依靠上级政府部门的拨款，没有形成多元化的筹资渠道。所开展的社区治理活动和服务，多是以政府购买服务的方式提供的。调查了解到，常常因经费不足无法有效开展服务，直接导致社区治理工作受限。整体上，社区居委会及社区相关组织仍缺乏有力的社区自治经济基础，社区居民需求得不到充分满足，社区治理效果也不够理想。

2.1.3 社区居委会泛行政化

有时社区工作人员不得不以行政化的手段来开展社区治理工作，各地不同程度存在泛行政化现象。因社区事务涉及诸多领域，社区基层工作人员忙于完成上级下派的各种社区公共事务任务，导致与各部门、各组织及居民之间的对话、协商、协调的方式不够多样，他们较少积极主动地了解社区组织、社区居民中存在的问题与需求，削弱了为社区居民解决问题的能力，难以有效开展各项社区服务活动。

2.2 社区治理方式的困境

城市社区治理中，健全社区服务体系在解决社区问题，满足居民需求中发挥着重要作用。可见，社区服务在社区治理体系中是基础性的环节，也贯穿于社区治理的整个过程，体现出社区治理的各项内容及目标，其服务效果能够影响城市社区治理实际成果[4]。在城市社区居民价值观念和生活方式发生巨大变化的今天，人们越来越重视社区服务在社区治理中的重要作用，解决目前实际存在的社区服务无法满足居民美好生活要求问题迫在眉睫。

2.2.1 社区治理方式和社区服务体系薄弱

目前，城市社区治理工作较多是事后的介入和责任划分，还不能很好发挥预防社区问题的作用。社区治理方式单薄化和社区服务体系薄弱化仍较严重，调查显示，认为“社区服务体系比较薄弱”的90.2%，认为“社区治理的专业性和针对性不强”的84.8%，认为“社区资源整合性和共享性不够”的76.1%，认为“社区综合服务与信息管理网络化比较单薄”的71.2%。

在省市政府推动下，街道、社区开始改进社区治理的方法，实施“三社联动”等服务试点，丰富社区治理的主体和平台，更加有效地开展社区治理工作，更好地服务社区。但是，有的街道、社区实施效果并理想，甚至有的街道、社区还停留在倡导阶段。即使开展得比较好的街道、社区，参与的组织、居民的积极性也并不太高，实施路径也还不够清晰，项目产生的辐射带动效应并不太显著，社区资源的整合程度和可持续性不强。

2.2.2 社区治理的专业性和针对性不强

城市社区治理现代化要具有专业性，需要有一定专业素养和能力的社区治理工作人员参与其中。城市社区治理要面对各种复杂事务，要涉及社区各个方面的内容，而已经形成的惯例是社区大小事都需要社区居委会等工作人员来管理和协调，社区居委会的工作人员忙得焦头烂额。他们同时还要完成街道等上级部门交办的各种任务，再加上工作人员的数量有限，真正用于解决社区居民实际问题、满足社区居民需求的精力非常有限。社区居委会中还有一部分工作人员的专业素养和能力不足以胜任如此繁重的工作。具有社会学、社会工作、社区教育与管理等专业背景的人员缺乏，持证上岗的专业技术人员不多，无法保证社区治理的专业性，无法用专业的方法开展社区治理工作。

2.2.3 社区治理中的资源整合共享不充分

社区治理需要依托多方资源，挖掘和整合包括人力资源、文化资源、物力资源、环境资源及财力资源等在内的社区资源显得极为重要[3]。调查显示，各治理主体没能有效整合社区资源特别是人、财、物及组织资源，联动机制发挥作用不充分，导致社区治理中不能有效地实现社区资源共享。

2.3 社区协同治理的困境

2.3.1 社区协同治理水平不高

城市社区治理现代化是一个多元主体多维度互动的过程，社区治理的多个主体间通过合作协商，实现对社区各种公共事务的治理。有人认为城市社区服务体系薄弱是由社区协同治理水平不高和社区治理主体单一化造成的。调查显示，认为“社区居民主体和自治意识不足”的90.2%，认为“缺乏政府、社区居民、社区社会组织等协调机制”的81.4%，认为“拥有专业知识的社区治理人才缺乏”的86.8%。不少社区居民反映，他们没有有效的参与渠道。可见，社区居民不愿参与或缺乏协调机制影响了社区的协同治理。

2.3.2 社区治理的专业人才队伍匮乏

现代化的城市社区治理格局中，壮大专业人才队伍和完善专业服务岗位是搞好社区治理的必然选择[5]。城市社区治理涉及多个领域，需要多方面的专业人才，需要治理主体以专业的理念、专业的方法、专业的流程开展社区治理工作。如前所述，社区中拥有相关专业知识的社区治理人才非常紧缺，社区治理队伍建设任重道远。

2.3.3 社区居民参与社区治理积极性不高

社区居民不愿意或无法协同街道、社区工作人员参与开展城市社区治理工作，甚至有的社区居民对社区中开展的各种社区治理工作不接纳、不支持，反映出目前的社区治理难度和存在的问题。调查显示，认为“街道、社区工作人员需要通过多种渠道加强宣传力度，提高社区居民的社区意识”的76.6%，认为“需要进一步加强与居民联系和互动”的90.7%，认为“作为基层工作职责，今后要积极主动对社区居民参与给予鼓励和积极的回应”的92.1%，认为“社区各项服务项目要充分结合社区居民的切身利益和实际需要开展”的86.8%，认为“社区居民自身也要提高参与社区公共事务认识，要积极加入社区治理的队伍当中”的76.1%。

3 推进城市社区治理现代化的现实路径

3.1 明确不同社区治理主体职能边界，探求多元化的治理手段

所谓明确不同社区治理主体职能边界，主要是处理好政府与非政府组织等之间的关系和职能边界，这也是关系到能否推进社区治理现代化的关键。明确认识政府职能，一是要积极鼓励政府外各类组织和居民等治理主体参与社区治理，政府所作出的决策决定等应充分考虑基层民众愿望，高度重视社区居民的意愿。二是社区治理权力要下移，社区自治组织能够承担和处理的各类社区公共事务要交由社区自治组织处理，政府应主动放开社区治理的某些权力，并给予社区自治组织等多方面的支持。三是加强基层党组织建设，以党建引领社区自治，这是贯穿城市社区自治的主线。要适应城市社区治理现代化的发展要求，培育社区自治组织，增强社区自治组织的治理能力，激发社区居民参与社区治理的热情。

3.2 提高社区治理组织的综合能力素质，完善激励机制

社区居委会作为社区自治组织，与社区居民的关系最为密切。因此，社区居委会等工作人员的工作能力、工作态度及服务居民意识与社区自治水平紧密相关。要重视和加强城市社区自治组织中工作人员的能力素质培养。一是高度重视提高社区自治组织工作人员的职业道德水平，培养他们的无私奉献精神。二是要培养社区工作人员的专业化、职业化能力和核心素养，提高他们为社区居民服务的能力。三是要进一步完善社区工作人员激励机制，增强社区工作者的积极性和创造性。

3.3 广泛动员社区居民参与社区治理，提高社区居民主体意识

社区居民既是社区治理受益者，也是治理主体之一，拓展社区居民的参与渠道，提高他们的主体意识，事关社区治理现代化进程。社区居民主体意识和参与能力的提高，不仅可以促进社区民主自治化进程，更是城市社区治理现代化的重要标志。这就需要，一是完善城市社区民主自治制度，推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等一系列实践活动，推进社区居民自治制度化、规范化、程序化。二是引导居民树立共同的社区理念和价值观，切实提高居民对社区的认同感、归属感，吸引更多的居民参与社区治理。三是增加社区工作的透明度，充分尊重社区居民的知情、自治、协管、监督及参与等权利，增强社区居民参与社区治理的热情。

3.4 以利益协调为原则，破解城市社区治理难题

聚焦城市社区治理中的难题，促进相关主体之间的利益协调，是推进城市社区治理现代化的重要途径。一是畅通群众诉求表达渠道。充分发挥基层党组织、网格联系服务群众的作用，加强信访信息系统等的信息化建设，扎实开展问需于民、干部接访下访等活动，让群众有困难能找到倾诉的对象，有问题能找到反映的途径。二是分类推进稳妥解决。通过“三事分流”工作方法，充分调动各类参与主体的积极性，做到分级管理，明确职责，全力高效解决群众提出的问题。同时，规范整合服务管理资源，完善三级服务中心建设，实现“一站式”受理、“一条龙”服务，最大限度便民利民。三是开展重点领域专项治理。对群众反映比较突出、问题解决难度较大的房地产开发建设、物业管理等领域问题，要集中力量开展专项治理，落实领导包片包案、属事属地相结合等工作制度，事权单位切实履行职责，推进群众诉求有效解决。