政策观念视角下的政策工具选择——以河南省养老服务政策为例

方 媛

（上海师范大学 哲学与法政学院，上海 200230）

1 问题提出

面对老龄人口的爆发式增长，养老服务需求大量增加，自党的十八大报告指出要“积极应对人口老龄化，大力发展养老服务事业和产业”，养老服务便作为民生建设的一项重要内容被提上日程，养老服务社会化观念也逐渐为大众接受，这样一种与时俱进的社会观念会直接影响一段时期内养老服务发展的政策观念和政策工具的选择，如为解决养老服务机构供不应求的社会诉求，重视构建养老服务公建民营体系的观念便立时体现在政策内容中，各种政策工具的内容和组合过程会以怎样的形式反映政策观念成为研究关注的焦点。

在中央政策文件的指导下，地方积极探索养老服务措施，陆续出台多项养老服务政策以供落实。河南省作为人口大省，产业经济发展较慢与老龄化加快之间的矛盾使得养老需求难以得到满足。为解决“未富先老”难题，养老服务政策设计的合适与否对老年人养老状况至关重要，不仅影响当下政策实施效果，对以后政策的设计和执行也会产生影响。

为探究养老服务政策如何体现政策观念，以及政策是否良好地适应了地区发展情况和公众需求，立足于河南省省情特征，拟从政策工具视角出发，对近十年的养老服务政策文本内容进行多维度分析，探索河南省养老服务政策工具的内在逻辑，从政策内容变化来看养老服务政策观念的变化过程。

2 文献综述

政策产生离不开观念的变化，社会问题往往会产生新的公众需求，形成公众新观念，并通过符合公众利益的规范的政策观念体现在政策内容中，这样的政策才易被社会接受［1］。学界普遍认同观念对于政策制定和出台的重要影响，同时前沿研究已经从聚焦观念是否影响政策，逐渐转向聚焦观念如何影响着政策［2］。

聚焦养老服务政策，针对政策文本内容的探索性研究居多，主要包括三方面：首先是关于养老服务政策历史演进和变迁过程的研究，学者多采用国家层面的养老服务政策文本，在社会大框架中分析探讨，如学者施巍巍、罗新录和韩艳均梳理新中国成立以来我国养老服务政策，总结政策发展历程和演化特点，分析国家角色的责任变化及与家庭、社会和市场之间的关系［3-4］，而汪波、李坤则对国家养老政策进行多维度分析，运用政策计量分析方法，从政策数量、主体结构、效力变化三个方面探究国家养老政策的演进逻辑［5］。

其次是基于特定视角研究具体的养老服务政策。一是政策工具视角，如学者俞修言、马颖等基于政策工具理论分析十余份医养结合政策文件，关注政策工具选择和构建过程中存在的过溢和缺失等矛盾［6］；二是特定政策主体视角，重点分析某一方主体行为，如学者倪东升、张艳芳从政府购买的角度测算供求关系，认为政府购买养老服务制度对我国养老服务供求水平具有重要影响［7］；三是特定政策对象视角，以某类政策对象群体作为切入点评价政策效果，如周学馨、孙婷以失独家庭的特殊需求为研究对象，认为需要构建“五位一体”养老服务政策框架才能达到供需协调［8］。

再次是通过特定方式对养老服务政策的效果研究，包括对政策的评估和建议。如李小兰从公共政策结构的角度评估我国养老服务政策，认为其存在城乡之间、公办与民办养老机构之间以及物质与服务供给之间的多方面严重失衡问题［9］。

研究从不同程度提及了观念对政策内容的影响，但多是以国家层面的政策文件作为研究对象，但地方性养老服务政策却更直接与实施效果相挂钩。因此，本文以政策工具理论为基础，看政策内容是如何体现政策观念的，同时以河南省养老服务政策文本作为研究对象，以期填补空白。

3 理论基础：政策工具理论

政策工具又称为政府工具或治理工具，是政策目标与实施结果之间的桥梁和纽带，任何政策的发展都离不开对各种政策工具的选择与应用。政策工具近三十年在公共管理学科有了广泛应用，研究内容主要包括政策工具的概念、分类和特征辨析，以及政策工具的选择、组合与绩效评价等。政策工具理论的引入一方面使政府内部体制改革的理念和战略能够落实到操作层面，另一方面使得公共管理与服务的多元化机制得以实现［10］。

政策工具分类理论在此基础上形成，具有代表性的有迈克尔·豪利特和M·拉米什根据政府权力直接介入程度将政策工具划分为自愿性、混合性和强制性政策工具；胡德将政策工具分为探索性工具和影响性工具，探索性工具是政府汲取和咨询手段，影响性工具则是政府通过政策去影响外在世界［11］；罗斯威尔则依据政策工具的影响，将其划分为环境型、供给型和需求型三种主要类型，划分方式更加强调供给和需求在政策中的作用。

养老服务政策安排与实践的关键在于如何促进资源的合理配置使供需双方都满意，既要考虑政府和第三方服务提供者的供给状况，也要切实了解老年受益人的需求情况，因此借鉴罗斯威尔的政策工具分类方式进行文本内容的分析。其中，供给型政策工具主要表现为养老服务政策对养老服务发展的推动作用，具体指政府通过科技/信息支持、基础设施建设、资金投入、人才支持、教育培训、用地保障等形式，改善养老服务的供给状况，推动养老服务发展；环境型政策工具主要表现为养老服务政策对养老服务发展的影响，尤其是外在影响，具体包括政府通过目标规划、金融支持、税收优惠、法规管制、技术/考核标准等方式，为养老服务政策提供有利的政策环境和外部条件；需求型政策工具主要表现为养老服务政策对养老服务发展的拉动作用，具体指政府通过政府采购、价格补贴、示范/试点项目、服务外包、贸易管制等措施，释放老年人对养老服务的需求，并减少外部干扰对养老服务的影响。

4 资料与分析

4.1 资料来源

“十二五”规划以来，河南省养老服务发展得到较多关注和重视，陆续出台了一系列政策文件，对近十年的养老服务体系建设进行详细规划，用以指导地区养老服务整体发展。本文对河南省2010—2020 年有关养老服务的政策内容进行筛选：一是须为省级文件，通过对省人民政府、民政厅、财政厅、发改委、人社厅、住建厅、农业农村厅及省卫健委等部门官方网站的检索而获得；二是标题中须含有“养老服务”一词的相关政策文件；三是文件类型为规划、意见、通知、公告等，不包括讲话、工作报告、行业标准等。共获得可分析政策文本13 份，见表1。

表1 2010—2020 年河南省养老服务相关政策

4.2 政策属性分析

从政策适用范围来看，除省人民政府公布的多为发挥指导性作用的普适性政策之外，也不乏省发改委、民政厅、财政厅等有关部门发布的针对具体事项的专一性政策。

从发文数量和年份来看，养老服务问题单独出台了13 份文件，体现了河南省对养老服务的重视，也为推动未来养老服务发展提供了良好态势；2015—2017 年河南省尤其重视养老服务政策的出台，这与特定社会情境有关，一方面是省人民政府于2014 年出台《关于加快发展养老服务业的意见》，各部门在此指导意见下积极规划专门性养老服务措施安排，另一方面，这一期间正是河南省为养老服务“十三五”规划所进行的积极探索和尝试。政策发文年份能够在一定程度上体现政府部门对事件的重视程度和公众的需求倾向。

从联合发文部门数量来看，部门联合发文较少，基本集中在省发改委、省民政厅、省财政厅等几个相关部门，而养老服务话题与医疗、社保等部门工作息息相关，未能有效发挥人社厅、卫健委等部门的专业作用。这既体现了发改委对养老服务相关社会问题的积极回应，也启示人社厅、卫健委等部门更加积极为发展养老服务事业建言献策。

4.3 政策内容编码结果

内容分析法（content analysis）是通过分析“内容”获得结论的一种研究手段，最初被用于新闻传播学研究，20 世纪50 年代美国学者贝雷尔森（Bernard Berelson）发表著作《内容分析：传播研究的一种工具》［12］，确立了内容分析法在大众传播学中的地位［13］。后经不断发展和补充，在社会学、政治学、市场研究等领域得到广泛应用［14］。聚焦于公共管理学领域，学者多用内容分析法对学科整体发展进行总结与概括，或对某一政策的变迁过程进行探寻，或对议程设置过程进行分析［15］，具有系统性、客观性优势。

依照内容分析法的要求，手动依次对13 份政策文本逐段逐句编码，以编号11 的政策为例，具体见表2，共163 个分析单位。

表2 养老服务政策文本内容编码示例

4.4 政策工具类型划分结果

养老服务政策作为实现养老服务阶段性目标的重要手段和途径。借鉴罗斯威尔的政策工具分类方式，将养老服务政策内容按照供给型、环境型和需求型三种政策类型划分，每类均有各自的具体表现形式，基于政策分析框架的政策工具分布情况见表3。

表3 根据政策工具类型划分政策内容及分布情况

河南省供给型和环境型政策工具内容占比较大，分别为45.1%和38.9%，而需求型政策工具的使用仅占16%，这一点也是我国政策文件中普遍存在的特点或不足。

聚焦具体分布情况，供给型政策工具的使用较好反映了河南省养老服务的省情特征，仍重点关注养老基础设施建设，并适当地通过一些智能化、信息化手段提升养老服务的供给效率和服务水平，是满足公众所需的直接体现。

环境型政策工具中，目标规划一类的频数最多，《通知》、《意见》等指导性政策文件必定囊括较多对地区未来发展高度凝练的指示安排；此外，近十年的文件内容呈现出一个显著特点，即通过明确部分养老服务行业的评估、业绩考核标准，配合较为强硬的监管措施来规范其运营，体现了河南省近些年提倡的标准化、法制化建设理念，对于河南省养老服务发展具有重要意义。

需求型政策工具的使用主要集中在以各种形式推动养老机构民营化改革，通过试点项目探索合适省情的养老机构公建民营方式，其中一些推动养老机构市场化、养老服务产业化的措施也侧面反映出未来养老服务的需求特征，既是对“放管服”行政理念的深入理解和运用，也是对民营机构和新型养老服务市场的有力支持。

4.5 政策工具选择与组合中存在的问题

1）观念偏向导致缺乏需求型政策工具的使用。各部门仍偏爱供给型政策工具的规划和使用，究其原因可能在于供给型政策工具能够直接体现部门职能，如通过基础设施建设、技术资金投入等途径让老百姓直观感受到政府为养老服务建设做出的努力。但养老服务社会化正逐渐被人们所接受，相较于养老服务的直接供给角色，转“划桨”为“掌舵”可能更符合部门今后的工作方向。

2）政策工具形式分布不均，养老服务创新观念不足。每类政策工具的具体表现形式分布并不均匀，如供给型政策工具中，虽重视智慧养老和信息管理平台建设，但未能足够关注人才引进和教育培训工作，难以保障养老服务工作技术和服务水平的稳定；又如环境型政策工具中虽抬高了养老服务机构的管理标准，但较少有税费优惠政策加以辅助，一味提高建设标准反而会加重机构运营成本。可能是由于养老服务新观念的不成熟、不完善，使政策内容未能系统整合，改进养老服务下游内容却忽视了上游的基础保障，但任何新事物的产生和发展都是一个持续的过程，养老服务体系建设涉及门类众多，对资金、人才、技术、设施等方面的供给靠单一部门的力量难以统筹兼顾。

5 政策建议

1）培养各部门养老服务共有观念，提高政策具体化和可操作化。

从政策属性来看，一方面要充分了解地区养老服务发展状况，通过提高政策数量来体现有关部门对养老问题的重视，保证及时出台新的目标规划以应对不断更新的社会问题。另一方面要细化养老服务政策的实施内容，避免政策内容过于宽泛宏观。这就需要多部门联合起来，以积极的态度和一致的养老服务建设目标，集思广益，不能仅依靠省人民政府开展统筹规划工作，更需要财政部门做好资金支持和保障工作，税务部门协助向社会力量提供合理的税收优惠措施，卫健委关注老年群体健康，针对性探索实施医养结合新形式……只有群策群力，充分发挥各部门的专业优势，才能推进养老服务稳定发展。

2）转变养老服务供给观念，平衡供给型与需求型政策工具的使用。

针对供给型政策工具过重与需求型政策工具使用缺乏之间的矛盾，首先需要在观念上予以转变，在全面推行简政放权、放管结合、优化服务的政府职能改革宏观背景下，让有能力的个人、企业等社会群体共同参与提供养老服务，是减轻部门经济和管理压力的有效手段，也是推进养老服务社会化的重要方式。

一方面，规范供给型政策工具的使用，重视人才培养方面的政策规划，强化人才培养、教育培训与养老服务设施智能化、信息化建设的配合，将专业服务与先进设备相结合，才能更好更快推广新型养老服务供给方式，提升老年受众群体的接受度。另一方面，创新需求型政策工具的使用，以市场化手段刺激老年消费群体的养老服务需求，政府在其中应发挥引导和监管作用。在推动养老机构公建民营改革的基础上，对营利性与非营利性养老机构采取不同的管理方式，对营利性养老机构应放宽管制，由经营者自行决定合理的服务项目与收费标准；对民办非营利性养老机构采取招投标、委托运营的方式，具体服务项目和收费标准由运营方依据协议合理确定，政府需定期对机构服务质量进行调查和监管。

3）创新养老服务政策观念，给予社会参与者可靠的政策环境支持。

政府应更多给予非营利性养老机构运营、建设补贴等资金支持，面向社会群体提供一段或较长时期的税收减免措施，并鼓励和引导社会慈善基金向养老服务设施建设进行投资，多方途径为养老服务建设提供充足的财税支持。

同时也应创新环境型政策工具的使用，在规范税收优惠、法规管制等传统政策工具的基础上，发挥金融服务对养老机构建设的支持作用，通过引导、规范商业银行、保险公司等金融机构开发适合老年人的理财和保险产品，或引导金融机构放宽对养老服务机构的贷款条件，为其提供融资便利……这不仅有利于解决因资金短缺让陷入困境的养老服务机构的燃眉之急，同时考虑到养老服务未来的发展前景，金融机构参与养老服务建设之中也对恢复地区经济有所益处。