检察机关提起行政公益诉讼诉前阶段的检察监督机制研究

商艺涵

(安徽大学法学院，安徽 合肥 230601)

检察机关在履行职责的过程中发现行政机关违规、违法或者存在其他不当的职务行为致使社会资源受损的情况，需要依法提出检察建议以督促行政机关在诉前进行整改，如果行政机关不能在规定时间内履行职责，那么检察机关就会提起行政公益诉讼。截止到2020年7月1日，公益诉讼制度已经开展了3年，在此期间，全国检察机关办理的公益诉讼案件累计高达31万件，其中仅行政公益诉讼案件就有29万件。除此之外，检察机关办理的诉前程序案件超过27万件，累计向行政机关发出26万件诉前检察建议。最高人民检察院第八监察厅厅长胡卫列也充分肯定了检察公益诉讼设置诉前程序的重要性。但是与此同时，检察机关在行政公益诉讼诉前阶段的检察监督仍然存在诸多现实困境，亟须进一步完善[1]。

一、行政公益诉讼诉前阶段检察监督的现实困境

(一)案件线索的来源受限

《行政诉讼法》第二十五条规定，检察机关在履职过程中发现属于行政公益诉讼案件范围的情形是行政公益诉讼案件的主要线索来源，也即检察机关是获取线索的唯一主体。该项规定明确了行政公益诉讼的案件线索源于检察机关的公职行为，由此可以看出立法者制定该项条款的立法目的是为了防止检察权的滥用，确保线索来源的合法性。但是该项规定也将其他便于发现线索或者有能力收集线索的社会主体排除在外，这不仅会降低其他社会主体参与行政公益诉讼案件的积极性，也会减少获取行政公益诉讼案件线索的渠道，进而导致线索来源受限。虽然检察机关在履职过程中能够获取一定数量的公益诉讼案件线索，但是获取线索的渠道和方式可能会受到外界因素的干扰，比如检察机关开展的专项督查活动能够在一定程度上预防公共利益的损害，但是专项活动都有期限，且案件线索的来源受专项活动频率和范围的限制，因而具有较大的随机性。极有可能当检察机关发现案件线索时，社会利益已经受到无可挽回的损害，而如果检察机关不能及时发现案件线索，那么行政公益诉讼将会陷入无法开展的境地，这也与立法的本意相违背。此外，行政公益诉讼中涉及的公共利益虽然与公民没有直接关系，但是又切实地影响每一位公民的日常生活。我国《宪法》第42条规定公民享有对国家工作人员违法失职行为的监督权，而《行政诉讼法》却并未将公民纳入有权提供公益诉讼案件线索的主体中，即未肯定公民有提供行政公益诉讼线索的权利。在这种情况下，公民甚少会主动提供行政公益诉讼有关线索，即使向有关部门提供也难以得到重视，且缺乏后续的保障机制，这不利于人民群众对公共利益进行保护。

(二)检察建议的设置不明

检察机关在提起行政公益诉讼前，需要通过检察建议的方式督促行政机关在两个月内对违规或者违法的行为进行整改回复(试点期间规定的是一个月)，如果行政机关能够及时纠正且尚未对社会资源造成不可挽回的损害，那么检察机关就不再提起公益诉讼，反之则提起。但是由于我国法律对检察建议的相关规定并不明确，故而导致检察建议在实践中存在诸多现实困境。首先，检察建议书的内容不够明确，既没有指出具体的问题，也未明确整改的方案。比如在(2018)吉2403行初44号案件中，延吉市检察院向延吉市卫计局发出延市检行公建(2017)65号检察建议书，建议延吉市卫计局纠正违法行为，继续履行监督管理职责，维护社会公共利益。又如在(2016)鄂1222行初41号案件中，通山县人民检察院认为当地林业局未责令当事人将山林恢复原状，进而导致国家生态资源遭到损害，遂向当地林业局发送了检察建议书，建议通山县林业局规范执法，积极履行森林资源的管理和监督职责。这些检察建议过于笼统抽象，没有明确地指出行政机关的问题所在，亦没有系统地说明行政机关应当如何整改，不仅不利于行政机关的错误整改和职责履行，也不利于诉前程序的价值发挥。其次，检察机关发送的部分检察建议书中对行政机关的整改措施规定得过于详细，导致行政机关无法自主决定整改方案，因而会出现对检察建议置之不理、不予配合的情形。此外，部分检察建议书的内容可能会带有命令性的语气，使行政机关产生抵触心理，还有的检察建议书的要求过于严苛，行政机关无法在规定时间内完成，这些问题都是由检察建议的设置不明导致的。

(三)调查核实的权力有限

检察机关在办理行政公益诉讼案件时，对行政机关在履职过程中是否存在违规、违法或者其他不当行为进行调查取证的权力即调查核实权。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第三十三条规定了检察机关调查取证的工作方式，但是对行使的范围和界限等规定不明。此外，法律规定了检察机关不得采取强制性措施进行证据的调查核实，然而公益诉讼涉及的领域较广，调查取证的难度更大，且对检察人员的专业理论和实务经验要求更高，因而对基层检察机关而言这是全新的挑战，这种限制性规定会直接影响检察机关调查取证工作的顺利进行。法律规定检察机关在提起行政公益诉讼前，必须要提供能够证明因为行政机关的职责行为导致国家利益受损的证明材料。实践中，由于现有的法律不能制约行政机关配合调查，所以部分行政机关在检察机关调查取证的过程中不积极配合，导致调查工作变得异常被动且进度缓慢[2]。此外，民行部门在办理行政公益诉讼的案件时，只能采取询问、检查台账等柔性的调查措施，所以检察机关在调查核实证据的过程中通常需要依赖行政机关的配合，而现实情况却是，即使行政机关、工作人员或者其他相关单位对检察机关的调查活动不予配合，也没有相应的保障措施，这种柔性的调查权力会导致调查的手段单一且单薄，因而检察机关在开展行政公益诉讼的活动中，遇到的最大的难题就是证据的调查核实[3]。

二、行政公益诉讼诉前阶段检察监督的困境分析

(一)衔接机制未构建，线索转换不流畅

法律规定检察机关应当将能够证明行政机关违规、违法或者其他不当行为的案件线索和证据材料及时移送到办理公益诉讼的相关部门，由此可以看出案件的证据材料是需要在检察机关系统内部的各部门之间移送的，但就目前而言，我国检察机关系统内部还不能准确高效地完成案件线索的移送工作。主要原因有：首先，我国检察机关的公益诉讼队伍尚未成熟完备，检察人员的能力和专业素养参差不齐，且不同办案部门的人员对公益诉讼案件的理解程度也不一样，这些都是制约公益诉讼案件线索材料准确高效移送的原因。其次，检察机关获取的有关行政公益诉讼的案件线索主要来源于公诉部门的移交，而其他部门对行政公益诉讼的案件办理缺乏实践经验，在办案过程中难免会遗漏相关的线索材料。可是检察机关内部的各个部门之间以及检察机关和行政机关之间尚未建立衔接平台，因而导致案件线索转换不畅。除此之外，行政机关通常会在第一时间掌握行为人危害公共利益的证据材料，而检察机关却很难掌握公益诉讼案件的第一手材料，同时基于检察机关与行政机关这种监督与被监督的关系，行政机关也不会主动把能证明自己违规、违法或者其他不当履职行为的证据材料提交给检察机关，所以检察机关和行政机关之间的证据材料很难及时移送衔接。

(二)法律规定不明确，行政机关不配合

检察建议作为检察机关在诉前对行政机关的主要监督模式，能够在诉前阶段督促行政机关纠正不当行为，促进案件分流，进而提高司法利用率。但是检察建议在实践中也存在着以下问题：首先，法律并未规定行政机关履行检察建议的标准。比如，在实践中有企业违反相关规定排放废弃物，对环境造成极大的损害，检察机关在发出检察建议后，行政机关立即要求企业停止排放废水和废弃物，虽然企业表面上已经停止对环境的侵害，但是背地里依然偷偷排污，这种情况下行政机关算是完全履行检察建议了吗？检察建议作为行政公益诉讼的诉前必经程序，它的内容规定不明、标准设置不清等问题将直接影响行政机关的履职情况，影响检察机关的监督情况，进而影响到社会公共利益，因而需要明晰检察建议的履行标准。其次，行政机关履行职责的依据是法律要求和系统内部的工作规定，而不是依据检察建议书的内容要求，在检察建议书中不应该过于详细地规定行政机关的履职方式，而应该由行政机关自行决定如何整改。检察建议作为检察机关在诉前阶段对行政机关的监督方式，其本身不具有终局性，这种灵活且柔性的监督方式更能够得到行政机关的主动配合，继而在诉前纠正行政机关的不当行为。由于检察机关和行政机关是监督与被监督的关系，而不是上下级关系，所以检察机关在检察建议书中不应该出现“警告”“批评”“命令”等内容，否则行政机关在收到建议书后可能会置之不理，这也是检察建议难落实的原因之一。此外，在一些专业化较强的公益诉讼案件中，比如生态环境、食品药品安全等案件，行政机关更具有专业性，而检察机关提出的建议可能不是解决该案件的最佳方案，抑或行政机关无法在规定时间内完成检察建议的要求，这也是造成行政机关不配合，检察建议难落实的重要原因。

(三)调查手段较柔性，监督刚性需加强

虽然我国法律明确规定了检察机关有调查核实证据的权力，却未规定检察机关调查核实权的适用范围、具体流程和调查核实的对象拒不配合或者妨碍调查等方面的内容，因而检察机关在开展行政公益诉讼工作的过程中，可能会存在畏难的心理。首先，行政机关与实施危害公共利益的行为人之间是管理与被管理的关系，在收集行为人损害公共利益的相关证据时较为便利。而检察机关不能在第一时间取得这些证据材料，只能在提前介入公益诉讼的案件中或者案件已经移送至检察机关后才能获取相关的案件材料,很多环境公益诉讼的案件还涉及专业术语和专业知识，这无疑加大了检察机关调查取证的难度，因而证据的收集离不开行政机关的配合。而在实践中，时常发生行政机关不理解甚至不配合的情况，这无疑加大了检察机关调查取证的难度。而且，检察机关的调查取证权缺乏刚性，虽然在《检察机关行政公益诉讼办案指南》中规定了严重干扰检察机关调查取证的后果，但是在实践中这种情形较少发生，通常情况下行政机关是消极应对或者变相地拒绝配合检察机关的调查活动，所以该项规定并不能为检察机关的调查核实权提供强有力的保障，如果行政机关不配合检察机关的调查取证工作，检察机关依然没有救济措施[4]。

三、行政公益诉讼诉前阶段检察监督的完善路径

(一)积极拓宽案件线索的来源渠道

在互联网大数据的背景下，检察机关可以通过建立“两法衔接”的平台分别从系统内部和外部两方面拓宽案件线索的来源渠道，实现案件线索的信息共享。首先，检察机关应当在内部建立行政公益诉讼案件线索的移送平台，完善民行部门与其他部门案件线索的移送和共享机制。由于行政公益诉讼经常会涉及专业领域的知识，如果检察人员不掌握相关知识就不能准确地获得案件线索，对此可以邀请专家学者对检察人员进行专业的理论培训和业务培训，提高检察队伍整体的专业素养。同时还可以聘请相关专家为行政公益诉讼检察业务的咨询专家，或者通过引入社会专业机构解决行政公益诉讼案件中的专业性问题。必要时可以将发现行政公益诉讼的案件线索数量作为检察考核的内容之一，以此来激励检察机关系统内部衔接平台的顺利建设。其次，检察机关在系统外部应当与监察委做好对接工作。监察委在办理贪污渎职案中获得的线索可以成为检察机关办理行政公益诉讼的主要线索来源，检察机关可以构建与监察委的信息联络平台。同时，行政检察可以与行政执法建立信息对接平台，以便能够分享行政机关获取的第一手材料[5]。不仅如此，检察机关还可以加强与公共资源领域的行政机关的交流，通过与环保部门、林业部门、国土部门等行政机关的沟通和联系，了解行政机关在执法过程中经常遇到的难点和盲点，从而拓宽案件线索的来源。最后，检察机关应当鼓励社会组织和全体公民积极参与到保护公共资源的行列中，对有损公共利益的行为进行监督，对行政机关违规、违法或者不作为的行为进行检举控告，或者通过信访、网上邮件或者官方服务平台等渠道提供有关公益诉讼案件的线索。同时，检察机关也应该与社会群众保持良好的沟通，为其提供便捷的提供线索的渠道，促使群众发现社会资源遭到破坏时，能够及时提供线索，更大程度地保护社会公共利益，这也符合立法的初衷。

(二)明确规范检察建议的设置

在检察机关提起行政公诉讼之前设置前置程序是十分合理且有必要的，这不仅能够让行政机关及时发现并主动纠正自己的错误行为，还能够避免提起行政公益诉讼，节省司法资源。因而必须明确规范检察建议的设置，增强检察建议的效力，以便将前置程序的价值发挥到最大化[6]。首先，要规范检察建议的内容。检察机关发送的检察建议书不仅应该包含公共利益受损的具体情况，还应该包括行政行为违法认定的事实材料，所以应当保证检察建议内容的全面性和完整性[7]。此外，检察机关要在检察建议中明确指出行政机关的问题和需要整改的内容，并严格落实后续的监督职责。如果行政机关在收到检察建议书后仍然消极整改，或者置之不理，那么检察机关要及时提起行政公益诉讼，纠正行政机关的违法行为。

需要注意的是，检察机关是监督行政机关履行职责而不是对其下命令，所以检察建议中不能出现“命令”“批评”等字样。检察建议只需要写明行政机关违规、违法或者不作为的事实材料以及违反的相关规定说明，让行政机关主动履行职责、自行纠错，这才是检察建议在诉前程序应该发挥的价值。其次，应当根据以下三要件明确行政机关是否履行检察建议：第一，行政机关是否及时发现并且制止行为人损害公共利益的行为；第二，是否发生了公共利益被损害的既定事实；第三，如果已经发生行为人损害公共利益的既定事实，那么行政机关是否穷尽行政手段去保护公共利益或者处罚行为人。根据这三个要件判定行政机关是否负有法定职责，是否履行了法定职责，并在检察建议书送达后判定行政机关是否履行职责。最后，要增强检察建议的效力。近年来，许多学者主张通过将检察建议令状化来增强检察建议的效力。所谓检察令状就是具有强制执行力的法律文书，检察机关通过向被监督机关发送检察令状来强制其履行职责或者停止侵害行为[8]。除此之外，惠州市检察院为了更好地完成检察建议的工作，成立了专门的检察建议工作室，并接受人大和政协委员等对其工作的监督。这些提议和实践做法为我国检察建议的改进方向提供了参考。

(三)有效强化调查核实的刚性

虽然检察机关在行政公益诉讼案件中行使调查核实权是在诉前程序阶段，但是诉前程序也属于行政公益诉讼的一部分，而且调查核实权是后续程序的基础，所以应当有效强化调查核实权的刚性。《行政诉讼法》规定检察机关具有调查核实证据的权力，而且检察机关在调查证据的过程中，行政机关和个人有配合协作的义务，并且规定了拒绝或者妨碍的惩治措施。行政公益诉讼中经常会涉及环境与资源领域，这些领域中需要收集的证据通常需要较强的专业性，因此应当提升办案人员的业务素质和搜证能力，把握调查取证工作的重点，因为证据的质量往往决定着案件的走向。对于公益诉讼中涉及的专业知识，可以邀请专业学者参与到检察机关的调查取证中，同时也可以邀请专业学者到检察机关开办讲座或对工作人员进行培训辅导，提升办案人员的专业素养，提升调查取证的能力[9]。此外，应当适度放宽对检察机关调查核实权的限制，同时要制定配套措施，包括适用的条件、具体的措施、实施流程以及监督手段等等。调查取证工作的展开作为连接诉前与诉讼的重要节点，是保证检察机关工作顺利推进的前提，因而应当适当地、有限制性地赋予检察机关强制调查权，这样有利于提高检察机关的调查取证效率,防止检察机关因为取证难而无法督促行政机关履行职责。

四、结语

在行政公益诉讼中，每个案件都要经过诉前程序的筛查，检察机关从调查案件到向行政机关发出检察建议，要求行政机关对其违规、违法或者不作为的行政机关进行整改，这些都是对公益诉讼案件的监督，只有符合条件的案件才能最终进入诉讼程序，因而检察监督在行政公益诉讼的诉前阶段起到了至关重要的作用，它不仅能够节约司法资源，还能最大程度地保护集体资源。然而实践中存在的诸多现实困境阻碍了诉前检察监督价值的发挥，因而需要在立足行政公益诉讼现状的前提下，拓宽检察机关获取行政公益诉讼案件的线索来源渠道，明晰检察建议的设置问题，强化检察机关调查核实权的刚性效果，实现法律效果与社会效果的有效统一，切实发挥检察机关在行政公益诉讼案件中的诉前监督价值[10]。