乡村治理结构与治理绩效研究

李 震

（湖北工业大学 湖北·武汉 430068）

1 相关概念和分析框架的说明

1.1 “治理”与“乡村治理”

当前，中国学界主要在实践经验和规范理论两种层面上，运用了“治理”的概念。在实践经历层面上，最富有标志性意义的是，俞可平将“治理”界定为“公众权力为实现公共利益而进行的管理活动和管理过程”。并在这个意义上，认为“治理”与“统治”之间有着一脉相承之处，但有根本性的差异。本章中即采用了“治理”的历史实际经验意涵，也不忽视“治理”规范性含义中所涉及的各项指标，会随着中国政治制度和经济社会发展的进步，而慢慢转变为历史实际经验意义的内容。

“村庄管理”，又被称为“农村土地管理”，可以被简洁地定义为“在整个农村土地（主要是指行政村）的区域内，通过合理利用农村公共权力以维护农村社会，从而改善所有农民的公共利益。所以，中国乡村管理的最根本目的就是维护中国乡村社会秩序，提高全体农户的公共利益。”当然，中国乡村的治理主体已经多元化了，但是这些主体之间也具有某种权力等级关系，其中，乡村各级党委和政府组织（含村委这样的“准政府组织”）都处于绝对领导的地位。

1.2 “乡村治理结构”与其包容性

“乡村治理结构”主要有二个维度，即“权威组织的构成”和“决策或商议参与者的范围”。如上所述，在中国农村治理的多元主体中，农村各级党委和行政机关都处于主体的地位，因此本文也将这占据主导地位的“治理主体”称为“权威组织”。而关于中国农村治理结构，首先就是指这个地方权力机关的构成问题。权力机关到底在多大上了吸引着权力机构之外的市场主体的参与，是分析农村治理结构的重要维度。其次就是指“决策或商议参与者的范围”，即使以公共服务为核心话题的决策或商讨活动，也大多是由地方权威机构来管理或负责实施的，但能在多大程度上吸引建制以外精英与一般大众的积极参与，则构成了考察乡村管理架构的另一个关键层面。

“乡村治理结构”的包容性是一个描述特定组织或事务参与者的范围的概念，同样，这种包容性也体现在二个维度上，即“权威组织的构成”和“决策或商议参与者的范围”。[1]但在上述它们各自的三种理想类型中，从第一种类型，无疑是包容性程度最差的类型，它也可以认为是衡量包容性问题的零起点。从第二种起，社会包容性程度就开始逐步提高；而到了最后的三个类别里，其社会包容性程度也最高。当然，在每一个类别里，也存在着包容性的程度等各种问题。但需要注意的是，在乡村治理结构的这两种维度之间并不具是高度连接的关系，因此其中一个维度上的变化也不必定引起另一个维度上的变化，而是这两个变化之间可以相互独立发展的。

1.3 乡村治理的绩效

在管理的概念中，能说明“绩效”的重要核心内容是“公共利益”的实现。假如把“善治就是使公众利益最优化的公共管理过程”，那么乡村管理的绩效所指向的目标就是“善治”。但是“善治”还只是说明良好的管理状态，大致上应当是怎样的过程。因此，俞可平于二〇〇一年提出“善治”至少具有如下五个基本要素，即“合法性”“法治”“开放性”“负责性”“回应性”。何增科随后在这个基础上又添加了五大基本要素图，即“参与”“有效性”“稳定”“廉洁”“公正”。但就本文内容来看，这十大基本要素图其实与许多事情并没有平行的因果关系，而只是一种因果链的关联。在该图中，“国家政府领导”与“多元化社会参与”共同形成了当前中国农村管理的主要制度特征，但同时在这二者之间却又是互补的作用。这些因素一起促进了政府管理的“合法性”“法治”“公开性”“负责性”“接受性”和“廉洁”等善治要素的积累，同时这些要素之间也存在着高度的正向关联。最后，将目标导向于实现“有效性”“稳定性”“公正性”等对公共利益的最大化。

因此，文章中指出农村管理的成绩主要反映在“有效性”“稳定性”“公平性”等公共利益的落实水平程度上。“有效性”主要是指农村管理的效率，其中，村民的经济利益得到维护或落实的效率是关键的标准。“稳定性”主要是农村社区安定秩序，治安良好，社区群众之间和睦共处，村民们安居工程乐业。“公正性”也是一个比较复杂的概念，本文认为，作为治理绩效的“公平性”在现代管理结构中占主导地位，“公益性”是最基本的机制或观念上的保障。在中国乡村管理中，“公平性”主要体现在：

（1）我国政治权力的合法性，即作为国家政权机关的是中立的、对公众的，而并非服务于某个特定的社会阶层；

（2）社会关系主体身份的共同特点，即个人在整个社会关系网络构建中都是以普通的、获得平等权利和承担相应社会义务的形式个体（即社会公民身份）而出现的；

（3）社会关系的公共性，即人们都是一样的个体，应该遵循公共法则一视同仁；

（4）法律规则的公共性，即规定了无涉于个人、专门领域的集体利益的法律中立性。

2 规范乡村治理结构

2.1 规范两委关系

正确认识党组的带领中心作用，并明确区分了领导力和管理职责。首先，根据有关法律法规的规定，明确了党组织直接拥有权力，并对本村群众承担政治领导责任。而基层党组织的主要工作则是抓大事，掌控和驾驭全局，主要内容包括：

首先，村组织要根据党的路线、方针、政策的规定，狠抓对上级组织各种方针政策的宣传贯彻工作，将党的路线、方针、政策和组织的政治意图转变成人民群众的自觉行为，以完成领导方法的根本改革；

第二，把握农业经济的发展趋势和特征，研究讨论决定当地农业经济建设与社会发展中遇到的主要问题；

第三，大力支持和协助村委会根据规章制度自主负责地进行农业管理工作，并尊重村委会依法行使职权，积极协调、动用社会各方面合力，以形成促进农业发展的合力；

第四，教育和培训农村党员干部队伍，进一步完善乡村党组的自我构建和以党组为核心的基础机构配套服务体系建设，特别要建立并落实乡村重要决策执委会的集中议事决策机制和党员议事机制，为乡村经济社会发展提供组织建设保障；

第五，搞好新形势下乡村的思想政治教育工作，做好乡村社区警务管理，强化精神文明建设，为乡村经济发展和村庄整治工作提供良好的政治和经济社会生活环境；

第六，要对村委会的管理工作进行更有效的监管，从过去以政府行政监察为主要手段转化为以法规监察和制度监管为主要手段。

2.2 提高村委会直接选举的水平和质量

为了进一步提高村委会对直接选举工作的管理水平和服务质量，主要应该做好如下方面工作：

首先，进一步规范了村理事会民主选举制度。要着手研究出台有关村民大会民主选举制度的专门化规定，用适当的程序法对民主选举制度进行立法指导，以做到有法可依；各地区人民政府要做好相应的地方立法工作，并根据相关法规出台了具体的、操作性较强的具体规定；各乡镇内部也要在相关法规的指引下，建立各具特色的选举办法，以规范投票程序。

第二，要做好法制宣传和文化教育工作，使全体村民全面了解村委会民主选举的有关法规、条例和措施，在有法可依的基础上进行正确知法、合理用法。

第三，要自觉遵守法律和严格执法，特别是基层干部应作为自觉遵纪守法的良好典范，在指导管理工作中严格地按照法律规定进行。对违反法令和制度规定的人，坚决予以惩戒，借以维护民主法治的传播畅通。

第四，做好对村委会推选人员的教育技术培训工作，让他们提高对村委会民主选举相关精神和准则的理解，并熟悉有关的选举知识和运作方法，以推动推选工作的正常有序进行。

第五，采取各种渠道加强对村民民主整体素质的培养和提高，如培育他们的政治主体基本意识、权利基本意识、竞争基本意识、自主精神以及社会公平观念等，以提高他们的民主政治参与基本意识。通过宣传和教育，使广大村民逐步掌握社会主义民主的基本原则、标准与程序，从而充实对自身的参与认识。并通过民主选举等实践，培训了广大农户的民主参与技能。

3 结语

总而言之，虽然在现阶段，中国农村管理结构上出现的问题主要体现为政府二委关系失衡和村民关系紧张等，这在一定程度上直接影响着中国农村管理的制度绩效。优化农村治理结构是提高农村管理制度绩效的关键举措，包括优化农村管理的外部架构与内部已经迫在眉睫，而各乡镇为了解决这些问题，不断加强改革，为农村管理结构的优化做出巨大贡献。