新型城镇化的再审视与突破路径——基于城市群分工视角

罗慧如，张春娥

（广东农工商职业技术学院 商学院，广东 广州 510507）

十九大会议和中国“十四五”规划建议都强调中国经济结构转型升级，提升区域发展质量，其中的关键问题是如何实现以人为核心的新型城镇化。理论上来说，新型城镇化发展需要分区质量发展和数量增长。数量是物质资料丰富程度的判断，而质量则是对新型城镇化优劣程度的判断。新型城镇化的实质是城市与乡村可持续发展，既要发展所需要的、充分的物质资源，又要防止资源滥用和环境破坏［1］。城乡可持续发展带来价值创造的连续性与稳定性，空间区域在这样的过程中，各种生产要素随着需求的变化在数量增长和质量发展上同时发生互动耦合作用，共同提升才能称为新型城镇化。简而言之，新型城镇化发展涉及到空间区域、资源、机制、时间窗口等诸多因素的相互作用，而非呈现的城镇化率增长结果的唯一结论。

接轨当前，中国新型城镇化发展面临着空间区域集合体深度调整的复杂格局：随着城市化的不断推进以及人口、产业的不断聚集，世界各地正形成以分工为主要架构，以城市带或区域带为主要阵地，资源自由流动且相互关联度较高的区域性发展集合体——城市群；但也拘泥于人口持续向大型核心城市聚集的同时中小城市和乡镇逐渐衰退的问题。于是，现实中各级政府将单个城市产业转型升级和对应的新型城镇化显性指标视为新型城镇化发展的重要考量已难以为继。因此，通过城市群引领新型城镇化是一种有效的城镇化新模式。习近平总书记在十九大报告中指出［2］，“要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇新格局”，为新时代新型城镇化的发展指明了路径。

“城市化”先于“城镇化”出现。早期“城市化”的起源得益于19 世纪环境主义以及对于人口过度增长及增长极限问题的广泛讨论，有研究者指出，1867 年西班牙学者赛特在著作《城市化基本原理》中首次使用了“城市化”名词。［3］20 世纪40 年代，对“城市化”的关注开始传入中国，在这个时期还多是以“西方的城市化”出现。1951 年，《人民日报》首次正式出现“城市化”一词：“为消灭智力劳动与体力劳动对立、城市与乡村的对立、苏联开展集体农庄的合并运动与乡村城市化运动［4］”；随着1978 年改革开放的发展，过量的农村剩余劳动力被释放涌入大城市，给当时的城市带来了各种压力，当时中国国情不允许走西方发达国家城市化的老路，因此提出了普遍认为更符合中国国情的“城镇化”概念。1992 年，《人民日报》连续使用“城镇化”刊文，并指出：“农民生活已经开始向城镇化迈进［5］”，“城镇化”正式替代“城市化”。90 年代以来，随着城镇化率的快速增长，“城市病”弊端凸显，城镇化亟须转型升级，这从根本上催生了“新型城镇化”概念的出现。2012 年十八大正式提出使用“新型城镇化”，试图扭转“旧城镇化”带来的路径偏差，补充以人为本、可持续发展、绿色发展等重要内涵。

新型城镇化的演进不仅仅只是城市和乡村的相对变化，更是涵盖了广泛的社会经济发展中资源、社会、价值、政策、机制的多维度融合，是一个重大的理论和现实问题。由于主流文献尚未将城市群分工研究城镇化视为基本分析单位，因此基于新区域地理与产业分工的双重维度视角，使用城市群分工探讨新型城镇化转型道路具有探索价值。更为重要的是：产业分工在城市群内日益细化，城市定位日益明确，区域空间结构正逐步形成“城市群——中心城市——大中小城市协调发展——特色小镇——乡村振兴”统筹发展的新格局［6］，因此，城市群分工效应分析将有助于新型城镇化高质量发展，也将加快乡村振兴以及区域经济一体化的发展。

1 城市群特殊性、产业分工与新型城镇化

新型城镇化包含两个层面的关系：一是城乡之间的经济活动关系，二是城市之间的经济活动关系。其经济活动关系不能避免产业（功能）分工，分工是城市群形成的根本原因。为了从城市群分工视角分析新型城镇化，首要的是解析城市群，然后使用规模经济、空间集聚等工具解析分工与规模经济，才能进一步采用新区域地理与产业分工的分析工具重构城乡之间、城市之间的经济活动。

1）城市群。

工业革命伊始，城市作为经济活动的主要区域，呈现出高度集聚性和高生产力的特征。城市化运动不断发展。在此过程中，城市化对空间效率的追求，从宏观角度来看，造成了城市间不均衡发展，最终形成城市群；从微观角度来看，造成城市内部产业以及产业链不断重组和融合。城市群是以一个或多个超大、特大城市为核心，依托现代交通运输网、信息网，在一定区域范围内形成的能够发挥复合中心功能的城市集合体［7］。城市群作为区域经济发展的更高形态，决定了产业在不同区域内的分工以及产业链不同环节在区域内的分工。当某个地带分工的程度足够高，生产效率越高，区域中心越拥挤，经济活动就会越向周边城市蔓延，从而逐渐形成城市群。因此，城市群是“区域-产业”互动耦合的结果。需要在特定范围下，以单极或多极城市作为核心，链接整个区域，依托自然资源与交通网络，在分工网络、规模经济等多个维度的作用下，与周边中小城市以及城乡有机结合，实现资源共享，城乡区域一体化。目前中国主要有两类城市群的经济活动：一是以单极核心城市引领的模式。核心城市功能完善，核心城市经济发展水平高、产业种类齐全、人口过剩等特点，随着分工不断深化，核心城市成为区域金融中心、科技中心、创新中心，例如京津冀城市群，是由北京自贸区引领城市群协同发展；二是多极核心城市引领模式。是目前最主流的城市群模式。这其中又可以细分为两类：一类是以长三角城市群为主，除核心城市外，还拥有两个或以上的次中心城市，承载部分核心城市功能，与外围城市形成功能定位不同的小型都市圈，例如长三角城市群中以上海、杭州、南京三大都市圈相互交替；还有一类是以粤港澳大湾区世界级城市群为主，整个湾区由多极都市圈为核心组成的世界级城市群，由广佛肇都市圈、珠中江都市圈和深莞惠都市圈组成，同时还连接了香港和澳门两个中心城市，辐射周边区域，引领带动粤港澳湾区全面合作。

2）产业分工与空间聚集。

新经济地理学的基本框架是区位空间选择与规模经济、企业效率差异与空间聚集的异质性，以及与其相适应的生产关系和分工交换。重点关注经济活动的空间分布问题。从新经济地理学视角与产业经济视角分析城市群特殊性的主要问题是空间聚集是否导致了产业分工。

空间聚集最基本的表现为市场范围的扩大以及运输成本的降低。空间范围的扩大一方面促进了产业分工的形成，实现了早期产业间分工。人类在生产过程中，将经济活动落实到一定的地域内，形成了基于区域活动的差异性区域利益［8］。另一方面实现了规模经济。当市场规模进一步扩大，同时伴随产品具有高度异质性时，产业间的简单分工无法满足差异化需求，规模经济成为主流，产业链分工趋势逐渐增强；而出于进一步节省交易成本的动机，顺应经济全球化、区域一体化等趋势，公司内贸易出现。带动了产品内分工的兴起，是产业分工的高级阶段；再进一步，产品内分工基于网络信息技术发展、运输成本降低、减税降费等优势，全球分工呈现了全球价值链形态，在产品内部进行分工或对价值链进行分工，称为产品内贸易或价值链贸易。当前，产业内贸易已经替代产业间贸易成为了主流。也就是说，空间聚集可以产生一定程度的外部性，生产主体在一定的区域聚集形成城市群，而城市群的规模效应会进一步增加外部性效果。因此城市群内部空间产业分工的力量来源于核心区域集聚力量的不断增强与生产要素不断涌向外围的对抗作用下形成的整体帕累托最优。需要指出的是，空间聚集可以分为良性聚集和恶性聚集两种结果。恶性聚集会导致城市盲目扩张、产业结构比例失调、大城市病等负面效应，造成城市恶性蔓延；而良性聚集则表现为城市与乡村精明增长①精明增长要求在要素驱动机制下，要素自由流动、分配合理，区域内产业分工协同度高，土地单位效益高，生态调和可持续，居民生活便利，实现以城市乡村共建为基础的泛经济合作区的共同繁荣与可持续增长。，即实现新型城镇化。本文认为，空间聚集导致市场范围扩大，市场范围扩大促进产业分工演进，而产业分工将产生外部性，将促进城市群的形成与扩大，逻辑关系见图1。

图1 产业分工、空间聚集与区域增长的逻辑关系

3）城市群分工与新型城镇化。

新型城镇化是一种全新的城市与乡村规划理念。由于区域发展程度不同，新型城镇化的落实与实践，需要经历一个本土化过程。就城市群本身而言，城市既有独立生产和生活的能力，也需要不同方式的交流，这同时存在于城市内部（包括乡镇、特色小镇等）和城市之间。

新型城镇化要求实现量与质的转变。量上要求人口规模、土地规模、城市规模等可以量化的数据要素体现；质上要求生产方式改变、人力资本等难以量化但能通过一定指标加以衡量的城乡要素在整体的提升。

因此，要求土地高效利用、要素在城市和乡村之间双向流动、同时产业要素与数量合理，城镇协同一体化发展。在资源重新流动的过程中，必然要涉及到产业的再分工。而随着工业化进程的深入和产业结构的变迁，非农业化程度大幅提高，第一产业向第二产业进行转移，进而带动城镇化的发展［9］。钱纳里也认为，城镇化发展与产业分工聚集密切相关，产业分工聚集会引起要素流动集聚，而要素流动集聚也会促进产业结构升级调整，对城市群空间区域产生异质性影响。因此，基于规模经济的产业分工可以直接促进区域内新型城镇化水平的提高，以城市群区域功能整合区域内单点区域的产业链。

2 新型城镇化的城市群分工效应

良性聚集的内生机制要求城市群内部合理分工主要源于以下逻辑：一方面，核心城市具备较大的规模效应，能够通过规模报酬递增降低生产成本，从而使得产品市场更加广阔，信息传播速度也更加便捷，因此各种生产要素将更倾向于集聚核心城市。核心城市会比外围城市实现更大规模的增长。核心城市逐渐成为区域内经济发展、科技创新的中心；另一方面，更为重要的是，经济活动在空间上也存在着分散力量。当核心城市发展趋于饱和，会通过不同的途径，比如劳动力的流出、产业链分工等来发挥对外经济辐射功能。从产业辐射来看，这种辐射效应可能更多地透过第二产业的发展而得以发挥。原因可能是：国民账户体系习惯地将第二产业的划分以制造业为主，而制造业倾向于具备持续性的经济贡献率和长期的生产力增加之潜力，因此核心城市通过优化第二产业促使外围城市在发挥比较优势的基础上发展关联产业，从而使得区域分工深化。

1）产业扩散效应。

由于城市群内各城市之间的制造业发展不均衡，制造业在区域分工的地位上有所差异，造成中心城市与周围城市（特别是农村与城市之间）产生了等级“势差”。由于制造业与服务业之间有着强烈的外部交互性，因此服务业能够重塑制造业的生产过程以及生产组织效率，推进要素需求和供给双向流入，并扩大市场规模和促进专业化分工深入。

从宏观角度来看，自然资源禀赋差异、生产成本空间分布等依然是产业布局的基础性因素。更为重要的是，决定了产业的扩散与转移。在劳动力相对充裕的区域，生产劳动密集型产品具有比较优势；而在资本和技术相对充裕的地区，生产资本和技术密集型产品具有比较优势。同时，要素的自由流动一般趋向于人口多、获利程度高的区域。在城市群都市圈中，中心城市一般是人口规模最多、交通网络最完善、经济发达程度最高的城市，要素将自动趋向于中心城市分布，价格、资源成本等将比外围城市（包括乡镇）高，形成中心城市与外围城市巨大的资本落差；而外围城市要素资源价格低廉，对先进制造行业有较大的吸引力。根据新古典经济假说，发达地区经济成就最终会溢出到不发达地区而达到经济收敛。随着乡镇基础设施改善、城乡交通网络的完善以及市场紧密联系的需要，使得外围城市不能过于远离中心城市。因此在土地、租金等要素高昂且不断上涨的压力下，为了节约成本，部分资本密集型产业和部分制造业将会逐渐从核心城市向外围城市以及中小乡镇转移。尤其是部分低附加值制造业和高新技术研发区迁离中心城市的可能性最大，使得城市资源回流农村，让技术、人口等在农村重新汇集，使得产业分布在城乡区域形成不同的梯度，为不同层级的城市、乡镇找到相应的产业支撑并实现产业融合。

2）技术溢出效应。

产业分工以及产业链分工在协作过程中产生了外部性效应，即技术溢出以及知识溢出。从外部效应的本质来看，外部效应是不同区域间直接或间接地经济活动交换过程中发生的无意识行为。隐形外部效应通常局限于一定的空间地理范围内，并且随着区域的扩张而削减，具有显著的地域性特征。在城市群的环境下，外部效应得到极大的发挥，促进了自然资源、技术等的溢出和扩散，降低了传播成本。

从宏观层次来看，一般地，中心城市拥有高素质技术人才、外商直接投资、跨国公司进驻等方面优势，必然使得其成为区域创新中心和知识共享中心。这有助于提升城市自身的全要素生产率。在现代经济发展中，由于全要素生产率的贡献率不断增加，使得技术进步、区域迁移在经济发展的作用中效应十分显著。而随着城市群分工程度的进一步提高，市场范围不断扩大以及知识技术分工网络不断拓展，使得技术和知识被广泛地应用于更广阔的市场，产生技术外部性溢出。这意味着随着城乡中拥有的知识群体和个人数目不断增加，技术交流所需要的中介物质减少；更进一步地，由于知识共享的持续流动以及传播，提高了技术外部性效应的效率并使得技术在区域的分布具有一定的地域特征，在城市群空间下形成了根植于社会网络以及区域地理文化的共有网络，能够有效地把区域与个人、产业等有效连接起来。总之，广阔的市场意味着更高的人力资本水平，伴随着技术知识向周边制造业外围城市的溢出，交易费用进一步降低，这也将会提升外围城市的生产效率。

从微观层次来看，技术溢出使得企业或者行业降低了产业价值链上各环节空间分布的成本。简单来说，产业链环节由研发设计、生产制造、销售服务三部分构成。由于技术进步使得各环节上的沟通与联系成本降低，跨区域产业链协作变成可能。因此两大集群之间的耦合体现为“制造业—服务业”的协同发展，进而促进两者的根植地域中小型城镇与中大型城市的一体化发展，产业链分布见图2。

图2 基于城市群的微观产业链分布图

3 跨越陷阱与新型城镇化突破路径

城市群基本上是以行政区域范围开展，而以城市群为核心的新型城镇化需要审视行政壁垒陷阱。全球范围来看，完全自由竞争的市场机制不是常态，要素的自由流动也多受行政壁垒阻滞。此外，由于行政壁垒导致的分工使得产业结构趋同弊病逐渐凸显，分工机制不健全。如果资源配置效率无法提高，行业的比较优势逐渐丧失但是核心竞争力又尚未形成，将会出现比较优势发挥与潜在国际竞争力空间越来越小的局面。进而言之，城市群的发展如不能基于分工优势，就意味着不能在地理上产生聚集效应与外部效应，影响了大城市潜力的同时削弱了中小城市、乡镇等的发展空间，阻碍了产业链的延伸，又反过来危及城市群的发展。因此，新型城镇化发展需要破除制度壁垒，实现向产业链高端攀升，健全城市群分工机制，构建城乡区域一体化格局。

1）警惕制度壁垒与协同治理路径。

城市群在由不同的省市和地区组成的情形下，由于资源稀缺性和政绩因素影响，每一个区域的行政主体都有抢夺资源、阻碍资源在其他地区流动的冲动从而造成区域竞争，而中国奇迹的奥秘就在于地区之间的竞争［10］。改革开放以来，在区域竞争的大格局下，由于重大产业布局直接影响着一个区域的经济指标、政府政绩状况，因此在产业布局方面的竞争尤为激烈，导致产业分工、产业布局雷同，而这些特定区域并非是最优的产业分工，造成区域布局不合理、发展不平衡等现象，使得城乡无法协同合作。

在中国现有的城市群中，主要面临的是省市之间的行政分割。这里的行政分割，是基于地区平等基础上的行政权力分割。例如不同城市之间、同省不同区间的行政分割。以粤港澳大湾区为例，其范围辐射广东九省以及港澳两座特区城市，体制差异是融合的最大挑战。即使湾区已有长期合作的基础，大湾区城乡一体化以及要素流动依然受到阻碍。

首先，亟需国家顶层设计，破除区域间的政策机制壁垒、行政分割等阻碍要素自由流动的限制，营造自由宽松的经济环境以及完整的产业发展空间，将多方利益主体以及产业有效链接起来，形成以产业协同为基础的利益共享机制。其次，制定区域一体化的发展规划，明确城市之间、城乡之间、乡镇之间产业分工方向和产业布局，实行产业引导和空间引导的双重政府调控。尤其是，要根据不同地区的区位特色、产业布局、功能定位等因素，在技术含量、土地利用、污染排放等方面制定明确的市场化标准。

2）防控产业同质化与优化布局路径。

土地、资本等自然资源供应不足，产业链低端环节利润压缩，成为城乡进一步发展的瓶颈。

产业是区域发展的根基，产业分工是区域经济一体化、城乡协同化的根本动力，产业分工与聚集与新型城镇化之间存在互动机制。精确、有序的功能分工定位是城市群新型城镇化发展的关键。

以城市群为核心的新型城镇化的运作主体包括：大城市（包括特大城市和大城市）以及中小城市和城镇（包括中等城市、小城市、乡镇、特色小镇等），大城市的主要目标是参与国际产业化的竞争，其价值取向是国际化；中小城市及城镇的主要目标是参与国内产业化的竞争，其价值取向是区域化。

一方面，要加强中心城市、外围城市、乡镇间的功能分工。具体来说，大城市应该注重发展产业链中研发、总部集团、设计、品牌营销等环节，提升现代服务业和金融贸易业的产业效能，向周围城乡辐射形成集合区域，提升城市群公共服务水平；外围城市以及乡镇应重点发展产业链中的生产制造、仓储采购、零部件加工等环节，在制造、电商、建筑等行业形成特殊定位，提升湾区生产资源效率提升，实现产业分工跨越到城市群分工。另一方面，要优化城镇空间布局。区域高度协调、合作的关系显然有助于城市群内新型城镇化的发展。如果区域内社会关系是有利于区域内自然资源、技术和公共产品的分工和布局的，那么将能够形成高效一体、通勤网络完善的都市圈，而以都市圈为核心带动城镇和中小城市的发展则是推进当前新型城镇化的重要议题，国家《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》也明确要求，都市圈是城市群内部以超大、特大城市或辐射带动力强的大城市为中心，以一小时通勤圈为基本范围的城镇化空间新形态［11］。大城市过大，小城市过小，既是城乡区域发展不平衡的表现，又是产业布局不规范的原因。需要优化城市规模以及结构，发展乡镇以及中小城市是解决我国城乡发展不均衡的基础条件。

4 结论与启示

通过引入城市群分工的概念，将空间聚集效应、产业分工、新型城镇化等过程联系起来，动态地解释了新型城镇化与城市群分工的作用机制，研究意义在于：一方面，城市群的概念可以恰当地表明城市具有高度生产力的特征，并且能够将城市与乡镇很好地衔接，更好地解释新型城镇化机制的具体环节以及过程，清楚地说明新型城镇化的区域背景；另一方面，通过研究城市群机制、空间聚集效应以及产业分工三个命题，重点关注城市群价值生产活动，进一步阐述城市群内部分工深化过程以及区域溢出效应带动新型城镇化发展这两个典型事实。

对于城市群空间聚集效应以及产业分工的研究，特别是技术溢出效应和产业扩散效应研究，对于我国新型城镇化发展具有重要的现实意义：首先，新型城镇化的主要推手是城市群，城市群的膨胀发展推动分工形态多样化，基于资源配置优化的产业分工能直接促进区域内城乡协作水平；其次，新型城镇化与城市群经济发展有着交互强化的关系。即新型城镇化通过不断提高城乡协同水平，构建优质生活圈，提升区域生产效率和核心竞争力；而以都市圈为核心的城市群提高了产业效率，促进要素自由流动，加速新型城镇化的推进。