“双高计划”背景下高职院校预算绩效管理体系构建

孙睿轩

(南京铁道职业技术学院 财务处，江苏 南京 231000)

2019年教育部公布197所“双高计划”建设的高职院校名单，旨在发挥高水平高职院校的“引领、突出、支撑”作用，标志着高职院校提质培优时代的到来。“双高计划”项目建设依据项目建设绩效、优胜劣汰、有进有出、动态调整的原则。2020年12月，教育部、财政部印发《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》，提出在确立总体目标的基础上，结合各建设单位的自评情况，组织专家或委托第三方机构对建设单位实施中期检查和项目实施后的绩效评价，根据绩效评价结果，分析指标偏离原因，提出整改方案。以绩效为导向的资源优化配置方式成为“双高计划”建设项目的基本遵循。“双高计划”高职院校如何构建预算绩效管理体系已成为推动项目建设进程、保障项目顺利实施的必备条件。

一、构建高职院校预算绩效管理体系的时代价值

(一)国家治理现代化的必然要求

预算绩效管理是财政治理现代化的内在保障，为政府优化管理与决策提供思路和方向，是国家治理现代化的要求。2014年国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确提出健全预算绩效管理机制，开启了预算管理的新时代。2018年中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化。2019年，教育部发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求加快推进高等学校预算资金和中央对地方教育转移支付资金的绩效管理，优化教育资源配置，提高教育经费使用效益。2020年修订的《中华人民共和国预算法实施条例》明确提出坚持预算绩效管理。高职院校应完善预算绩效管理体系，全面实施预算绩效管理，建立以数据和事实为依据的绩效评价制度，提高财政资金的配置效率。

(二)提高学校现代治理能力的应有之义

新时期高职院校应重点推进现代治理体系建设。高职院校应建立实现全校一盘棋、顶层设计、系统治理的具体制度体系，要积极构建以“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会监督、开放办学”的现代大学制度。建立新时代现代大学治理结构、提高治理能力，需要高职院校处理好政治权力、行政权力、学术权力及民主权力之间的关系，提高规范管理各项事务的能力，不断强化人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新的“四大职能”。完善绩效管理体系，需要高职院校加强顶层设计，优化学校战略发展方案，及时分解学校年度绩效目标及指标，在运转过程中及时纠错，并对结果进行考核评价，形成完整的绩效闭环，构成制度、组织与机构“三位一体”的高职院校现代治理体系，不断优化治理结构，提高治理能力。

(三)提高资金配置水平的重要手段

优化资金分配是预算管理的核心，提高预算资金的分配效率和效能是预算绩效管理的重要目标。在“双高计划”建设的关键时期，大部分高职院校的财政拨款已经无法满足发展需求，在改善高职院校资金结构的同时提高资金的配置水平刻不容缓。应构建高职院校预算绩效管理框架和全过程跟踪评价指标体系，重视预算绩效管理工作的开展，建立项目库，加强项目运行监控，对学校项目运行结果进行效果及效益评价，将资金投到效果明显、效益好的项目上，优化高职院校资源配置，提高教育资金使用效益，促进学校可持续发展。

(四)提升高职教育发展水平的重要载体

高职院校的“双高计划”建设结果，不仅需要彰显专业建设、产教融合等方面的引领和示范作用，而且需要构建完善的政策及制度体系。构建完善的预算绩效管理体系，需统筹设计预算管理、决策机制、考评机制等，营造良好的发展环境，支撑“双高计划”建设，形成示范效应，推动我国高职教育系统变革，提升高职教育的总体发展质量。

二、构建高职院校预算绩效管理体系的困难

(一)绩效管理系统性不足

目前，大多数高职院校对绩效管理重视程度不够，并未形成一套“顶层管理、多部门联动”的绩效管理系统。学校编制预算时，年度计划编制工作尚未完成，使预算绩效指标无法与学校年度发展指标对应，预算编制缺乏目标指导，经费投入方向不清晰；绩效目标的设置不够科学、明确，表现在学校设置过高的目标而忽略现有资金投入后的实际产出或刻意低设目标，使绩效目标失去意义；学校缺少统一的、科学的绩效指标体系，给后续的绩效考评及“双高计划”建设评审带来困难。

(二)事前绩效评估体系不健全

一是项目论证过程不完整，仅在形式上对项目的可行性、必要性论证，未对项目实施期限、项目的经济性、资金投入的成本控制、绩效目标的合理性进行绩效综合评估，导致项目实施后投入产出比不高，经济效益差。二是项目立项的流程不合理，决策机制不完善。经调研，对校长办公会决议通过的项目，学校必须提供资金保障，然而，这类项目并未经过归口部门论证及财务部门的资金管理分析，决议前的论证不足，导致学校资金安排困难重重，资金投入导向不清晰。

(三)绩效评价体系欠科学

一是绩效指标的科学性不足。尽管高职院校已将绩效指标细化到三级指标，但未深入分析三级指标带来的效益，重产出指标而轻效益指标。例如，引进高层次人才数、双语教师的能力等指标只能评价专项资金的支出情况，但无法体现资金为学校发展带来的贡献大小。另外，横纵向指标关联不紧密，设置时忽视指标之间的逻辑性，如投入产出、成本效益等指标之间的逻辑性不强。二是绩效评价指标设立时未同步设计相应的权重及系数，在绩效自评阶段，为达到目的才设立评价规则，根据预期结果设计指标权重及系数，绩效评价流程倒置，影响绩效评价的客观性。

(四)绩效监控力度不够

学校尚未制订绩效目标与预算执行同步监控机制，项目绩效的完成情况与项目预算执行情况尚未形成完整的关系链，造成实际完成效果与预期目标存在偏差，项目实施进度与预算进度不匹配。学校尚未形成预算绩效运行的日常监管机制，归口部门没有主动定期监控、分析分配经费的绩效情况，导致项目建设绩效不佳，资金配置效率及效益不高。

(五)绩效评价结果的应用机制不完善

绩效评价结果的应用是目前绩效管理中的薄弱环节。大部分高职院校的绩效管理结果应用机制不完善，缺乏评价结果的报告、通报、反馈、预算、整改、激励及问责制度，绩效管理未形成闭环，绩效评价结果未得到有效应用，绩效管理流于表面。

(六)缺少绩效管理的信息化工具

高职院校的绩效管理、预算管理、核算管理软件未做到系统对接。仍有一部分高职院校在绩效管理过程中借助Excel表汇总分析各类指标，造成管理效率低下，动态监控绩效管理过程的难度大，战略目标、年度目标、年度任务、归口部门、绩效目标、预算经费、绩效监控、绩效评价、绩效结果应用无法有效整合或分解，业财不融合，绩效管理成效大打折扣。

三、构建高职院校预算绩效管理体系的策略

(一)健全绩效管理系统

学校要加强顶层设计，建立以绩效为导向，权利、责任、利益相统一的绩效管理系统。一是归口部门应以学校发展战略为蓝本、年度发展规划为依据，做好分解，统一口径，使各专项绩效指标不重叠，与整体指标融为一体。二是学校应在每年开始编制年度预算前完成年度工作计划，分解绩效指标，并将其作为预算编制依据。三是强化制度约束力，规范预算编制与执行、预算评价与监督等具体工作。四是落实责任主体，强化制度刚性要求，硬化预算绩效的约束机制。五是成立绩效管理机构，多部门协作，加强绩效管理人员培训。

(二)完善事前绩效评估体系

学校应完善立项事前评估体系。第一，要实行项目库管理，区分常年项目与特定目标类项目，实行项目滚动管理，应根据绩效评价结果对项目实施准入、淘汰机制。第二，要扩大事前论证的评估范围，从立项的可行性、立项的必要性、资金投入的可行性、资金投入的经济性、绩效指标的科学性、实施方案的有效性等维度设置评估内容。立项的可行性评估项目是否符合政策、是否符合内容要求、是否可以达到预期目标、实施方案是否具有可行性；立项的必要性评估立项决策是否科学、是否为学校重点项目且无替代性；资金投入的可行性评估资金的筹资能力和学校承担的财务风险；资金投入的经济性评估资金投入数额的合理性及成本的控制情况；绩效的科学性评估项目是否符合学校年度任务分解的要求及指标的设置是否科学、清晰、合理。学校需要强化项目预算的编制审核，重大项目可委托第三方机构组织专家进行论证，确保事前论证的充分性。

(三)构建科学的绩效评价体系

学校应基于教育行业的特性，从以下维度构建科学的、具有行业特点的绩效评价体系。一是评价主体。应建立自主评价与第三方评价相结合的绩效评价方式，利用第三方评价独立性、专业性、权威性的优势，弥补内部自评的缺陷，增强评价的客观性和准确性，使评价环节完整、评价结果客观。二是评价指标。统筹横向、纵向绩效指标之间的逻辑关系，使各指标关联，建立成本与效益相结合、投入与产出相结合、定性与定量相结合的多维度评价指标，根据绩效目标投入资金，使资金投入达到“帕累托最优”。设置指标时要遵循清晰、高效、经济、可测的原则，应重视可操作性，明确指标层级，深化指标内涵，探索指标标准，发挥绩效指标的考核作用。三是评价指标的系数及权重。应规范绩效指标设置标准，在设置绩效指标的同时设置指标权重及系数，形成科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享的绩效评价体系，客观、准确、公正地反映绩效自评结果。

(四)加强绩效运行监控

一是落实全过程的绩效监控。专项归口部门应对项目的绩效运行情况进行日常监控，定期分析监控反馈的绩效信息，及时预警，及时纠偏，保证绩效目标顺利实现。二是利用信息系统，形成预算管理、绩效管理、内控管理一体化的监控平台，精准定位，加大监控力度。三是建立重大项目绩效跟踪机制，对存在严重问题的项目，要暂缓或停止预算拨款，督促及时整改，避免资金沉淀，确保项目运行情况不偏离绩效目标，提高资金使用效益。

(五)建立绩效评价结果应用机制

学校应建立报告、通报、反馈、整改、激励及问责的绩效评价结果应用机制，评价预算的执行情况及预算绩效目标的实现情况，分析资金投入与产出、产出质量、产出数量、成本控制、经济效益等指标之间的关联程度，增强学校全员的绩效管理意识，起到“以评促管”的作用。学校要建立“公开为常态、不公开为例外”的预算绩效信息公开机制，倒逼预算执行部门增强绩效意识，重视绩效管理，规范预算管理。应根据绩效目标的偏差程度，实施分类分级的整改措施。财务部门应及时梳理评价中发现的问题，及时反馈给归口部门，对偏差率较小的项目应督促改进，对偏差率较大的项目应调减或暂缓预算安排。要建立绩效评价结果与预算安排挂钩机制，实施预算激励及问责制度，将绩效评价结果与部门负责人考核绩效相挂钩，对未能实现绩效目标或造成损失的，应予追责。通过建立绩效评价结果应用机制，形成绩效管理闭环，可以推动形成绩效管理体系，提高资金使用效益，切实提升学校预算绩效管理水平。

(六)完善绩效管理信息化系统

学校应建立预算管理、绩效管理同步的信息化管理系统，避免预算管理与绩效管理脱节。运用现代信息技术及软件加强绩效运行监控，动态反馈预算审批、分配、执行的全过程，并对项目的进展情况进行同步监管，形成实施前预评估、实施中监控、实施后评价的管理系统。学校要完善绩效管理系统，实时监控预算绩效管理的流程及步骤，及时评价资金投入的产出及效果，强化预算管理内部控制，形成由上及下、由始及终的全方位、全过程绩效管理体系。

“十三五”以来，国家对高职教育的资金投入力度不断加大。以江苏省为例，“十三五”期间共立项建设8所卓越高职院校、22所省高水平高职院校、300个省级高职高水平骨干专业、100个省级高职产教融合实训平台，财政先后投入专项经费10亿元，规模巨大，对职业教育支持力度大。我国已步入“十四五”发展阶段，高职教育必须进一步补短板、增效益，以适应经济社会高质量发展的需要。高职院校应通过实施“双高计划”十大任务的契机，加强“双高计划”项目投入资金的绩效管理，构建以绩效目标为核心、项目建设为载体、过程监督为抓手、绩效评价为手段、改进提升为目标的多级联动绩效管理机制，将绩效管理制度真正落地，发挥“双高建设”高职院校的“引领、支撑、高、强、特”作用，促进高职教育高质量发展。