有限政府与有效政府：权力、责任与逻辑

文/陈远星 陈明明

有限政府（limited government）指基于特定政治哲学和理念，为实现特定的社会政治目标，有意识地把这种政治哲学和理念融入政府的构建和施政过程中，形成在权力、职能和规模上受到宪法和法律严格约束和限制的一种政府制度和政府类型。与此相对应，存在着另外一种类型的政府，即有效政府（effective government），其社会政治经济背景、行为逻辑和内在约束都和前者迥然有别。虽然同样有着任何政府都会面临的物质客观条件和财政资源的限制，但是它守持或接受的是另外一种政治哲学和理念，在政府原理上具有和前者不同的偏好和特征。

有限政府的逻辑

有限政府有四个基石，分别是自然权利论、政府祸害论、自由市场论、法治政府论。作为一种国家理论，有限政府的提出不仅是西方自由主义理念延续传播的结果，也是资本主义历史发展过程中国家与市民社会关系演进的产物。17世纪英国内战、18世纪美国独立战争和法国大革命三度击败国家后，也就是当资产阶级以市场和资本驯服国家后，国家便成为资本主义发展的开道车，国家与市民社会开始具有行动逻辑的统一性。资本主义现代性的发展一方面带来经济与政治的分离趋势，使得经济和社会生产从“政治共同体”中“脱嵌”出来，成为一个相对独立的领域，但现代性的另一方面，即经济发展对保障性的政治制度具有越来越强烈的需求，也促使政治成为实现经济利益的工具，反过来又使得经济和社会生产成为“政治共同体”的内生要素。这正是19世纪以后资本主义发展经历的过程。在西方国家与市民社会关系变动的背后，人们不难找到隐藏于其中的市场和资本的支配性机制，正是这个支配性机制构成了有限政府的逻辑。

第一，有限政府是维护市场和资本持续增长的政府。在有限政府背后，始终存在着市场和资本的逻辑约束：现代国家的“能动作用”如果不利于市场和资本的扩张，政府再小也不能接受，反之，如果有利于市场和资本的扩张，政府再大也可容忍。20世纪20年代的大危机使得资本的扩张无法持续，重创了整个资本主义生产体系，于是国家扮演了“市场拯救者”的角色，小政府的传统理论受到极大的冲击。小政府所以不能被接受，根本原因是它不能满足市场和资本实现可持续增值的需要。战后到20世纪70年代，西方政府经历了一个政府规模急剧扩大的过程，只是随后大政府出现了凯恩斯理论所没有料到的“滞胀”新问题。因此，大政府才站到了被告席，被视为“自由的敌人”而遭到严重指控。可见，大政府和小政府的变动不过是资本主义时钟的钟摆运动的反映，无论是克服“市场反对市场”导致的市场失灵，还是克服“国家反对国家”导致的“政府失灵”，都不改变资本扩张的逻辑。

第二，有限政府是恪守国家和市民社会边界的政府。在福利国家最盛时期，国家和社会相互渗透，瓦解了传统的国家与市民社会的界分，从而瓦解了公共领域原有的基础，出现了一个“再政治化的社会领域”（政治公共领域）。在这个政治公共领域中，原有的汇聚成公众的私人被“社团组织”和“政党”所替代，社团组织和政党同公共管理机关从国家内部推动权力的实施和权力的均衡。所谓市民社会的衰落或复兴，反映的只是资本主义发展过程中政府与市场的调适性波动，以及这种波动给生活于其中的人们带来的心理感觉的变化。市场和资本的逻辑制约着国家和社会关系的起伏，进而制约着政府规模和政府功能的变迁：政府之大或政府之小视市场和资本的发展需要而定。大政府和小政府并没有突破有限政府的“限度”，即在意识形态的内核上仍然是以上述四个基石为边界，本质上仍然是市场和资本逻辑规定的产物。

第三，有限政府是立宪经济学规则约束的政府。立宪经济学的主张诞生于批判福利国家的时代，其在西方政府理论中获得的重大影响和声誉，再次表明在以“无政府”和“利维坦”为两端的光谱上，政府的钟摆似乎被“无政府”的磁石吸引住，久久停留在斯密-洛克一端。尽管福利国家政府就其理念和行事方式而言，仍属于有限政府的范畴，自由、法治、人权这些价值仍被遵循，但是，“老辉格党人”依然不能容忍原教旨的自由主义被偏离或冒犯。市场和资本对资本主义的发展进行了再调适，有限政府只有更多地被理解为“最弱政府”（诺齐克）、“有序无政府”（布坎南），似乎才算是找回它的真谛。

第四，有限政府是分权制衡的政府。有限政府的存在不仅需要职能上的分权，更需要所谓“捍卫自由”而在权力间构设的相互制约。政府若不是为了更有效地保障个人的财产权利和自由，则无存在的必要，而在“政府祸害论”的社会心理文化中，为防止政府变成难以驾驭的利维坦，就需要以各种方法限制其滥用权力的机会：一是以宪法为根本规范，把公民诸种权利列为不可侵犯的人权；二是把权力进行分割并在之间构筑彼此的对抗，以避免权力的专横；三是诉诸社会的力量，把社会与政府的分权制衡作为政府内部分权制衡的基础。这三者都是立宪主义的价值所在，也是有限政府原理的理论支持。

有限政府在中国的想象

有限政府本来是西方历史经验的产物，在市场化改革的20世纪90年代引起中国巨大的回响。原因之一是，苏联东欧70年代为摆脱计划集权体制而进行的社会变革过程，被认为是“依凭市民社会理念展开自下而上的努力斗争的结果”，而中国的社会变革过程在广度和深度上走得比苏联东欧更远。例如，以放权让利为主要特征的改革开放松动了国家对社会的控制，放开了企业的自主权，改变了单一的所有制形态，允许多种经济成分的存在，允许部分经济资源的自由流动，承认多元利益关系的自主发展，这一切都似乎意味着出现和形成了一个发展中的“中国市民社会”。

在这样一个思想趋势中，有限政府被认为是适合“中国市民社会”生长的政府改革的方向之一，成为中国政府改革理论的热门话题。人们根据有限政府的精神阐述并试图重构政府和市场的关系，提出各种政府改革方案，其中最为流行的是“小政府、大社会”之说。客观地说，从实践层面看，在由计划经济向市场经济的转型过程中，政府权力从微观经济领域和一些社会领域中逐步退出，是社会生产力解放的必然要求，对计划体制时期的“全能政府”的批判，以及把源于西方的有限政府当成政府职能转变目标模式，这种理论倾向的产生有现实理由和积极意义。

但是，这种思想倾向至少忽略了以下几点事实：

第一，政府职能总量的减少并不意味着政府不同职能等量的减弱。在中国，政府职能历来被区分为政治统治职能和社会管理职能，计划经济时期政府的社会管理职能包括经济生产管理，正是由于经济生产管理的低效危及政治统治，才有改革开放的提出，政府从微观经济领域和某些社会事务的退出，表明政府职能的转变及职能总量的减少，但社会管理职能中对市场经济秩序的保障、对公共物品的提供和公共服务的扩大等内容和要求却在持续增强。转变职能不意味着放弃责任，减少总量不意味着降低能力。

第二，在一个超大规模的进行现代化的国家，面临着发展不充分不平衡的情境，政府采取自由主义式的退出能否保证社会的公平和稳定？自由主义式的退出是主张把发展的动力和选择交由市场来进行，但市场能不能自动促进社会的公平？如果不能，就必须有市场之外的力量对此进行协调和平衡，毋庸赘言，这种力量的主要方面就是政府。市场自发竞争的本性需要由政府予以干预和引导，对于发展不充分不平衡的中国尤其如此，市场经济之所以被称为社会主义市场经济，其重要含义之一就是经济发展中的市场和政府的双轮驱动。

第三，有限政府的逻辑是否支持中国这样一个国家的政府行为？前已述及，有限政府并非单纯指政府规模的大小，而是指政府基于特定政治哲学理念，在其构建和施政过程中受宪法和法律严格约束的一种政府制度和政府类型，除非极端的自由放任主义，在资本主义的发展过程中，政府对经济活动的干预都是存在的。中国并不是一个资本主义国家，它的经济制度的宪法界定表明，政府运用国家宏观调控、税收、转移支付等经济手段和法律手段对市场经济的干预，是建立在以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的所有制关系基础上的。支配政府行为的逻辑不是以资本为中心，而是以人民为中心，因此，把有限政府作为政府改革的方向，至少在理论上和国家基本制度的内在规定存在着无法调和的矛盾。

第四，市民社会概念是否符合中国社会演进的基本轨迹，能否准确概括中国社会的变革特质？正如哈贝马斯、科恩等人所说，市场经济和私有产权制度所产生的私人领域是市民社会的基础，市民社会是欧洲或西方文明的产物。邓正来曾指出，大凡援用市民社会模式论者，都有意无意地试图在中国的历史和现状中发现或希望发现西方市民社会的现象，把西方市民社会预设为一种普世的经验和观念，并以此为标准对中国不符合西方市民社会的现象进行批判，这其实是一种误导。且不说中国历史传统中不曾有过西式市民社会的现实与理想，即使是当代中国因市场化改革而出现的社会阶层和新兴的民间团体，也和西式市民社会内含的那种抗衡国家的品质大相径庭。所谓“中国的市民社会”只存留于西式概念演绎的想象之中，在中国基本制度规范的政府改革中，是一个与实际相去甚远且难以通行的方案。

有效政府的提出：回应性和问责性

由于中国社会性质和制度体系的内在规定，中国政治的逻辑对政府的要求不是有限政府，而是有效政府。有效政府首先让人们想到的是政府的绩效，而政府绩效是和政府能力联系在一起的，由此而论，有效政府是指在施政过程中政府有能力履行政府职能并创造绩效的政府。显然，作为相对于“低效”或“无效”政府而言的有效政府，政府能力是至为关键的变量。

在一般的观念中，政府能力通常和政府规模相提并论。研究表明，政府能力与政府规模在一定边际约束下正相关。如果说，有限政府并不必然意味着政府能力的低下，但肯定意味着政府规模的相对偏小（一定边际约束下政府规模与市场能力呈负相关），那么，有效政府在把政府能力作为自己的关键变量的前提下，尤其在市场能力尚在发育或不足的情况下，其政府规模的相对偏大则是不争的事实。当然，有效政府的规模再大，也不能脱离政府规模赖以维持的社会物质经济基础，能力再强，也无法超越政府赖以发挥作用的既定的财力、物力、智力条件。有效政府的“有效”，包括但并不仅限于规模和能力，或者说并不孤立地单纯地着眼于规模和能力，还有一些更为重要的因素构成有效政府的特征。这样，我们就得到了关于有效政府的另一个观点，即有效政府不仅是能将自身偏好（preference）有效转化为现实能力（capacity）的政府，而且是具有回应性（responsiveness）和责任性（accountability）的政府。

在西方学者看来，要实现政府的回应性需要公民拥有能够自由表达、自由选择及其受到平等对待的条件。这种自由表达和选择的条件，最核心的内容可归结为投票和选举。选举意味着公民授权，要竞夺公民授权就必须回应选民的要求。但因为政府可能会为取悦选民而屈从于选民的各种要求，变成一个“极不负责、不能尽职的政府”，所以萨托利提出，回应之外还须负责，“不但要对人负责，还要对事负责。也就是说，代议制本身包含有两个要素：回应能力和独立负责精神”。但是，正如景跃进所指出，在选举和回应性、可问责性之间“具有一种内在的单向性的联系”，即“一方面在经验层面排除了非选举回应的可能性，另一方面即使在经验层面存在这种可能性，它也无法纳入民主和民主化的理论范畴来考察”。这恰恰是西方语境中民主被视为具有强烈的对抗性特征的理解，而“这一对抗性理解与西方学者看待国家与市民社会的（对抗）关系是一致的”。

福利国家的出现一定程度上改变了这种状况，福利国家以所谓“大政府”著称，政府拥有越来越多的行政立法权和行政司法权，在体制上使传统的三权分立边界日益模糊，政府制定的大量公共政策在实践上直接影响到民众的日常生活，扩大了公民参与公共事务的机会空间，从而在政府过程中强化了政府回应和政府可问责的理由。这似乎给非西方国家的政府民主化提供了一个改善民主品质和取向的思路，即民主未必一定要从竞争性选举起步，而是要从政府对民众的回应和负责着眼。

但是，有两点仍需注意。第一，福利国家政府的回应和负责并未动摇支配国家的资本逻辑，福利的分配仍然属于西方民主的范畴，即公共选择理论所揭示的出于选票动员而实行“预算最大化”的结果。第二，在市场和资本逻辑的强制下，政府的回应和负责是有限的、有选择的，市场和资本始终是制约政府公共政策的边界。最明显的近例莫过于2020年席卷全球的新冠肺炎疫情。在资本逻辑主导的结构中，很难指望政府违背“经济学原理”而耗费巨资、不惜成本，甚至伤筋动骨来实行全民防疫抗疫。按社会达尔文主义（这正是资本的意识形态），自由竞争的普遍法则把“不适者”淘汰掉，给国家节约出大量的医疗资源和社保金，一方面正好卸下老龄化社会带来的福利包袱，另一面可使社会变得“更有活力”（因为人口年轻化了），从而极大地激励资本扩张的原始本能。

由此可见，政府的回应性和问责性在以资本为中心的约束下会反应失灵，即使在选票的刺激下也会行为失范（如萨托利所说的“极不负责、不能尽职的政府”）。这种失灵和失范在奉行有限政府的政治哲学中原本就是题中应有之义——有限政府只能提供“必要的”公共产品，不能指望其做得更多，政府做得更多会“侵犯公民的自由”，但对奉行有效政府的政治理念而言则是不可容忍。在这一点上，中国政府在新冠疫情中的行动和表现提供了一个与西方政府极为不同的案例，本质上反映了有效政府的行动逻辑。

有效政府：一个见证

2019年底发生、至今未了的新冠肺炎疫情是一个“深度不确定性”的公共卫生危机事件，人们对它的认识和判断确实需要一个过程。在武汉这个人口密集的超大城市，尤其是在特定的时间内（“两会”和春节即将来临），基于全局和稳定的考虑，政府对尚未达成共识的专家意见自然会有决策上的困难。

但公允地说，在专家意见趋于明确一致的时刻，政府很快接受了关于危机性质的判断，大幅度调整了自己的行动节奏，在2020年1月23日作出了武汉封城的重大决断，坚决果断地关闭离汉离鄂通道，武汉、湖北保卫战由此全面打响。中央政府立即调集全国最优秀的医护人员、最急需的医疗资源和最先进的医疗设备驰援武汉。一周之内，全国30个省区市相继启动“重大突发公共卫生事件一级响应”，实行网格化、地毯式的封闭隔离管理措施，大专院校、中小学推迟开学，全国“两会”推迟召开，公共娱乐设施关闭，大规模的人员流动停止，中国的社会经济事实上进入“停摆”状态。这是中华人民共和国成立以来采取的绝无仅有的非常举措。2月12日，习近平总书记主持召开中共中央政治局常务委员会会议，强调要“提高收治率和治愈率”“降低感染率和病亡率”，抓好疫情防控重点环节；强调要全面增强收治能力，做到“应收尽收、应治尽治”；强调要提高患者特别是重症患者救治水平，集中优势医疗资源和技术力量救治患者；强调人口流入大省大市要按照“联防联控、群防群控”要求，切实做好防控工作。危机当头，在人命和经济之间，中国政府选择了前者。

在遏制新冠肺炎疫情的同时，政府也竭力谋划和推动复工复产，在生命安全和经济发展之间进行艰难的平衡。2月23日，中央政治局会议提出，要建立和疫情防控相适应的经济社会运行秩序，制定明确的疫情分区分级标准。两天后，习近平在人民大会堂一场参加者达17万人的超大规模电视电话会议上要求：“低风险地区要尽快将防控策略调整到外防输入上来，全面恢复生产生活秩序。中风险地区要依据防控形势有序复工复产。高风险地区要继续集中精力抓好疫情防控工作。”习近平指出，在疫情形势依然严峻复杂，防控正处在最吃劲的关键阶段，要咬紧牙关，继续毫不放松抓紧抓实抓细各项防控工作，有序恢复生产生活秩序，强化“六稳”举措，加大政策调节力度，把发展巨大潜力和强大动能充分释放出来，努力实现2020年的经济社会发展目标任务。

在党和政府的艰苦努力下，从3月下旬以后，全国每日新增本土确诊病例数回落并维持在个位数上，新增发病数持续下降，疫情总体保持在较低水平，社会生活逐渐恢复常态。随着不同地区先后复工复产，经济也进入了复苏的轨道，按国家统计局7月16日发布的数据显示，在第一季度国内生产总值同比下降6.8%的情况下，第二季度经济增长由负转正，增长为3.2%。国家能够在如此短时间内控制疫情，实现经济由降转升，保持经济社会大局稳定，不仅表明了中国经济的强大韧性和潜力，而且体现了中国政府制度的非凡有效性和执行力。

是什么因素支持中国政府作出这种史无前例的“封城”选择？又是什么因素推动了中国政府成功的反危机实践？在2020年抗击疫情的不同阶段，习近平有三段话非常值得重视：“作出这一决策（指武汉“封城”），需要巨大政治勇气，但该出手时必须出手，否则当断不断，反受其乱。”（2020年1月23日）“在重大疫情面前，我们一开始就鲜明提出把人民生命安全和身体健康放在第一位，在全国范围调集最优秀的医生、最先进的设备、最急需的资源，全力以赴投入疫病救治，救治费用全部由国家承担。人民至上，生命至上，保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切。”（2020年5月22日）“人的生命是最宝贵的，生命只有一次，失去不会再来。在保护人民生命安全面前，我们必须不惜一切代价，我们也能够做到不惜一切代价，因为中国共产党的根本宗旨是全心全意为人民服务，我们的国家是人民当家作主的社会主义国家。为了保护人民生命安全，我们什么都可以豁得出来。”（2020年9月8日）

“巨大政治勇气”绝非虚言。武汉“九省通衢”，是人口超千万的特大城市，“春运”是人类最大规模的人口迁徙，关闭离汉通道，实施严苛的检疫隔离，给“流动的中国”按下“暂停键”，所承受的经济、社会、舆论和心理压力是难以想象的。在西方的舆论界，这种事情唯有中国可以去做并做到了（不无讽刺的是，西方国家在疫情的巨大压力下，后来也不得不实行程度不同的“封城”之举）。在公共决策的意义上，它恰恰反映了中国国家意志的强大，反映了一个能够超越各种利益集团、排除各种干扰、具有自主性决断的有效政府的执行力，所以能够在贯彻国家意志时果断“出手”，不受“其乱”。

支撑这种“巨大政治勇气”的奥秘其实在于习近平所讲的八个大字：“人民至上、生命至上”。这是为打赢抗疫战争而采取各种严苛措施的正当性来源，其实也是有效政府的政治理念。在政治理论上，它本质上是社会主义的主张和体现。

在当代中国，社会主义有四层内涵。一是作为意识形态的社会主义。现代社会主义是一种争取阶级解放的学说，阶级解放必须通过生产关系和社会关系的改造，这种改造不仅展现在经济关系的历史变迁之中，而且体现在对生命的尊重和保护，以及对人民福祉的追求和保障。二是作为组织方式的社会主义。没有“组织起来”的社会主义，便没有“全国一盘棋”式的相互协调、统筹兼顾，没有“举国体制”式的全民动员、统一施策，也就不可能解决诸如公共卫生危机、金融危机等“黑天鹅事件”，以及构成长期制约的发展不平衡不充分的问题。三是作为发展战略的社会主义。这种战略的经济意义是政府必须对有限的资源进行有选择性的使用，优先支持对经济发展能发挥最大贡献的技术创新和产业升级，解决技术创新和产业升级过程中必然出现的外部性问题和基础设施完善的协调问题，使比较优势变成竞争优势；政治意义则是政府必须能够有力地为经济发展提供稳定的政治环境和法治保障，维护中央权威和宪法秩序，打破地方保护主义的藩篱，排除各种利益集团的干扰，协调央地、城乡、地区间的利益关系，以有效提供的公共产品保证国家的现代化平稳过渡。四是作为公平分配的社会主义。十六大特别是十八大以来，“公平”“正义”成为中国特色社会主义的核心价值之一，也成为政府须回应和可问责的强大社会压力。

正因如此，有效政府的体制和理念在中国拥有强大的政治基础和民意基础。武汉的“封城”、中国各处的严格隔离管控，在西方的舆论中一度被视为负面信息，但在中国却得到民众的积极配合。历史已经表明，一项政府政策如果得到传统的支持，将会大大减少其施行的心理和社会成本，一种政府体制如果契合民族历史发展的脉络和价值，就容易获得民众的理解和体认。中国特色社会主义固然来源民族国家时代的马克思主义，但它的“特色”却植根于中国的历史和文化。正是在这一点上，中国表现出了不同于西方的政治评价标准：“好政府”既不是管得最少的有限政府，也不是竞争性选举产生的代议制政府，而是能够有力回应百姓民生需求的有效政府。

新冠疫情是一个“黑天鹅事件”，它所折射出来的有效政府的品质与取向已经为人深刻感知。此外，在生活中还有大量可能发生的“灰犀牛事件”，以及社会生活中普遍存在的治理问题，同样存在着对有效政府的强烈需求。在历史（大一统的中央集权国家）、现实（追赶现代化的超大国家）和制度（共产党领导的社会主义国家）的约束下，有效政府的内容主要表现在，它是有回应性能力的、负责且可问责的、有为、有法、有廉、有爱的政府。

的确，有效政府通常表现为一个“大政府”，政府要有效回应，要有所作为，职能事项和权限偏大都是可以想见的，但问题不在这里，问题在于政府行使权力回应社会需求的同时是否严格履行政府责任，或者反过来说，政府回应是否可问责。这个问题实质上是政府权力与政府责任的对称性或一致性问题。政府的“大”“小”并不是政府“好”“坏”的判准，“大政府”只要权责一致，大亦何妨？“小政府”若不能解决问题，小又何用？在中国，由于历史和传统的影响、巨型体量和规模的压力、民生和治理的迫切要求等因素，政府实际上担负了近乎无限的责任，这对有限政府来说是无法承受之重，只有有效政府的“权责”才能适应这个“国情”。

有效政府的权力维度（有能有为）、责任维度（问责法治）和伦理维度（有廉有爱）都具备了理论与实践的条件、历史与现实的理由。因此，有效政府是中国代表制政府的基本特征之一，实际上也是中国代表制政府一直努力践行的重要法则。有效政府在中国做得够不够好、有效政府自身面临着什么样的挑战，当然是可以讨论的，但有效政府拒绝西方式有限政府的模式，强调做中国式的“全心全意为人民服务”的强有力的政府，恰恰是代表制政府原理的内在要求。