“双减”实施的风险预判与防范策略*

郭尚武 陈拥贤 陈 勇 罗 灿

“双减”是以习近平同志为核心的党中央立足于中国特色社会主义进入新发展阶段，坚持以人民为中心的教育发展理念，为建设高质量教育体系所做出的事关基础教育改革发展全局的重大战略决策，这一政策的实施必将推动基础教育生态重构。全面贯彻落实“双减”政策，需要树立底线思维，增强忧患意识，加强风险预判，做好提前防范，进而为“双减”改革目标的顺利实现扫清障碍。

一、“双减”实施后的教育异象

预判风险，前提是掌握可能诱发风险的信息。只有在全面了解各种风险信号的基础上，才能够预测可能发生的风险，从而选择处理风险的有效手段，提前做好防范。从决策分析的视角来看，潜在风险的预判过程可包括三个阶段：信号甄别、逻辑判别与事态估测[1]35。其中信号甄别是风险管理的首要环节。因此，做好风险预判，首要任务是进行信号甄别。一般来说，一些新现的异常事件、新现因素或现象、较快变动的趋势等可以作为科学预判的信号予以重点考虑[1]35。因此，要对“双减”实施的风险进行预测，先要对“双减”实施后的教育现象进行甄别。通过问卷调查，对“双减”实施后的教育异常现象、变动趋势进行取证，发现当前基础教育存在以下几个异象，需引起重视和关注。

（一）矛盾与焦虑，家长的纠结与左右为难

“双减”后，孩子们该干什么？“双减”后，孩子文化成绩下降，考不上好的高中与大学怎么办？“双减”后要不要请家教老师给孩子进行学科补习？随着“双减”政策的实施，广大学生家长一方面为孩子课业负担减少而开心，另一方面又担心孩子学习成绩会由此而下降。究其原因，一是高考指挥棒没有变，担心学科成绩下降影响高考升学；二是家长对于孩子成才的观念没有变，仍以学科成绩为重、眼前的利益为重，忽视孩子的长远发展和全面发展；三是家长缺乏辅导和教育孩子的方法，也缺少教育的时间，对校外学科培训形成了心理依赖。调查显示，近五成家长举棋未定，表示目前仍然安排自己的孩子参加周一至周五的校外学科类培训；25%的家长表示暂时放弃学科类培训，但如果孩子学业成绩一旦下降将重新回到学科培训的老路上。广大家长普遍从对孩子学科成绩与身心健康的焦虑转换为对其文化成绩升与降的焦虑，左右为难。

（二）放松与空虚，学生的解放与无所适从

随着“双减”政策的出台，各中小学校的考试和课后作业量普遍减少。调查显示，不少家长反映以前孩子每晚做作业需做到11 点，现在8 点左右基本能完成，以前基本每周都有的考试现在明显减少了，不少学生从繁重的课业负担中解脱出来。但与此同时，解放出来的时间学生该干什么，学生普遍缺乏自我意识。调查显示，32%的受访学生表示没有目标，随性而为，不知道干什么；26%的学生表示以看电视、玩电子设备为主；更多学生表示无处可去。在缺少老师、家长的教育和引导下，不少中小学生在因“双减”而腾出的时间内无所适从，没有了方向。

（三）担忧与迷惘，教师的抵触与方向迷失

尽管国家为教师“减负”出台了政策规定，但实际上教师的工作仍超越“教书育人”[2]。“双减”政策出台后，表面上看减轻学生作业负担后教师工作量会减少，但实际上“双减”是减中有增、增中有提，既要增加课后服务，又要提高课堂教学质量[3]。作为落实“双减”政策的主力军，教师工作时长、工作量将明显增加[4]，工作效能要求更高。多重压力之下，教师难免会有一些担忧与抵触情绪。与此同时，在教育整体评价改革尚未全面实现的背景下，不少教师表示迷失了前进的方向，其中31%的教师观念没有及时更新，认为不该减，也不能减，减了会降低教学质量，即便国家明确了减负要求，但仍不愿减少作业和考试量。20%左右的教师表示心理还不适应，认为多年来的教书方式与习惯突然需要作出调整，短时间还没做好心理准备，到底该如何转型，目前没有明确的思路。教师是落实“双减”的主力军，如果教师的问题没有解决好，那么“双减”实效将大打折扣。

（四）等待与困惑，学校的转型与资源缺失

长期以来，由于大多数学校以单纯追求升学率为目标，义务教育阶段学校尤其是初中阶段学校，基本形成了以提高学科考试成绩、追求升学率为目标的应试教育模式、方法与手段。随着“双减”政策的实施，原有的教育生态必将被打破，学校作为“双减”的主阵地，普遍面临全面转型的问题。33%的中小学校表示要为有余力的学生拓展学习空间，但是这些学校开展科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动普遍存在资源不足的困难，即便开设了课后服务，其内容仍以学科辅导或自习为主。由于缺乏清晰的转型思路和创新的勇气，不少中小学校仍处于观望、等待状态，既在观望同行学校怎么改革，也在等待地方政府加大教育投入力度，加强师资配置，加快场地设施建设。

（五）观望与侥幸，校外培训的退潮与隐形变异

对于学科类培训机构而言，“双减”的实施给他们带来了更多不确定性市场风险，一时间“关停”“跑路”等声音不绝于耳，校外学科培训的热潮明显减退。与此同时，广大学生家长对学科类培训的需求并未因“双减”的实施而减少。在市场需求的强力推动下，48%的受访者表示校外学科类培训机构普遍存在观望与侥幸心理。一方面，因路径选择而观望，到底是选择营利性还是选择非营利性，一时难以确定；另一方面，在观望国家政策的执行程度，看有没有擦边球可打。此外，有的培训机构把公开的学科培训变成“地下培训”，明着被关停，实际上“改头换面”继续营业。同时，还有一部分家长表示，即便学科类培训被全面禁止，但为了自己的孩子能考上一所好的高中，将来能考上一所好的大学，仍会采取家教等方式进行学科培训。

二、“双减”实施后的风险预判

预判风险是防范风险的前提，把握风险走向是谋求战略主动的关键[5]。推进“双减”的实施应提前做好风险预判，这样才能防患于未然，确保“双减”改革顺利推进。基于上述调查与分析，运用潜在风险预判的理论与方法，从资源供给风险、市场环境风险、政策执行风险、技术创新风险四个维度对“双减”实施后的风险进行预判，发现存在教育质量下降、教育不公加剧、“双减”成效不明、不稳定因素增加等风险。

（一）资源供给风险：教育有效供给不足，可能导致教育质量下降

公共资源是居民进行生产、生活的基本条件，当公共资源供给不足时，人们对公共资源的争夺就可能会导致人与人之间的不信任程度加剧[6]。充足有效的教育资源供给是教育健康快速发展的重要基础与保证。如果教育资源有效供给不足必将影响教育的改革发展，也必将导致人们对教育改革发展的不信任程度加剧。从上述教育“异象”观察，分析其背后原因，主要存在两个方面的资源供给风险。其一是教育内部资源配置不足。受教育投入不足的影响，多年来教育资源配置跟不上教育自身发展的需求，从而影响和阻碍了教育自身的发展。比较明显的是中西部省份教育投入相对于沿海发达地区省份明显要少，因而其教育发展程度也存在一定差距。由于“双减”的实施对教育资源配置提出了新的要求，在教育本身资源配置不足的情况下，“双减”政策必然面临难以有效实施的风险。目前，各中小学校的教育资源配置（包括教师、仪器设备、活动场地等）、教学模式（包括规章制度、育人方式、教学范式、作业设计等）以及评价体系等均是在“双减”政策实施前的教育生态基础上形成的。“双减”政策实施后，中小学校一旦全面开设科普、文体、艺术、劳动、阅读、兴趣小组及社团活动，现有的教育资源配置、教师能力素养以及教育评价体系显然无法满足多样化服务的需求。尤其是作为落实“双减”的主力军——教师自身也存在担忧与抵触情绪，既担忧自身能力跟不上“双减”的需求，又担心工作时长、工作量大幅增加。在资源供给不足的情况下，不少中小学校处于等待与困惑状态，转型步伐需进一步加快。由于教育转型存在较长的周期，随着“双减”政策的出台，不仅原本靠繁重的课业负担赢得的学科教学质量面临下降的风险，还可能因为转型期教育资源配置不能及时跟进而导致教育整体质量下降。其二是教育外部公共服务资源不足。“双减”后学生之所以无处可去，一个重要的原因是缺少学生活动场地。目前能为中小学生提供服务的资源主要为各级政府主办的少年宫、图书馆、博物馆、科技馆等场所，仅靠这些显然不能满足“双减”后学生的多样化需求。社会公共教育服务资源如不能及时补充和得到有效利用，学生“双减”后的空余时间将无处可去，这也将影响学生的健康成长与全面发展。

（二）市场环境风险：学科培训隐形变异，可能导致教育不公加剧

环境风险是指由于外部环境变化打乱了原有的生态而产生的新风险。引起环境风险的因素主要有三类：一是国家宏观政策变化，使生产遭受意外的风险；二是生产经营活动与外部环境的要求相违背而受到制裁；三是社会文化的改变使生产经营活动受阻而导致经营困难。从宏观政策看，“双减”的实施本身就是国家宏观政策的变化，国家政策明令禁止双休日、节假日开展校外学科培训，而校外学科培训机构为了自身利益，可能通过变换形式违规开展学科培训。从生产经营活动与外部环境的关系来看，两者关系的背离将导致新风险的产生。学科培训机构的生产经营活动就是开展学科培训，由于高考指挥棒没有根本性调整，广大家长对于学科培训的需求依然巨大。受市场需求的强烈推动以及资本逐利本能的影响，校外学科培训机构往往在短时间内不会因为外部政策环境的变化而做出相应调整。显然，校外学科培训机构的生产经营活动与外部政策环境相违背，强行经营必然遭受政策的制裁。出于规避市场风险的考虑，经营者往往会选择其他路径以逃离政府监管的范畴，或者选择政策监管的真空开展学科培训，从而导致学科培训隐形变异。比如，对于社会上的人员从事有偿家教，政府部门不仅没有具体可行的管理办法，而且缺乏约束的法理依据。只要家长的学科培训需求长期存在，就可能因此而催生一批专职家庭教师。富有的家庭可以长期高薪聘请社会人员对自己的孩子进行“一对一”的学科培训，而经济基础较差的家庭则无能为力。由于“一对一”家教相对于校外培训机构的学科培训成本更高，“一对一”的教育方式相对于培训机构成班制的培训效果更好，这样可能进一步加剧教育的分化与不公，甚至导致阶级固化。从社会文化的改变与生产经营活动关系来看，政策的变革本质上就是一种制度文化的变革，家长的纠结与教师的抵触实际上是一种思想层面对“双减”这一制度文化认同的摇摆。随着“双减”政策的强力推进，这种文化认同终将实现。一旦文化认同形成，将进一步导致原有的校外学科培训机构的经营活动受阻。校外学科培训机构为了逐利或生存可能变相经营，从而导致原本公开透明的大众化、普及性的学科培训变成隐形变异的少数人参与的学科培训，进一步加剧教育的不公。韩国的“双减”案例充分证明了这一点，20 世纪70 年代，韩国为了给中小学生减负，全面取消校外培训机构，结果导致家教盛行，培训成本大幅度提高，原本普通的培训变成了富有人家才负担得起的培训，最终结果是国家最优质的高等教育资源主要被富人家的孩子占据，到2000 年，韩国又不得不放开校外培训[7]。

（三）政策执行风险：教育执法存在短板，可能导致“双减”成效不明

任何一项公共政策在执行过程中都会面临各种挑战和不确定性，其过程都不可能是一帆风顺的。威尔逊曾经说，执行一项政策要比制定一项政策困难得多。美国学者艾利森则指出：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效的执行。”[8]影响公共政策有效执行的因素是多方面的，既包括公共政策本身的问题，也收到公共政策制定的因素影响，还有公共政策执行者的因素以及公共政策以外的因素。这些因素从不同的方面影响和制约着公共政策的执行[9]。因此，政策执行到不到位，对于“双减”目标能否顺利实现非常重要。由于政策执行者是影响公共政策执行的关键因素[10]，在“双减”政策落实过程中起着至关重要的作用，因此提高政策执行主体的执行能力与水平尤为重要。尽管中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》）对相关部门的责任作出了明确的界定，但无论怎样，“双减”政策执行的责任主体始终在教育部门。由于教育部门自身存在职能职责、监管手段等诸多不足，如果没有强有力的举措，“双减”政策恐难有大的成效。一是缺乏教育执法机构。尽管国家出台了不少关于教育的法律法规，但教育部门从来没有设立专门的执法机构，既无专门的执法队伍，更无有效的执法手段[11]。尽管国家实行的教育督导制度在一定程度上发挥了教育执法的功能或作用，但教育督导主要在于监督下级人民政府、教育行政部门和其他有关职能部门，以及学校和其他教育机构，其产生的效果远远不及执法部门的执法来得直接。为了落实“双减”政策，各地教育行政部门先后成立了校外教育培训监管部门，该部门的一个重要职责为“组织实施校外教育培训综合治理，指导校外教育培训综合执法”，其本身并没有执法权力。因此，对于教育内部的监管，教育行政部门可以通过行政手段进行有效监管；但对于教育外部的监管，则难以保证校外违规学科培训的监管完全到位。二是缺乏强有力的执法手段。《教育部关于印发〈依法治教实施纲要（2016—2020 年）〉的通知》（教政法〔2016〕1 号）提出，教育行政部门要积极会同财政、公安、工商、民政等部门，探索建立联合执法机制。而联席会议、联合执法的方式不仅成本巨大，也反映了不依靠其他部门的强制执行权，教育行政部门就很难执法的现状[12]。对于“双减”的监管，《意见》也只是明确教育部门要抓好统筹协调，会同有关部门加强对校外培训机构的日常监管，指导学校做好“双减”有关工作。这种会同监管的手段，难以有效保证“双减”落实到位，校外学科培训隐形变异问题仍难以杜绝。

（四）技术创新风险：培训机构转型不力，可能导致不稳定因素增加

技术创新风险原本是指企业在技术创新的过程中，由于遇到技术、商业或者市场等因素的意外变化而导致的创新失败风险。其原因主要有三个：一是技术工艺发生根本性的改进；二是出现了新的替代技术或产品；三是技术无法有效地商业化。从第一个原因来看，“双减”政策的实施相对于校外学科培训机构而言，是一场技术的创新。在“双减”政策实施前，其办学理念、办学方法、办学模式以及设施配备均以学科培训为基础而形成。“双减”政策实施后，校外学科培训机构面临技术的转型，其办学理念、办学目标、办学方向与模式以及对教师的要求等均发生了根本性变化，其办学目标不能再是提高学科成绩，其办学方向需向非学科类转型、向非营利性转型，尤其是对师资的要求发生根本性改变。师资是校外培训机构得以生产和发展的基础，而教师的转型往往以更新换代为主要途径，这必然导致校外学科培训机构大批量学科教师面临失业。而与此同时，校外学科培训机构转型恐一时难以招到非学科类教师，从而导致转型面临困难，一旦转型失败，则将面临破产的风险。从第二个原因来看，国家出台“双减”政策，一个重要的目的是让中小学生回归学校，让学校成为教书育人的主阵地，并由此形成校外学科培训的替代产品——课后服务、周末服务。一旦学生回归学校，校外学科培训的市场需求将大幅缩减，这必将导致校外学科培训机构的生存受限。从第三个原因来看，校外学科培训机构即便完成了向非学科类、非营利性培训机构的转型，其转型后的新技术商业化往往需要一定的时间，短期内校外培训机构仍将面临发展困境。事实上，自“双减”政策颁布以来，不少学科类培训机构明显感受到了生存的压力，以至于“爆雷”现象频发，由此引发诸多社会问题。一些校外学科培训机构卷钱跑路后，一些学生家长利益受损，动辄上万元，由此引发聚众维权事件发生。即便培训机构没有卷钱跑路，他们也普遍面临缩减、转型的难题，如果转型失败，又将导致新一轮培训机构倒闭，新一轮从业人员失业。这些问题如果没有得到妥善解决，又将是一个极大的不稳定因素。

三、“双减”实施后的防范策略

风险本身不可怕，可怕的是事先没有被人们关注和缺乏相应的应急防范策略[13]。提前做好防范，是规避风险的有效举措。“双减”改革是一项系统工程，应运用系统思维，按照减负工作意图来设计组合性减负政策[14]。

（一）强化资源配置，持续扩大教育公共服务的有效供给

教育是最大的民生工程，办好教育是社会各界共同的责任。落实“双减”，亟须加快重构我国基础教育公共服务体系，同时也要完善多元化筹资体制，保障课后服务经费[15]。一方面，要发挥学校的主体作用，健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制[16]，加大对各中小学校非学科类师资以及课后活动场地、设施的配备力度，并建立与之相适应的管理运行机制与评价激励制度；另一方面，要发挥各部门的协同作用。既要积极发展社区托管，用好青少年宫、青年活动中心等公益性校外活动场所及资源[17]，又要引导全社会加强青少年活动中心（场地）建设，扩大教育公共服务资源总供给，满足“双减”后学生课外活动的需求。对于城镇地区，可考虑由相关部门制定城镇新建小区配套建设非经营性公共设施的指导意见，把建设青少年活动中心（场地）纳入小区建设的基本标准、住宅小区规划审批的规定内容，确保所有新建小区都配套建设青少年活动中心（场地）。对于已建成的小区，要把建设青少年活动中心（场地）纳入城镇建设整体规划、老旧小区改造规划、城市公园建设规划，并明确有关部门的建设责任，如体育部门负责小区体育场馆或体育设施建设，文化部门负责图书、艺术等文化活动场所建设，科技部门负责科技创新体验场所建设。同时，将建设任务完成情况纳入政府对有关部门的考核内容，力争通过3—5 年的努力，确保每一个老旧小区都按标准配套建设青少年活动中心（场地）。对于农村地区，要因地制宜开辟农业科普示范基地、耕种教育实践基地、农村生活体验基地、乡村研学基地，要在乡镇、村部所在地以及农村屋场建设青少年文体活动场地，鼓励乡村企业面向中小学生开设免费开放日，为青少年提供更为广阔的研学实践和课外活动空间。

（二）强化市场监管，坚决堵住校外学科培训隐形变异的漏洞

校外学科培训在某种程度上属于市场行为，对于校外学科培训的监管应运用市场法则进行治理。一方面，要筑牢思想防控网，从内因上堵住校外学科培训隐形变异的市场根源。由于思想是一切行动的根源，要切实减轻学生过重学业负担，首要任务是改变思想观念。因此，要强化舆论宣传引导，加强对学校、教师、家长、学生的思想教育，引导全社会树立正确的教育质量观，形成对“双减”的思想认同、制度认同和文化认同。要加快推进教育评价改革，以科学合理的评价为导向，引导全社会形成对“双减”的正确认知。一旦“双减”成为全民共识和自觉行动，那么“双减”的所有问题将迎刃而解。另一方面，要筑牢全民防控网，从外部举措上切断校外学科培训隐形变异的途径。要建立健全基层专项治理机制，把查处校外培训机构违规办学行为纳入政府部门的“应哨”目录，发挥社区、物业、中小学校等“探头”作用，形成街镇牵头、部门联动、多方参与的治理机制。要构建立体化的监管平台，探索实施学生校外培训登记制度，建立统一的校外培训监管大平台，由各地各学校定期组织学生自主报送参加校外培训的情况，包括培训科目、培训时间、培训机构名称、培训地点、缴费情况等，设定预警红线，发现相关线索及时查处，发挥学生在校外培训监管中的主体作用。要实施“互联网+”全员监督举报制度，设立“双减”投诉举报专栏，接受全员、全程、全域监督，让社会上每一个人都成为“双减”的执行者和监督者。

（三）强化政策执行，切实增强教育执法机构的能力

加强政策执行主体的能力建设，是提高政策执行水平的重要举措。对于校外培训机构的治理，应着重在提升教育行政执法机构的能力和水平上下功夫。一要强化教育行政执法的协同性。教育行政执法的协同性是决定教育行政执法能力和效果的重要基础性因素[18]。由于校外学科培训监管涉及教育、工商、城管、金融等多个职能部门，仅靠教育一家来进行监管，或者将校外培训监管部门挂靠教育行政部门，其监管效能将大打折扣。要确保校外培训监管的效能，必须整合各部门的力量，协同发力，形成整体合力。如将部门的监管行为升级为政府的监管行为，以政府名义成立校外培训监管工作机构，统筹各部门监管力量，定期调度、定期督促、强化考核，形成各职能部门分工负责、共同履职的工作机制，从而构建“巡查发现、归口受理、分派协调、违法查处”等各环节相互衔接的监管系统[19]。二要强化教育行政执法的独立性。这里的独立性是指在协同基础上的相对独立。一方面，要在教育部门成立专门的教育执法机构，组建专门的教育执法队伍，既负责教育领域的法律法规执行监管，又承担“双减”等国家政策执行的监管；另一方面，要赋予教育独立的执法权力，建立教育部门独立的常态化监管体系，突出业务“委托”或权限“让渡”特征的组织体系，即在相关部门委托教育部门代为行使监管权或将监管权让渡给教育部门[20]，提升教育行政执法的能力。三要增强校外培训监管的法理性。针对社会人员参与家教缺乏监管法理依据的问题，研究制定相关法律法规或指导意见，通过出台规范性文件从源头上堵住社会人员从事家教的制度漏洞，避免学科培训乱象延续。

（四）强化技术指导，有序化解校外培训机构转型难题

校外培训机构的转型成功与否关系到社会的稳定发展，关系到校外违规学科培训能否有效治理，关系到“双减”改革目标能否顺利实现。对于校外培训机构的治理，应坚持堵疏结合的总原则和分类引导的总方法，既要堵住校外学科培训隐形变异的漏洞，又要强化技术指导和相关支撑，引导校外学科培训机构向公益性、非学科类转型。“双减”的实施已然造成了诸多校外培训机构“跑路”“关停”等现象，并由此带来一大批原从业人员失业、群众聚众维权等不稳定因素。因此，“双减”的重要任务是进一步加强对所有校外培训机构资金的监管，防止卷钱跑路[21]等现象再次发生。对于已卷钱跑路的培训机构，要运用法律武器实行严厉打击，坚决维护老百姓的切身利益。在当前，可采取成立专门工作小组的方法，抽调教育、人社、信访、工商等相关部门人员组成工作专班，具体负责维权与安抚等相关工作。对于尚在经营的校外学科类培训机构，要全面摸底造册，逐一分析。既要分析其卷钱跑路的风险指数，更要分析其转型发展的路径，帮助其想办法走出困境。要在全面分析的基础上实行一校一策，明确转型时间表、路线图，引导其在规定时间内完成转型。对于“双减”政策实施后现金流吃紧的培训机构，可由政府或相关部门研究出台适当的贷款担保政策，帮助其渡过眼前的难关，避免继续出现“关停”“跑路”等现象。对于学科类培训机构的教师，要做好就业引导服务。可考虑由人社部门会同教育部门联合做好摸底建档工作，通过举办专场招聘会、提供就业信息等方式提供就业引导服务。要通过多元化的服务，让培训机构教师有处可去。