沿边地区高校境外办学驱动要素、运行特征及推进策略研究*——基于云南省高校境外办学发展的考察

云建辉

(云南农业大学 云南 昆明 650201)

从1983年广州中医学院与日本中医学院合办首届函授针灸进修班开始，我国高校境外办学的规模和范围不断扩大。截至2018年9月，全国共有21个省份的84所高校开展的境外办学机构和项目128个，涉及亚洲、欧洲、美洲、大洋洲的48个国家及地区[1]。其中，取消境外办学审批前经行政审批机关批准设立或举办的境外办学机构和项目103个。我国沿边地区高校设立或举办境外办学机构和项目31个，占全国境外办学总数的24.22%，其中云南省高校在7个国家共设立、举办境外办学机构、项目17个，占沿边地区高校境外办学总数的54.84%。云南省高校境外办学利用区位优势，发掘功能优势，走在全国高校开展境外办学的前列。研究云南省高校境外办学驱动要素、运行特征、发展困境，提出相应推进策略，对我国其他沿边省份乃至全国高校开展境外办学具有参考意义。

一、云南省高校境外办学驱动要素

(一)沿边地区改革开放发展战略需求

沿边地区是我国开放发展的前沿重地。我国沿边地区9个省级行政区与14个国家和地区接壤，与6个国家隔海相邻。这些邻国大部分是“一带一路”沿线国家。2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，对沿边地区的开放发展定位进行了部署。2015年7月，“一带一路”建设推进工作会议推动构建六大国际经济走廊，沿边地区作为“一带一路”倡议的“先手棋和排头兵”，成为我国开放发展的前沿。2016年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》对沿边地区教育合作交流提出了新要求。同年8月，国务院印发《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，强调沿边地区在我国改革发展大局中的重要地位，并对沿边重点开发开放地区进行战略支持。2017年、2019年我国相继举办的第一届、第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，对沿边地区开放发展提出了更高要求。沿边开发开放政策和得天独厚的区位优势，拓展了沿边地区开放发展的进度、深度和内容，为其提供了历史性机遇。沿边地区高校境外办学作为沿边地区开放发展的重要内容、我国教育开放发展的重要形式和载体，不仅可以扩大我国教育影响力和竞争力，拓展海外教育市场，传播我国教育理念、教育标准，形成我国教育品牌，也是促进我国和沿边国家(地区)文化融通、民心相通的重要桥梁。

(二)云南省地缘优势向功能优势转化需要智力支撑

云南省具有东连黔桂通沿海、北经川渝进中原、南下越(越南)老(老挝)达泰(泰国)柬(柬埔寨)、西接缅甸连印(印度)巴(巴基斯坦)的独特区位优势，是我国面向南亚、东南亚、中东、南欧和非洲大区域开放的前沿通道及最具发展活力的沿边省份之一。为充分发挥云南省在全面开放新格局和“一带一路”建设中的区位优势，促进云南省加强与周边国家互利合作，国家发改委印发《关于支持云南省加快建设面向南亚东南亚辐射中心的政策措施》，大力支持教育科技文化医疗合作，强调要发挥云南省在澜沧江—湄公河合作机制和大湄公河次区域经济合作机制中前沿省份的作用。云南省在自身地缘优势和国家政策共同为当地经济社会发展带来特色发展机遇的同时，也对支撑其开放发展的智力支撑提出了迫切要求。如何培养既懂中文又懂专业知识和技能，能够促进云南省和周边国家(地区)长期睦邻友好，推动中国和周边国家(地区)社会经济发展的优秀国际化人才，成为云南省高等教育发展的重要命题。为此，云南省将境外办学纳入沿边开发开放发展战略，鼓励云南省高校结合本校学科优势和云南省与周边国家(地区)经贸文化往来的发展需求开展境外办学，并在此基础上进一步扩宽合作领域，挖掘云南与周边国家(地区)更多文化关联和人文纽带，塑造新的地区认同，打造中国与周边国家(地区)全方位多领域相互融合的利益共同体和命运共同体[2]。

(三)云南省高等教育发展的现实需要

沿边地区高等教育发展情况各异。从教育部2021年8月公布的各地区教育统计数据看，云南省普通高等学校和成人高等学校数量均少于全国平均水平[3]；教职工数量及专任教师数量均低于全国平均水平[4]；拥有博士学位的专任教师占其高校专任教师总数的16.34%，低于全国高校该项占比(27.75%)11.41个百分点；拥有硕士及以上学位的专任教师数占其高校专任教师总数的54.45%，低于全国高校该项占比(64.85%)10.4个百分点[5]。和全国平均水平相比，云南省高校发展规模偏低，职能发挥上更注重教学，对科学研究和直接服务社会关注较少；专任教师的专业技术水平、能力、学历仍需要大力提升。如何拉平、超越目前差距，实现跨越式发展，成为云南省高等教育需要着力突破的现实问题。云南省一方面加强本省高校与国内高水平大学实现战略合作共建，另一方面积极寻求利用地缘优势“走出去”发展路径，双管齐下推动高等教育能力建设。2010—2015年，云南省财政统筹专项资金17 205万元，支持云南省高校国际化能力建设，推动面向南亚、东南亚辐射中心建设。境外办学是云南省建设高等教育南亚、东南亚辐射中心的重要途径，也是云南省建设高等教育强省、实现教育现代化的重要抓手。

二、云南省高校境外办学运行特征分析

(一)办学规模、学科专业及所在国别

1.办学规模

云南省境外办学数量走在全国前列，高校是其举办主体。截至2019年底，云南省共有7所普通高校及1所成人高校设立了14个境外办学机构，举办了3个境外办学项目①。已招生的境外办学在校生600人以上，共计培养学历教育毕业生800人以上，培训3 300人次以上。如表1所示，云南省境外办学有学历教育和非学历教育两种类型。学历教育有机构和项目两种办学形式，机构是主要办学形式；两种办学形式涉及高职(专科)、本科、硕士、博士4个层次，以高职(专科)和本科层次办学为主。非学历教育只有机构办学形式，主要有面对面的职业培训中心和远程境外培训中心。

表1 云南省境外办学机构、项目及教育类型

2.学科专业设置

云南省17个境外办学机构、项目共有35种专业和39个专业布点。从各层次专业布点看，博士、硕士研究生共6个布点，本科14个布点，专科(高职)7个布点，培训类12个布点(见表2)。从学科专业布点情况看，工程类和语言类最多，管理类、经济类次之。这在一定程度上说明，云南省高校境外办学目的国对工程类、经管类学历教育需求较高，对语言类培训等非学历教育有一定需求。然而，单纯的汉语培训与孔子学院功能存在冲突，不能满足我国高等教育“走出去”的发展战略，也和我国建设高等教育强国的总目标存在一定差距。

表2 云南省境外办学各层次专业布点情况

3.办学目的国分布

云南省高校利用自身办学特色和所处区位优势，主动服务和融入国家发展战略，与周边国家合作举办境外办学。如图1所示，办学目的国主要集中在泰国(40.91%)、缅甸(13.64%)、越南(13.64%)、老挝(13.64%)、柬埔寨(9.10%)、马尔代夫(4.54%)和孟加拉国(4.54%)等“一带一路”沿线南亚和东南亚国家。其中，学历教育主要分布在泰国(36.36%)、缅甸(9.10%)、老挝(9.10%)、越南(4.55%)和柬埔寨(4.55%)。

图1 云南省高校境外办学目的国别分布情况

(二)办学模式

云南省境外办学举办高校从自身办学条件、学科专业、课程设置等现实情况出发，形成了灵活多样的办学模式。

1.办学形式

当前云南省高校境外办学均采用合作办学模式，办学过程中云南省高校未进行土地、房产、设备等大额固定资产投入。如表3所示，云南省14个境外办学机构中，与办学目的国教育机构合作设立6个，与孔子学院/课堂合作设立1个，教育援外机构1个，学习/培训中心4个，远程学习中心2个。58.82%的云南省境外办学机构和项目分别拥有独立于合作院校的教学场地(35.29%)和办公场地(23.53%)，云南省高校“走出去”办学的独立性仍受到一定限制。

表3 云南省高校境外办学类型、形式及数量

2.学历/学位授予

云南省高校境外办学采用单文凭、双文凭或单双文凭相结合的授予方式。其中，非学历教育境外办学均授予相关技能培训证书。学历教育境外办学根据办学要求及标准，有以下三种授予情况：一是授予合作双方共同签署的学历/学位；二是授予外方合作院校的学历/学位；三是授予中方院校学历/学位。

3.学费收取

云南省高校境外办学收费标准不同。部分机构、项目不收取学费；有些机构、项目学费高于、低于或等于云南省举办高校同专业学费标准。其中，46.20%的云南省高校境外办学学费标准等于或高于云南省举办高校同专业学费标准；不收取学费和高于云南省举办高校同专业学费标准的情况较多，学费收取呈两极化发展趋势。

(三)治理模式

云南省在实践中不断探索境外办学治理模式。从2010年云南省第一个境外办学项目，即教育部批准举办的红河学院与越南太原大学合作举办的境外办学项目算起，云南省只有十余年的境外办学实践经验，目前仍处于探索阶段。云南省高校境外办学从举办之初，境外办学双方就招生、专业建设、教学计划、课程设置、学位授予、师资派遣等重要问题达成协议，按照协议明确双方权利、责任、义务，共同成立管理委员会(理事会)、工作指导委员会(理事会)，整体推动境外办学机构和项目建设、发展和管理中的重大决策。委员会(理事会)由境外办学双方人员组成，按固定时间在外方合作高校或中方举办高校所在地轮流召开委员会(理事会)会议，负责审议境外办学运行年度报告、经费情况报告，研究、解决境外办学实施过程中出现的具体问题等。委员会(理事会)下设常驻办公室，派驻管理人员，负责境外办学机构、项目的日常运行。在委员会(理事会)领导下，外方教育机构负责提供办公场地、招生及学生日常管理、机构或项目的日常教学管理、当地相关部门的协调等；云南省高校负责教师选聘、课堂教学、教学过程监督和评估等教育教学相关工作。另外，云南省高校境外办学从举办之始就积极探索教师选聘、课堂教学评价、教学过程督导、教学效果评估等境外办学教学质量监控体系和教学管理规范的建立，为其健康可持续发展提供保障。

(四)人才培养模式

境外办学人才培养模式是按照境外办学目标、教学内容和课程体系，实施教育教学过程的总和。云南省高校境外办学在委员会(理事会)负责下制定并修订人才培养方案及实施计划，基本形成了依托合作双方优势学科专业，融合中外教育特色的人才培养模式。

1.课程设置

云南省高校境外办学招生主要由目的国教育机构负责，也有部分境外办学由云南省举办高校调动其力量建立境外招生渠道和网络。教育教学主要由云南省举办高校负责，部分境外办学采用云南省举办高校同专业现行课程体系，部分则根据合作双方情况重新制定课程体系及教学方案。境外办学中方课程约占课程总量的70%，且都提供一定课时的汉语课程，教学采用理论学习和体验式学习相结合的方式；外方课程约占30%，课程、教材、教学均由外方教师负责。教学语言为中文、英文及当地语言的组合。

2.师资队伍建设

云南省高校境外办学师资由三部分构成：一是云南省举办高校派遣本校教师和志愿者教师，主要负责其输出专业课程教学；二是办学目的国师资，承担当地课程教学工作；三是境外办学招聘、培训的教师，承担语言教学及部分专业课程教学任务。

尽管云南省境外办学还处在起步阶段，但已经运行的境外办学机构、项目在办学模式、治理模式及人才培养模式等方面的探索，为云南省其他高校、我国其他沿边省份乃至全国其他地区高校开展境外办学，提供了一定的经验借鉴。

三、沿边地区高校境外办学困境

沿边地区虽然享受国家若干特殊政策，具备境外办学的地理优势，但从云南省高校境外办学发展现状看，沿边地区高校境外办学依然面临诸多发展困境。

(一)沿边地区高等教育输出能力有限

境外办学持续发展的前提是我国高等教育自身具备较强的输出能力，对沿边地区高校来说，其输出能力直接受到其国际化办学能力和师资水平的影响。

1.国际化办学能力亟待提升

截至2021年8月，我国沿边9省份共有589所普通高校，占全国普通高校总数的21.51%，其中，中央部委所属高校13所，地方本科院校271所，高职(专科)院校318所，分别占我国中央所属高校、地方本科院校及高职(专科)院校总数的11.02%、21.34%、21.66%。成人高校共66所，占全国成人高校总数的24.91%[3]。沿边地区高等教育规模低于全国平均水平。但其境外办学数量超过全国平均水平，这给沿边地区高校举办境外办学带来不小挑战，尽管该地区高校具有举办境外办学的独特优势。另外，沿边地区境外办学层次偏低，学科专业相对单一，这对举办高校相关学科专业国际化办学水平提出了更高要求。部分沿边地区高校对境外办学的专业设置没有近期和长远发展规划，也缺乏对办学目的国教育需求的科学调研。为维持境外办学持续运行，有些高校不得不将其境外办学作为国内师生的海外培训基地或短期合作项目来运行，这一方面加大了举办高校的负担，另一方面也损害了我国的教育声誉。

随着“一带一路”倡议的深入推进及多项沿边政策的实施，技术技能型国际化人才的培养成为推动沿边地区和周边国家合作的重要突破点。这就亟须沿边地区高职院校和企业“捆绑”走出去，向和沿边地区有经贸往来的国家输出我国职业技能、标准、人才培养模式，培养能够推动沿边地区和周边国家经济社会发展的高技能人才。然而，沿边地区职业院校国际化办学潜力尚未充分发挥。云南省高职(专科)院校占云南省高校总数的60.98%，仅有云南交通职业技术学院一所高职院校设立了境外办学机构。沿边地区高职(专科)院校要发挥地缘优势，加强与企业的对话和联系，探索联合企业“走出去”的路径。

2.高水平师资不足

国际化师资是境外办学持续发展的智力支撑，但沿边地区高校国际化师资不足在很大程度上限制了其境外办学的持续发展。境外办学70%以上的教师由中方高校选派，然而，沿边地区高校教师编制有限，教师工作量普遍较大，为推动境外办学的开展，举办高校在自身发展人力不足的条件下派出较高水平的教职员工参与境外办学的日常运作和教学，面临较大的挑战。截至2021年8月，沿边地区高校专任教师占其教职工总数的67.33%[4]，沿边地区拥有博士学位的专任教师占该地区高校专任教师总数的22.23%，拥有硕士和博士学位的专任教师占沿边地区高校专任教师总数的61.97%，均低于全国平均比例[5]。沿边地区专任教师的专业技术水平和学历水平仍需大力提升。另外，境外办学授课语言大多为英文，对教师综合素质要求较高，外派教师需具备较高政治素质、心理素质、专业水平及较强的跨文化交往能力，沿边地区高校这样的国际化师资数量和质量还远远不能满足其境外办学的需求。

(二)沿边地区高校境外办学针对性政策支持不足

沿边地区境外办学作为“一带一路”倡议和沿边地区开放发展战略的重要部分，其针对性政策支持仍然不足，缺乏科学、规范的指导和措施。2015年11月，根据国务院“放管服”的要求，教育部废除了2002年发布的《高等学校境外办学暂行管理办法》(以下简称《暂行管理办法》)，取消“高等学校赴境外设立教育机构(含合作)及采取其他形式实施本科及以上学历教育审批”和“高等学校赴境外办学实施专科教育或非学历高等教育审批”，这就使境外办学实践处于边探索边等待国家政策的状态。政府取消审批，并非放任不管。2017年10月，教育部召开“教育部境外办学工作座谈会”，提出加强境外办学的政策支持和制度创新。同年12月，教育部向各省份和相关高校下发《关于调研高等学校境外办学情况的通知》，着重调研取消境外办学行政审批以来我国高校境外办学发展情况。《教育部2018年工作要点》指出要研制鼓励和规范高等学校境外办学工作意见。自2018年2月以来，在教育部指导下，中国高等教育学会系统开展了高等学校境外办学课题专项研究，组织编写了《高等学校境外办学指南(试行)(2019年版)》，并于2019年9月正式发布，主要对高等学校境外办学提供实操层面的技术指导，并未涉及政策层面。

国家如何“引导沿边地区利用地缘优势，推进与周边国家教育合作交流，形成因地制宜、特色发展的教育对外开放格局”[6]；沿边地区如何将境外办学纳入当地改革发展和教育事业整体规划，给予沿边地区高校举办境外办学有针对性的支持和监管；沿边地区境外办学举办高校如何主动作为，走稳走好，在沿边地区开放发展中发挥积极作用。这些都成为摆在我们面前的重大理论问题和现实问题。当前，境外办学政策法律事务有待协调，境外办学涉及众多管理部门，各部门协作需要加强，境外办学学科、专业、课程、师资、管理还需要提炼和培育；高校举办境外办学的资质条件、准入程序、投入机制、知识产权、办学规模、学籍管理、学历/学位授予缺乏监管；境外办学管理人员及外派教师职称评定、年度考核、干部选拔、工资待遇、评优等方面缺乏相应的标准；出国(境)审批程序复杂且周期较长，不能及时到位。这些问题的解决需要国家、沿边地区相关部门从政策法规方面予以支持。

(三)境外办学成本高，可持续发展困难

境外办学是复杂的办学活动，除必须具备的基本办学要素之外，还涉及诸多非教育要素。目前，国家和地方还缺乏高校境外办学的财务风险防控机制。境外办学经费使用及管理主要参照国有资产及事业单位财务管理相关办法执行。2006年，财政部审议通过《事业单位国有资产管理暂行办法》，2012年4月，财政部对1996年发布的《事业单位财务规则》进行修订，《事业单位国有资产管理暂行办法》及新修订的《事业单位财务规则》对事业单位对外投资严控、严审，规定财政拨款及其结余不能用于对外投资。2014年，商务部发布新修订的《境外投资管理办法》，境外办学参照执行。2018年3月，国家发改委主任办公会议审议通过《企业境外投资管理办法》，事业单位等非企业组织对境外开展投资参照本办法执行。

境外办学开展初期，基本属于公益办学，有社会效益，但没有经济收益，需要持续的经费支持。当前，我国将事业单位“境外投资”纳入到“对外投资”中进行规范和约束，且只对微观方面诸如投资核准、审批等实际操作环节做了规范，事业单位没有投资自主权，高校也没有办学财务自主权。境外办学和“对外投资”在投资目的、可动用资产、适用法律法规、程序、监管和考评等方面都不同，迄今没有专项支持政策，仅参照行政法规和普遍法规并不能解决境外办学经费的特殊问题[7]。国家和地方为沿边地区高校自主探索境外办学提供了广阔的发展空间，但没有相应的配套体制机制保障，这使得沿边地区高校境外办学经费支撑不足。

(四)境外办学对沿边地区区域和功能优势发挥不足

我国沿边地区和周边国家在社会文化、风俗习惯，以及高等教育理念、模式、体系、质量标准上既有相似又有差异。如何培养既懂中国企业管理文化、专业知识和技能，又能推动沿边地区及周边国家(地区)经济发展的技能型工人及管理人才，是沿边地区境外办学要解决的问题之一。然而，实践中沿边地区高校境外办学与办学目的国教育需求匹配度并不高，以致沿边地区境外办学和办学目的国交流交融深度不够，境外办学特定人才供给能力有限，国际品牌影响力不强，距离成为民心相通桥梁的目标尚有差距。不匹配集中在以下几个方面。

一是对办学目的国经济社会发展及涉外办学政策法规缺乏充分调研。部分高校在对办学目的国政策法规、人才需求、合作伙伴、生源市场、管理和经济运行模式方面没有做好充分调研的情况下，就选择本校优势学科专业“走出去”办学，并派出优质师资。这样的境外办学情况，不仅分散了高校自身优势学科专业的办学力量，也对我国的教育声誉造成了不好的影响。

二是与办学目的国合作伙伴的匹配度不高。部分高校境外办学只为“走出去”而“走出去”，缺乏科学规划和合理定位，既未能与目的国教育体系真正对接及合作，也和企业“走出去”需求相脱节。专业建设上，沿边地区部分高校缺乏对目的国教育及人力资源的客观调研和全面分析，举办专业缺乏合理规划，这也直接影响了境外办学的水平和可持续发展。

三是学科专业趋同发展。不同层次、不同类型的高校，其办学理念、办学定位、办学特色、学科专业设置、师资队伍配置、课程教学安排等方面都是不同的，其境外办学定位也应该有所不同。目前，沿边地区不论是本科及以上层次、高职高专院校，还是综合类、行业特色类高校，所举办的境外办学趋同化现象比较严重，尚未形成与其自身办学定位及特色相结合的办学理念和模式。

四、我国沿边地区高校境外办学推进策略

我国沿边地区开放发展政策的逐步完善和深入，以及我国高等教育从大国向强国的转变，为沿边地区境外办学提供了重要发展机会，鉴于此，我们需要着重从以下方面推进沿边地区境外办学。

(一)加强沿边地区高校国际化办学能力建设，发挥高校境外办学基础性、先导性作用

沿边地区高校境外办学是我国教育和他国(地区)教育对话交流的一种具体形式，是一项复杂的系统工程，也是我国教育实力的重要展示平台。沿边地区高校境外办学成功与否，除受办学目的国相关政策及教育监管机制的影响之外，更依赖于其举办高校的水平和国际声誉[8]。“政府搭台，学校唱戏，民间参与”，政府要引导沿边地区高校融入国家、地方开放发展战略，充分发挥高校的基础性和先导性作用，统筹推进，支持有条件的高校“走出去”办学；扩大对沿边地区教育的宣传，为沿边地区高校“走出去”牵线搭桥；引导高校构建沿边地区境外办学教学质量标准及监管体系、教学质量监管标准，构建完善的沿边地区高校境外办学质量体系；引导高校联合其他相关院校、企业、行业协会、科研院所等发挥协同优势，共同开发符合办学目的国人才需求的学科、专业、课程，培养服务我国和周边国家经济社会发展需要的国际化人才。

沿边地区高校可依托其积累的国际化办学经验，推动境外办学与其他对外交流与合作形式协调发展，提升区域高等教育的国际影响力和竞争力，为国家战略实施和区域共同繁荣提供智力支持，从而进一步提升中国在当代世界文明体系中的认同度和话语权[9]。首先，加强课程建设，逐步调整专业划分过细、课程面向较窄、国际化课程不足的现状，建设高水平国际化课程；其次，加强师资队伍建设，将引进海外学科专业领军人才、具有国际化教学和管理经验的专家和培养本土国际化教师和管理人员相结合，提高教职员工的境外教学管理水平，保证境外办学的教育输出质量；再次，要发挥自身科研优势，建立区域研究中心，为沿边地区高校涉外办学提供办学目的国政策、法律咨询和指导。

(二)完善境外办学法律政策建设，发挥沿边地区境外办学优势

世界主要高等教育输出国境外办学的成功举办一方面得益于该国高等教育的自身发展水平，另一方面也受益于该国连贯有力的政策支持。《暂行管理办法》废止后，我国境外办学一直处于政策的“真空”状态。现阶段，相比世界高等教育主要输出国，我国高校“走出去”办学还没有表现出明显的比较优势。沿边地区高校境外办学在稳边、安边、兴边方面发挥着重要的不可替代的作用，国家可基于沿边地区对国家开放发展的特殊战略地位给予有针对性的政策支持，将沿边地区设为境外办学试点，充分发挥沿边地区高校境外办学的地缘和功能优势。境外办学受到政府支持和举办高校自主选择的双重影响。我国废除《暂行管理办法》，取消境外办学审批权，国家鼓励高校充分发挥办学自主权，积极探索多样化境外办学。然而，境外办学是一个复杂的系统和政治工程，既需要国家对高校境外办学的审批程序、监管程序、学位认证、退出机制等方面进行规范，也需要教育行政部门联合外事、财政、商务、税务、外汇等部门联动制定、完善相关法律政策体系。外事方面，赋予境外办学举办高校适当的办学外事自主权，简化外派教师和管理人员出国(境)审批手续，允许举办高校根据办学实际调整出国(境)计划；财政方面，出台境外办学资金使用管理办法，明确境外办学资产处置的审批部门、备案手续及验收标准；税务方面，出台境外办学相关税收优惠政策，给予“走出去”且参与境外办学的企业一定税收优惠，鼓励企业投资境外办学；外汇管理方面，为境外办学设立专项外汇审批、汇出及转回国内的专门通道。此外，境外法律事务指导是促进我国境外办学持续健康发展的关键，我国境外办学迫切需要国家层面组建专业化境外办学法律事务机构，指导高校规避风险、维护权益，保障境外办学的顺利实施。

(三)将境外办学纳入国家、地区发展战略，为沿边地区境外办学提供经费支持

主动融入国家、地区发展战略，既是境外办学的责任所在也是其内在所需。随着“一带一路”倡议深入实施和沿边地区开放发展的逐步深入，边境经济合作区、国家重点开发开放试验区、沿边金融综合改革试验区、国检试验区及口岸建设等相关政策相继出台，沿边地区开放发展步伐进一步加快。国家、地区发展战略为沿边地区高校境外办学提供了有力支撑。沿边9省区位优势独特，是我国连接中亚、西亚、俄蒙、东盟、南亚、东南亚的重要窗口和人文交流基地，沿边地区高校举办境外办学具有地缘和人文优势。然而，仅有以上优势还不够，邻国开放发展政策也影响境外办学能否成功举办，这就需要我国从战略高度，聚焦主要矛盾和核心问题，特色应对。

境外办学耗费巨大，需要国家给予一定的经费支持。一是要明晰各级政府间的权责。境外办学是我国高等教育竞争力提升和我国教育品牌建设的重要途径，事关我国教育发展的国际形象和实力，因此，各级政府须明晰自身权力和责任，将境外办学纳入发展战略规划，给予境外办学相应的指导和支持。二是要构建规范的境外办学经费制度。政府、高校及其他境外办学相关部门要依据境外办学性质和办学结构，给予可落地的支持。

境外办学还需要高校充分发挥办学自主性，多方筹措资金。首先，沿边地区高校要依据国家发展战略和自身优势选准境外办学专业，主动服务国家发展战略。近年来，沿边地区产业转型升级不断加快，越来越多的企业赴我国周边国家开拓业务。沿边地区高校要结合自身和企业需求，联合企业办学，让中国技术、中国设备、中国标准辐射周边国家。其次，沿边地区高校要统筹利用各类资源，重视拓展现有条件下境外办学的路径。沿边地区高校可采用灵活的产权方式，吸引企业共同参与办学。高校可邀请相关企业参与境外办学人才培养方案制定、课程开发和教学；高校可与相关企业共同设立境外办学规范管理和经费使用办法，让相关企业全程参与境外办学过程。再次，沿边地区高校要开拓思路，积极筹措境外办学资源，利用好国家对外援助项目、企业培训等现有资源，提高境外办学效益。

(四)加强顶层设计、制度创新，提升沿边地区高校境外办学适应能力

沿边地区和其周边国家虽然在地缘、语言环境、人文环境、经济发展等方面具有相近之处，然而，这些国家(地区)高等教育发展情况不一，无法实行统一的境外办学模式。这就需要国家和沿边地区将加强顶层设计、制度创新和“摸着石头过河”相结合，既要提升统筹规划能力，实现教育治理体系和能力的现代化，又要防止走向极端，及时总结经验教训。

一是要做好境外办学的顶层设计。沿边地区境外办学能否持续发展，除受到目的国法律、监管、政治和社会规范影响之外，还取决于举办高校是否做好了长期的战略规划和顶层设计。沿边地区每个省区都有自己独特的区位优势和特色文化，沿边地区高校因地方经济社会发展不同而形成了不同的优势领域。由此，国家和沿边地区教育行政部门要根据我国和周边国家经济社会发展情况做好双方供求分析，立足沿边地区区域特色，引导沿边地区高校根据自身办学优势和特色做好境外办学可行性分析，谨慎评估办学风险和困难，妥善制定境外办学推进计划，切勿贪大求快重复办学。

二是要有适度的制度创新。境外办学方式与合作伙伴一样多。每一个境外办学机构或项目的具体办学方式都不尽相同，需要境外办学举办国适度的制度创新来支持。沿边地区高校境外办学具有明显的区位优势，但这种优势如何实现区位和功能优势共存，需要在国家统一规划基础上建立更加灵活的、一体化的制度。比如，国家可以根据沿边试验区建设对国际化人才的需求，在经费、税收、外汇、移民等方面给予境外办学一体化的制度支持。地方政府要积极推行“放管服”改革，减少和规范高等教育国际合作行政审批事项，逐步实现中国与周边国家间教育签证便利化[10]。沿边地区境外办学不是课程、人员的临时移动，需要国家对高校自身能力建设给予更多支持，对境外办学人员因公出访给予灵活的制度支持。我国还应借鉴国际跨国教育发展及管理留学生的经验，做好境外办学质量保障、学生管理、教师招聘、学历学位颁发和认证等方面的制度创新。

五、结语

沿边地区高校境外办学地缘优势的发挥需要以其功能优势发挥为支撑。当前，沿边地区虽然地缘优势明显，但功能优势发挥不足。国际化人才是沿边地区开放发展的智力支撑。沿边地区高校境外办学既是培养国际化人才的重要方式和途径，也是我国教育竞争力和影响力的重要体现，还是我国积极参与全球教育治理，深度参与国际教育规则、标准、评价体系制定的重要途径之一。然而，这种功能的发挥是以沿边地区整体高等教育发展水平和质量为前提，尤其需要国家、地方给予有针对性的政策支持和经费支持。另外，沿边地区高校境外办学在实践中还受办学目的国(地区)涉外办学相关政策法规的监管。境外办学要“走得稳”“留得住”，还需要对其自身及其支撑要素做更多的研究和探索[11]。

注释：

①本研究中云南省境外办学数据来自对云南省高校的课题调研，以下不再详细说明。云南省境外办学形式多样，其中机构办学有“培训+本科”“本科+硕士”“专科(高职)+本科+硕士”“硕士+博士”形式，在统计中，分别计入职业培训、本科、硕士研究生、博士研究生数目，故部分单项统计数据之和多于实际办学数。