碳中和目标下的三个关键议题：国际竞争力、煤电退出和碳边境调节

文/张中祥

《巴黎协定》确立了全球气候治理历史上第一个普遍适用的全球性治理体系，要求所有的缔约方都必须提出国家自主贡献，以实现将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2℃以内，并努力限制在1.5℃以内的目标。根据英国能源与气候信息组织统计，目前全球已有137个国家承诺到本世纪中叶实现碳中和，其中124个国家设定到2050年实现碳中和的目标。根据气候行动追踪的数据，这些国家覆盖了全球73%的温室气体排放量，显示了全球改善气候变化的雄心。作为全球最大的温室气体排放国，中国在2020年9月也明确提出二氧化碳排放力争2030年前达到峰值、努力争取2060年前实现碳中和（即“双碳”目标）。中国宣布2030年前碳达峰并不令人意外，但中国承诺2060年前实现碳中和目标超出国际社会预期。中国主动向世界作出庄严承诺，表明中国愿携手与世界各国一道共同应对全球气候变化问题。

政府不能忽略企业的阵痛，也不能被其情绪左右

按照承诺，中国实现碳达峰后到碳中和的时间仅有大约30年，远远短于发达国家所用时间，而且中国的绝对排放量是任何国家都不可比的。无论减排的速度还是力度，达峰后中国年减排量将远超发达国家。中国作出“双碳”承诺时间恰逢迈入“十四五”规划期，在制定“十四五”规划和更长期发展规划时可充分地把这个约束考虑进去。地方和企业是实现“双碳”目标的责任方和主体，及早把这个信号传达给地方和企业，可让他们在经济、投资、技术、环境等方面有一个比较长期的综合考虑，早作为早主动，达峰峰值低而且早，后期减排压力就小，回旋余地就大，可能的影响和损失也越低。

制造业的碳排放量较高，中国作为世界第一制造业大国，难免会有碳成本的增加可能影响中国制造业国际竞争力的顾虑。对企业来讲，碳成本增加短期肯定有一些阵痛。但某种程度上，这也是促进企业技术进步、产业升级和节能减排的机会。判断和把握节奏至关重要，要避免采取超出目前发展阶段、不切实际的运动式“减碳”的过度行动。

政府出台政策既不能忽略企业可能的短期阵痛，也不能被企业可能放大的情绪所左右。客观上，企业都有放大环境政策对其产能和就业影响的意愿，这在欧盟实施环境税收改革和碳排放交易及美国实施SO交易时，表现得淋漓尽致，但实际的影响远远小于企业所声称的。其实，环境成本、碳成本只是影响国际竞争力和产业链转移的部分因素，营商环境、市场大小、生产要素成本、汇率等都是重要的影响因素，甚至影响更大，这也是大量实证研究并没有太多支持“逐底竞争”的原因。另外，碳成本提高影响制造业发展的观点，忽略了全球都在行动这样一个现实。因为气候变化是全球问题，到目前为止全球近140个国家都承诺了碳中和目标，为此这些国家都有不同程度的碳成本增加，因此每个国家的相对竞争优势跟以前也许差异不大。欧洲、美国等国家可能碳成本增长更多，中国可能还会因为技术进步快而提高竞争优势。

煤电全面退出是否要一刀切

2021年7月23日，深入探讨应对气候变化、清洁能源转型等议题的二十国集团（G20）能源与气候联合部长会议在意大利那不勒斯举行。据路透社报道，会议未能在最后公报中就关键气候承诺表述达成一致。G20轮值主席国意大利生态转型部部长Roberto Cingolani告诉记者，主要争议之一就是中国和印度不同意公报中2025年淘汰煤电的表述，认为这不可能，而大部分国家希望2025年之前实现淘汰煤电。

中国在煤电和控煤上的立场，既要考虑遵守全球气候变化协议，也要基于本身经济发展水平和能源结构的客观现实。中国主要依靠煤电，虽然煤电装机占全国电力总装机容量2020年首次低于50%，但全国仍有10.8亿千瓦煤电装机在运行，而且大多数燃煤电厂是在过去15年内投产运行的，离现代煤电厂正常退役还有20～30年时间。让这些机组提前退役会造成很大的经济损失，特别是在经济不发达的西部地区，机组运行年龄更短。

那么，是否需要各国一刀切在某一时间节点煤电全面退出呢？首先，淘汰煤电时间表与应对气候变化紧迫性相关。如果温控速度要快于《巴黎协定》中的规定，实现1.5℃以内的温控目标，那么煤炭和煤电将面临比维持2℃以内的温控目标下更快更大幅度的压缩，要更早地全面退出。其次，实现特定温控目标本质上需要不同幅度地消减温室气体排放，而不是特定的化石能源。尽管在现在的技术水平下，出于经济性的考虑，大幅减少化石能源使用有助于大幅减少温室气体排放，但煤电是否全面退出与是否有抵消碳排放的负碳技术，以及这些技术是否能够得到经济合理的利用有关。

可见，大幅压缩甚至淘汰煤炭煤电是趋势，但淘汰煤电的时间点与负碳技术的发展和应用有关。因此，关键是在中国富煤、缺油、少气的能源结构下，如何来判断和把握这个问题。笔者一直撰文呼吁，中国要严控煤电项目，优先退役落后产能，煤电装机必须在“十四五”时期达峰，并在2030年后快速下降。煤炭在“十四五”时期还会维持现在的高位，“十五五”时期煤炭占比开始较快下降。2040年后，随着现有的煤电厂退役、可再生能源发展规模扩大、储能规模化运用，煤炭消费将快速下降，到2050年，煤炭占一次能源消费的比重预计降至个位数。国家要充分利用这个时间窗口，做好清洁能源的发展，以便把煤电调整对国家经济的总体影响降到最低。采取过度行动或不认真对待，都会付出高昂的代价。

欧盟碳边境调节机制的影响

2021年3月，欧洲议会投票通过了设立“碳边境调节机制”（CBAM）的议案。议案希望在提高欧盟应对气候变化能力的同时，保护欧盟企业不受国际竞争力和碳泄漏威胁，并提振欧盟以外国家的气候治理雄心。7月14日，欧盟委员会正式提出的CBAM提案涵盖了欧洲碳市场中的电力、钢铁、水泥、铝和化肥五个领域生产过程中的直接碳排放。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业碳排放免费配额直至2035年完全取消碳排放免费配额，同期要求产品进口商根据产品生产过程中的碳排放支付碳费用，并逐年提高费率。

欧盟向特定工业企业提供免费碳配额，是为了欧盟企业不受碳泄漏威胁。既然CBAM机制是作为解决EU-ETS中碳泄漏风险的替代措施，那么欧盟就不能在对欧盟外的企业征收碳关税的同时，还对欧盟内同业竞争企业提供免费碳配额，对欧盟企业提供双重保护。单就CBAM机制对不同生产地的“同类产品”提供差别待遇这一点，就与世界贸易组织（WTO）条款不兼容，存在滥用贸易保护的嫌疑。除此之外，欧盟CBAM提案还有一些引起质疑的地方。比如，欧盟CBAM提案缺少出口企业证明实际碳排放量的条款。欧盟之外的生产商可能技术更先进，生产同类产品排放量更低。提案要经得起WTO条款审视，应有条款确保生产商支付的碳费用不超过其实际排放量。对进口产品的排放量全部征收碳关税也不公平，应扣除欧盟同类产品企业获得的免费排放额度。另外，如果进口产品在其生产国已经承担了一定的碳排放成本，那么这部分成本应当扣除。已承担的排放成本，可能是以碳税或排放额度形式存在的碳价。除此之外的其他政策措施虽然可能也会使企业承担隐形排放成本，但欧盟并不承认这种难以量化的碳价。

总体上，中国和其他发展中国家对碳边境调节机制持反对态度。但中国也应从CBAM中汲取有益的成分。中国已开展碳排放试点，通过碳价格激励节能减排。现在又加快推进全国碳市场建设，助力实现“双碳”目标。中国可把欧盟CBAM覆盖的行业作为优先考虑的部门，这样可减少需缴纳的碳关税。另外，由于中国与印度、东南亚等新兴经济体存在贸易竞争关系，而这些国家减排政策又没有中国苛刻，这些国家同类产品的竞争力反而可能提高且出口增加。与此同时，原本能效更高的中国企业可能会失去市场份额，全球排放量实际上可能还会增加。因此，中国一定程度上也面临类似欧盟有效保护其实施减排承担了额外成本的企业和避免碳减排被“泄露”的问题。由于欧盟CBAM是目前全球唯一公布但可能影响广泛的碳价政策，中国与国际社会应就CBAM的碳核算体系、与WTO规则的兼容性、适用的范围和时机等议题加强对话与协调，制定出能被广泛接受的应对竞争力和碳泄露顾虑的政策或指南，避免单方面采取碳边境调节措施可能带来的冲突。