情报学视角下的政府信息公开、共享与数据开放研究：二十年回顾与未来展望*

王 芳

（1.南开大学商学院信息资源管理系 天津 300071）

（2.南开大学网络社会治理研究中心 天津 300071）

伴随着计算机、互联网、大数据与人工智能等信息技术相继在政府行政管理过程中的应用，政府信息公开、共享与数据开放的理论与实践不断发展，有力地促进了政府治理能力和治理水平的提升。 近二十年来，来自我国情报学与图书馆学、信息系统、传播学、计算机科学的学者与法学、公共管理领域的学者一道，从不同层面、不同视角展开研究，为相关的制度建设、资源管理、技术支撑贡献了知识与智慧。这些跨学科的研究成果交叉融合，逐渐形成完整的知识体系，并分化出政府信息资源管理、电子政务、数字政府、政策信息学、政府数据治理等分支领域。随着法规制度的完善与信息系统的成熟，政府信息公开、共享与数据开放从论证“要不要”的阶段发展到了研究“好不好”的阶段，提供更高质量、更具针对性的信息与数据服务成为重要课题，开展情报学研究的重要性比以往更加凸显。对二十年来政府信息公开、共享与数据开放的研究成果进行回顾，有助于厘清该领域的学术发展脉络，更好地理解情报学研究在其中的定位和未来方向。

1 政府信息公开、共享与数据开放之间的关系

1.1 政府信息公开：保障公民知情权

政府信息公开是指行政机关依法通过多种渠道面向公民、法人或者其他组织公开政府信息的行为，一般分为主动公开与依申请公开两种方式。我国《政府信息公开条例》规定，“对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，行政机关应当主动公开”；此外，公民、法人或者其他组织还可申请获取特定政府信息；对于涉及国家安全、商业秘密、个人隐私的信息和内部过程性信息则可不予公开。作为国家治理的重要制度安排，政府信息公开立法赋予公民自由获取政府信息的权利，保障公民对公共事务的知情权，提高了政府透明度和公众参与度，从而促进了法治政府的建设。除了政府网站、政务新媒体、大众媒体、政府行政许可大厅之外，图书馆、档案馆也是政府信息公开的重要渠道。为了更好地管理和公开政府信息，需要对信息进行描述、分类、鉴定分级和有效存储，依托政府网站或信息检索系统为各类用户提供服务，这些都需要情报学与图书馆学在信息组织、检索与用户服务方面进行理论、方法与技术指导。

1.2 政府数据开放：促进数字创新

通过与计算技术相结合，数据成为与土地、劳动力、资本、能源相并列的生产要素进入生产与流通领域，不但可以创造新的价值，也大大提高其它要素的生产效率，从而促进数字经济的发展。随着电子政务的深化，政府拥有的结构化数据不断增加，为政府信息公开提供了更加具体、明确、可计算分析的内容。政府数据具有来源权威、覆盖面广、可信度高等特点，一些数据具有行业独特性甚至唯一性，蕴含着丰富的经济与社会价值。 政府行政机关依法通过数据开放网站、政务新媒体等渠道向公民、法人或者其他组织免费开放政府数据，不但深化了政府信息公开，也促进了数据价值的创新开发。 随着政府开放数据供给的不断增加，如何更有效地获取数据，更好地对数据进行加工、聚合、分析、表示和应用成为重要研究课题，数据组织管理和分析利用的技术与方法需要包括情报学、计算机等学科投入研究。

1.3 政府信息与数据共享：提升协同治理效能

为了履行行政管理职责，实现业务协同，政府部门间经常需要交换和共享信息。政府信息共享是指行政机关因履行职责使用其他行政机关信息和为其他行政机关提供政府信息的行为。在数据时代，数据共享是政府信息共享的重要形式。 政府数据共享是实现部门间协同合作、提供“一网通办”“一网统管”服务、建设智慧政府的基础。近年来，疫情防控、应急管理、市场监管等对政府数据共享提出了更高的要求，同时也对政府与公共事业机构、企业之间的数据共享提出了要求。由于不同行政机构的职责、行业属性不同，其所拥有的数据特征也各不相同，如城市交通数据、土地数据、气象数据等。 这些数据交换共享的前提是建设标准化的政务信息资源目录交换体系和政府信息数据库，其中数据的描述、集成、存储、检索和分析需要情报学研究的深度介入。

1.4 政府信息公开、信息共享与数据开放之间的关系

信息的主要功能是告知，而数据的主要功能是计算。从传播形式来看，政府数据主要以结构化数据库、数据表等可机读的形式存在，而政府信息则具有文件、音频、视频或数据等多种形式。 从传播目的来看，数据更多地指向计算、生产与研究等价值开发行为，而信息则更多地指向告知、决策、参与等权利保障目标。

政府信息公开的效果取决于信息受众（公众）对信息内容的知晓、接收、理解并应用于某种决策；而政府数据开放的目标除了准确的信息告知以外，更重要的是使开放数据作为生产要素直接进入研究、管理、生产、销售等创新性活动，通过数据的计算、分析实现价值创造。政府信息公开常常以文本、图片、音频或视频的形式进行，在普通的门户网站上即可实现；而政府数据开放则需要依赖数据库系统和数据网站进行，辅之以数据分析和可视化功能。从政府信息公开到政府数据开放，既是数字政府发展的结果［1］，也是政府信息从资源走向生产要素、实现价值创造的必然要求。

信息共享是政府部门间协同合作的基础，是提升政府治理能力和治理水平的前提条件。 随着数据技术在政府部门的深入应用，政府数据共享以覆盖范围更广，处理数量更大，更加快捷、准确、高效的优势成为政府信息共享的新模式。 跨部门政府信息共享的方式包括会议传达、文件流转、定向沟通与信息交接等，而政府数据共享则主要是基于政府数据共享交换平台或数据中台，汇聚各部门的业务管理数据，进行数据目录及资源管理、数据清洗加工、数据质量管理和数据可视化，进而实现数据的检索、发现和接口获取。

需要注意的是，政府数据只是政府信息的一个组成部分，并非所有的政府信息都是结构化的数据，政府数据的开放与共享并没有完全取代政府信息的公开与共享。 政府信息公开与共享是所有政府运转的基础，而政府数据开放与共享则是数字政府发展的结果。 政府数据的开放共享与政府信息的公开共享相辅相成，共同成为提升政府治理能力与治理水平的重要制度工具。

2 政府信息公开、共享与数据开放的政策发展历程

2.1 政府信息公开的政策发展历程

世界上政府信息公开制度最早始于1776 年瑞典颁布的《出版自由法》（Freedom of the Press Act）。该法用事后追究替代了以前对大部分出版物进行事先审查的制度，规定为了出版（学术和神学主题除外）可以自由获取政府机构的文件与档案以及司法和议会的信息。美国于1966 年通过了《信息自由法》（Freedom of Information Act，FOIA），对联邦政府信息予以公开；1977 年又通过了《阳光下的政府法案》，进一步公开政府会议信息；1996 年为应对电子政务的发展对《信息自由法》做了补充，颁布了《电子信息自由法案》（E-FOIA）；2016 年，美国再次颁布《信息自由 法 改 进 法 案》（FOIA Improvement Act of 2016，Public Law No.114-185），增补了信息电子版本提供、信息公开豁免评估、 首席信息公开官的职责等内容［2］。1978 年，法国开始施行《行政文书公开法》（Act No.78-753）。加拿大于1985 年颁布《信息获取法案》（Access to Information Act，R.S.C.，1985，c.A-1）。 韩国于1996年颁布《公共机关信息公开法》（The Act on Disclosure of Information by Public Agencies）。2000年，英国颁布了《信息自由法》并于2005 年正式实施。2005 年，德国通过了《信息自由法》，在公开政府信息的同时，对行政机构的过程性信息予以保护，规定涉及个人数据公开时需要利益权衡和知情同意［3］。

我国于2007 年5 月1 日颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，2008 年5 月1 日正式实施，并于2019 年4 月3 日进行了修订。 2019 年修订版《条例》规定，“政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外”“依法确定为国家秘密的政府信息……不予公开”，并明确了内部事务信息、过程性信息以及行政执法案卷信息可以不予公开，同时鼓励行政机关主动将多个申请人申请公开的政府信息纳入主动公开范围［4］。

2.2 政府数据开放的政策发展历程

随着大数据时代的来临，政府数据的资产价值日益引起关注。 奥巴马在任期间的美国政府大力推动政府数据开放，体现在战略制定、网站建设与推动合作伙伴加盟三个方面。2009 年1 月，奥巴马签署了《透明与开放政府备忘录》（Memorandum on Transparency and Open Government)，提出透明、公众参与与合作的原则。同年9 月，美国颁布《开放政府令》（The Open Government Directive），12 月建立了政府开放数据网站data.gov。2011 年，美国、英国等8 个国家发起了“开放政府合作伙伴计划”（Open Government Partnership，OGP），并发布了《开放政府宣言》（Open Government Declaration），旨在促进透明、参与、包容和负责任的治理。截至2022 年，已有77 个国家和106个地方政府加入了这一行动计划［5］。 2012 年5 月，美国发布了《数字政府：构建一个21 世纪平台以更好地 服 务 美 国 人 民》（Digital Government：Building a 21st Century Platform To Better Serve the American People）。 2013 年，美国又发布《政府信息公开与机器可读行政命令》（Executive Order on Making Government Data Open and Machine Readable）。2019 年，美国总统签署了《开放政府数据法案》（OPEN Government Data Act），提出了“开放（Open）、公开（Public）、电子（Electronic）、必要（Necessary）”的OPEN 原则，要求以机读而非文件格式在线公开政府信息［6］。

与世界各国政府数据开放的步伐同步，我国在政府信息公开的基础上，加快了政府数据开放进程。2015 年4 月，国务院发布了《2015 年政府信息公开工作要点》，要求“进一步拓展主动公开内容”，推进权力清单等重点领域信息公开，“积极稳妥推进政府数据公开”［7］。同年9 月又出台了《促进大数据发展行动纲要》，提出建立公共机构数据资源清单，制定政府数据开放共享实施标准，逐步开放信用、交通、医疗、就业、社保等民生保障服务领域的政府数据集［8］。2019 年8 月，《上海市公共数据开放暂行办法》发布，将政府数据开放延伸至公共数据领域，进一步扩大了数据开放的范围和种类［9］。 2020 年12 月1 日，《贵州省政府数据共享开放条例》正式施行，鼓励公民、法人或者其他组织利用政府数据资源创新产品、技术和服务［10］。2021 年11 月，上海市发布《上海市数据条例》，对数据发展与管理体系、数据权益保障、公共数据、数据要素市场等做出详细规定。从政府开放数据网站建设进程来看，北京、上海、浙江、青岛、武汉等城市最早建立了专门的政府数据开放网站。 截至2021 年10 月，我国已有193 个省级和城市政府上线了数据开放平台［11］。

2.3 政府信息共享的政策发展历程

政府的有效运转离不开政府部门间的信息共享。政府信息共享经历了纸质信息共享、电子文件共享和政府数据共享三个阶段，分别对应着基于纸质文件流转的传统政府、基于电子文件流转的电子政府和基于数据流转的数字政府的政府发展阶段。 政府信息共享既包括政府部门间的合作，也包括政府之间、政府与私营企业之间以及政府与国际合作伙伴之间的信息共享。美国2002 年颁布《国土安全法》，要求制定政策共享机密和敏感的国土安全信息；2004 年颁布《情报改革和恐怖主义预防法》，要求开发恐怖主义信息共享环境［12］。 美国联邦网络安全和基础设施安全局（CISA）认为，信息共享对于保护关键基础设施和促进国家网络安全至关重要，并制定实施了一系列信息共享计划，与拥有并运营美国大部分关键基础设施的私营部门建立合作伙伴关系以共享实质性信息。考虑到网络安全威胁不受地理边界的限制，CISA 还与州、地方、部落和地区政府以及国际合作伙伴共享信息［13］。美国移民和海关执法局（ICE）、国土安全调查局（HSI）的执法信息共享倡议（LEISI）则计划通过整合文化、治理、业务流程和技术来改变国土安全部执法信息共享环境，并与外部合作伙伴合作，以“确保在正确的时间以正确的方式将正确的信息传递给正确的人”［14］。

2016 年，我国颁布了《政务信息资源共享管理暂行办法》，将政务信息资源按共享分为无条件共享、有条件共享、不予共享三种类型，并明确了政务信息资源的分类、责任方、格式、属性、更新时限、共享类型、共享方式、使用要求等内容［15］。 2018 年9 月，全国一体化在线政务服务平台“国家政务服务平台”上线，作为全国政务服务的总枢纽，具有支撑一网通办、汇聚数据信息、实现交换共享、强化动态监管四大功能，重点解决跨地区、跨部门、跨层级政务服务中信息难以共享、业务难以协同、基础支撑不足等问题。 2020年，我国出台国家标准《信息安全技术 政务信息共享 数据安全技术要求》（GB/T 39477-2020）［16］，依据数据分类与分级原则及数据安全能力成熟度模型，从共享数据提供方、共享数据交换服务方和共享数据使用方三个方面，提出了规范政务信息交换共享中的数据安全防护技术要求。 在国家政策和标准的指导下，各省市相继出台了具体领域的政务信息共享实施方案。除了政府部门间的信息共享外，政企信息共享也逐渐开展。 2022 年9 月，陕西省政府发布了《陕西省加强信用信息共享应用促进中小微企业融资工作实施方案》，旨在加强涉企信用信息归集共享，帮助银行等金融机构提升服务中小微企业的能力［17］。

3 政府信息公开、共享与数据开放研究情况比较

3.1 国外研究情况

政府信息公开、共享与数据开放研究具有明显的跨学科性质，来自多个学科的研究人员和情报学与图书馆学的研究人员一起，对相关问题展开了研究。对Web of Science（WOS）数据库进行检索，截至2022年9 月18 日。 其中，政府信息公开检索式为“government information openness”+“government information disclosure”+“government information publicity”；政府开放数据检索式为“government data openness”+“open government data”；政府信息共享检索式为“government information sharing”；政府数据共享检索式为“government data sharing”（WOS 的检索结果见表1）。

表1 国外政府信息公开、共享与数据开放研究情况（基于WOS）

根据WOS 检索结果，政府信息公开、共享与数据开放研究基本上出现于1950 年前后，与情报学学科的发端时间接近，其历史背景为二战后科学技术研究快速发展，计算机出现并开始应用于政府机构。总体而言，政府信息公开的研究数量最少，其它三类数量较为接近。 政府数据共享与政府信息共享的研究文献有部分重叠，数量总计22509 篇。 计算机科学在政府信息共享、政府数据开放与政府数据共享三个领域的研究文献数量均占据首位，在政府信息公开领域位列第三，表明信息技术在政府信息开放与共享中发挥的重要作用。 其次，公共行政、企业经济学、政府法律也占据重要地位。情报学与图书馆学研究总占比约为8.98%，参与研究数量最多的是政府信息共享，然后依次是政府数据开放、政府数据共享和政府信息公开。

3.2 我国研究情况

（1）四个领域情报学研究的情况。根据CNKI 学术期刊论文发表数据，截至2022 年9 月19 日，政府信息公开论文发表的总数量为7860 篇（检索式为：“政府信息公开”+“政务信息公开”@ 篇关摘），最早出现于1998 年。其中，档案与博物馆发表论文776篇，占比8.44%，学科占比排名第3；图书情报与数字图书馆发表论文351 篇，占比3.82%，排名第6。在排名前20 的来源期刊中，有13 个为情报学与图书馆学的期刊。 其中，《图书情报工作》发表论文76 篇，占比13.15%，排名仅次于《中国行政管理》，位居第2。其后依次为《情报理论与实践》《情报科学》《情报杂志》《现代情报》等。

政府信息共享论文总数为3951 篇（检索式为：“信息共享”*（“政府”+“政务”）@篇关摘），最早出现于1989 年。其中图书情报与数字图书馆发表论文73篇，占比1.58%，学科占比排名第19；档案与博物馆发表论文71 篇，占比1.54%，排名第21。在排名前20 的来源期刊中，有7 个为情报学与图书馆学期刊。其中，《情报杂志》发表论文31 篇，占比9.78%，排名仅次于《电子政务》，位居第2。其后依次为《情报科学》《中国行政管理》《图书情报工作》《情报资料工作》《现代情报》《情报理论与实践》等。

政府数据开放论文总数为1416 篇（检索式为：“政府数据开放”+“政府开放数据”+“开放政府数据”@ 篇关摘），最早出现于2010 年。 其中，图书情报与数字图书馆发表论文149 篇，占比7.99%，学科占比排名第4；档案与博物馆发表论文8 篇，占比0.43%，排名第14。在排名前20 的来源期刊中，有15 个为情报学与图书馆学期刊。其中，《情报杂志》发表论文76 篇，占比15.38%，排名第1。 其后依次为《图书情报工作》《情报理论与实践》《现代情报》《情报资料工作》《图书馆》《情报科学》等。

政府数据共享论文总数为2121 篇（检索式为：“数据共享”*（“政府”+“政务”）@篇关摘），最早出现于1995 年。其中图书情报与数字图书馆发表论文39篇，占比1.46%，学科占比排名第15。在排名前20 的信息来源期刊中，有15 个为情报学与图书馆学的期刊。其中，《图书情报工作》发表论文16 篇，占比9.94%，排名第3，位居《电子政务》《中国行政管理》之后。其后依次为《情报杂志》《图书情报知识》《现代情报》《情报资料工作》《图书馆》《情报理论与实践》《情报科学》等。

（2）四个领域研究情况比较。 将四个主题领域的研究情况进行比较（见图1）。 其中，政府信息共享研究起步最早，始于1989 年，2000 年开始有所增加，这也正是世界各国开始建设电子政务的时间节点。《情报科学》于2005 年发表了相关研究。此后，研究数量持续上升，直到2017 年达到顶点，发表量约750篇，然后缓慢下降。 这表明，政府信息共享面临着重重困难，并非可以完全通过立法和技术系统的建立予以解决，许多问题需要持续研究。

图1 我国政府信息公开、共享与数据开放的研究情况（基于CNKI 学术期刊）

与政府信息共享相关联，我国政府数据共享研究始于1995 年，自2012 年开始较为快速地上升。《情报学报》于2015 年发表了相关研究，此后研究数量快速上升，并于2020 年后超过其它三个研究领域，至2022 年达到顶点。

我国政府信息公开研究始于1998 年，其中《情报资料工作》于2001 年发表了介绍美国政府信息公开制度的文章。2000 年，我国政府信息公开的研究数量开始有明显增加，为2005 年《政府信息公开条例》的颁布奠定了理论基础。此后相关研究于2008年达到顶点，并持续到2015 年后开始显著下降，表明这一阶段的研究主要围绕着《条例》的制定与实施展开。 随着《条例》实施日趋成熟，相关研究逐年下降，与实践发展阶段密切相关。

与2009 年在世界范围内迅速开展的政府数据开放实践相契合，我国政府数据开放的研究始于2010 年。《图书情报工作》于2011 年发表了相关文章，之后研究数量迅速增加，于2018 年达到顶点后缓慢下降。

4 政府信息公开、共享与数据开放的研究进路与价值取向

4.1 政府信息公开的研究进路

4.1.1 历史进路：合法性－公开方式- 有效性

自二十世纪六十年代以来， 伴随着各国政府信息公开法律的相继推出，学者们针对本国政府信息公开所处历史阶段中所面临的主要问题， 展开讨论和研究，在世界范围内形成了持续交迭的研究成果。相关研究大致呈现出如下三个主题特征：

（1）政府信息公开的合法性与必要性研究。 这类研究主要发生在一个国家信息公开立法前后，如美国《信息自由法》颁布及两次修订前后，我国《条例》颁布及修订前后，主要聚焦于政府信息公开的合法性、必要性和重要性问题，回答政府信息“应不应该公开？ ”“为什么应该公开？ ”“应该公开哪些信息？ ”“如何保障政府信息公开？ ”等问题。 对这些问题的研究，有力地推动了政府信息公开立法的进程。 这类研究主要采用规范研究、逻辑思辨、案例研究等方法，具体研究内容包括：政府信息公开的立法基础（如对政府权力的约束［18］、政府信息与公众权利之间的关系［19］），价值目标（如保障公众知情权［20-21］、建 设 透 明 政 府［22］、防 止 官 僚 腐 败、鼓 励 政府信息资源的开发利用［23］），公开的范围与边界（如与个人信息保护［24-26］，与国家安全之间的关系和界限［27-28］），政 府 信 息 公 开 的 方 式（如 主 动 公 开［29］或 依申请公开［30-31］）等。

（2）政府信息公开方式与技术研究。 这类研究主 要 从 管 理 方 式［32］和 技 术 实 现［33］上 探 究 如 何 公 开政府信息，主要回答“如何更快更好地公开政府信息？［34］”“政府信息公开存在哪些管理和技术障碍？［35］”等问题，具体研究内容包括信息公开渠道（如政府机构［36］、政府网站［37-40］、政务新媒体［41］、档案馆［42-44］、图书馆［45-46］等），公开的技术与管理因素（如政府信息系统的采纳与复用［47］，政府网站信息公开能力评价［48］，政务新媒体的技术实现与管理优化［49］）等。 这一类研究为优化政府网站、 政务新媒体的交互设计和政府信息公开的方式提供了有价值的对策建议。

（3）政府信息公开的有效性研究。 这类研究主要从用户视角出发，针对政府信息公开的效果，研究个体或群体在接收、理解、利用政府信息的过程中，所面临的问题、采取的行动和相关的反馈。研究主题涉及用户对政府信息源的选择［50］、政府信息的表示方式［51］、信息用户的需求［52］与行为［53］、政策信息的传播扩散［54］、用户视角下政府公开信息的可用性与质量评价［55］、政府信息接受的有效性［56-57］等。 通过对信息利用效果的研究，来检验政府网站［58］、政务新媒体是否针对目标用户进行了信息的选择、构建与表示，是否优化了交互界面的设计等。

上述三类研究依次针对政府信息公开“要不要？”“怎么办？”“好不好？”的问题，对政府信息公开的立法论证、技术平台搭建与完善、信息质量提高、用户体验优化等主题展开研究。总体来讲，目前基于政府、法律与技术的研究较多，而针对信息与用户的研究有限。就我国政府信息公开而言，经过近二十年的发展，前两个问题基本得到解决，当前面临的主要问题是“如何提升政府信息公开的效果？”。这一问题与情报学的核心研究领域相一致。 通过情报学研究，可以细致深入地剖析政府信息目标用户的信息需求和行为特点，探究如何为政府信息的目标受众提供更具针对性、更有效的信息服务。同时需要注意的是，尽管可以将政府信息公开看作一种信息服务，但是不同于商业机构追求为用户提供极致个性化信息服务的目标，政府信息公开特有的“为保障公众知情权而进行告知”的公共属性并没有改变，这使得它应当在秉持“公平和正义”原则的前提下，在保障绝大多数人基本权利的基础上，在公共资源允许的限度内提高信息公开服务的体验优化。

4.1.2 政府信息公开研究的对象进路：政府- 信息- 公众

政府信息公开的实现包含如下要素：政府、信息、公众与特定情境（见图2）。 一方面，政府通过多种渠道将信息传递给社会公众；另一方面，社会公众将一些诉求信息自下而上地传递给政府。 在这个双向传播的路径上，受种种情境性因素的影响可能出现信息损失或约减，进而影响信息传递的效果［59］。 互联网技术与社交媒体的发展，大大减少了政府信息在传递过程中的损失或变形，但同时也带来了大量噪音。为解决这些问题，相关研究从不同视角提出了解决办法。

政府通过各类信息活动履行公共服务和行政管理职能（见图2）。如通过信息的收集和分析进行政策制定；通过与企业、公民的信息共享提升市场监管、社会治理和公共服务；通过信息公开进行政策推广、促进政府透明、建设法治政府；通过信息的保存与管理实现凭证与知识复用。 大量研究将政府作为研究对象，对地方政府信息公开现状［60］、政府信息公开制度完善与实施［61-62］、政府信息公开绩效评价［63-64］、政府公开信息质量治理［65］等内容展开研究。

图2 政府信息公开与共享研究的对象进路

信息是政府履行行政职能的工具和结果。 政府信息具有明显的公共性特征，可以划分为政治、经济、社会和文化等多种类型。 从政治属性上来讲，一些政府信息承担着公共权力行使和公共利益保障的功能，如法规、政策信息；从经济属性上来讲，政府信息具有资源、资产和生产要素的特征，从而具有重要的经济价值，如社会基础数据、经济统计数据、科学观测数据等；从社会层面来讲，部分政府信息关系公共服务提供（如医疗卫生信息、环保信息）与民生福利保障，是社会成员高度关注的信息类型；文化信息多种多样，如历史档案、文化遗产信息等，可以提升公众的精神享受。不同类型的政府信息具有不同的功能和目标受众。为了能够在正确的时间通过正确的方式将正确的信息传递给正确的人，情报学学者对政府公开信息的信息组织［66］与元数据［67-68］、质量评价［69-70］、人才培养［71］、服务方式［72］、服务平台［73］等问题进行了研究。

不同类型的政府信息具有不同的受众，对信息公开与数据开放的感知和要求也不尽相同。 社会公众接受政府信息的渠道，既有通过大众传媒的被动接收，也有对特定政府文件与档案信息的主动搜索。通过大众传媒传递的政府信息一般涉及需要普遍告知的内容，其中一些信息具有特定的目标受众，如农民工［74］、高校学者［75］等。 除此之外，个体为了满足具体的信息需求也需要通过主动搜索获取政府信息［76］。 由于互联网传播场域中信息的多样性和复杂性，无论哪种情况，都需要受众具有较高的信息搜索、甄别、理解、分析和利用能力。 为此，情报学与图书馆学、档案学领域的学者展开了大量研究，包括公众需求［77-78］、渠道选择［79］、信息利用［80］、满意度评价［81］及其影响因素［82］等。

4.2 政府数据开放的研究进路：价值- 风险- 效果

政府数据开放研究大体上经历了从价值讨论到风险识别再到效果评价的研究进路。 政府开放数据的益处受到各国政府官方文件、研究报告和学术论文的肯定，如促进政府透明、增进公众参与与合作、提高行政效率、激发社会创新能力［83］等。 情报学研究关注的主题包括价值生成机理［84］、利益相关者［85］、公 众 参 与［86］、隐 私 保 护［87］、政 策 工 具［88］、开 放路径［89］、驱动机制［90］、数据安 全［91］、绩效 评价［92］和技术实现［93］等。

与此同时，政府开放数据的实施障碍［94］和价值创造失败的风险因素［95］也受到持续关注，涉及制度、技术、信息质量、信息利用等多方面因素。Kucera 和Chlapek 认为政府部门的风险规避文化是数据开放的制度性障碍的来源之一［96］。 Wang F 等基于数据生命周期构建了政府开放数据风险模型，对数据的不当使用风险、合法性风险、价值风险和质量风险等进行了分析［97］。夏义堃提出了建立数据风险预警机制、内控机制以及培育风险应对能力的建议［98］。Martin等将开放数据风险划分为治理风险、经济风险、许可与法律风险、数据风险、元数据风险、获取风险、利用与复用技能风险7 个方面［99］。

随着政府开放数据供给的不断增加，相关研究开始转向政府开放数据的利用效果评价，针对政府数 据 质 量［100］、用 户 满 意 度［101］、数 据 开 放 网 站 可 用性［102］的研究有所增加，这也是当前情报学研究关注政府开放数据的主要方面。

4.3 政府信息与数据共享的研究进路: 障碍- 对策- 技术实现

跨部门政府信息与数据共享可以优化公共服务，增进部门间信任，提高政府治理效能［103］，但是在实践中却面临着较大阻力。为此，各国学者开展了持续的调查研究，对信息（数据）特征、制度、组织、技术、用户、环境等方面的障碍因素进行了充分总结［104］，涌现出大量研究成果。 跨部门政府数据共享所承受的作用力包括：行政压力、需求拉力、部门利益、部门能力、法律赋权与问责风险，这些力量相互作用，决定了政府部门数据共享的意愿［105］。

针对政府信息与数据共享的种种障碍，大量研究从法律、管理和技术等方面提出了对策建议，如保证共享的合法性［106］、制订共享协议［107］、建构信任的关系网络［108］、优化治 理结构［109］、加强网站信息公开、增加移动应用［110］等。 王芳等在案例分析的基础上提出，应构建有效的数据治理体系，建立完善的制度保障机制，如提高协调部门权限，明晰数据安全权责划分，细化元数据与技术操作指南，加强数据质量管理，优化业务流程，提升数据共享平台服务功能等［111］。

在障碍与对策研究的基础上，政府信息与数据共享研究进一步转向具体领域的技术实现，如信用信 息 共 享［112］、应 急 信 息 共 享［113］、统 计 信 息 共 享［114］、医 疗 信 息 共 享［115］、涉 税 信 息 共 享［116］、测 绘 信 息 共享［117］等，涉及共享信息平台设计［118］、区块链［119］、云计算［120］、集成学习等技术应用。张丽霞等针对现有信息共享平台存在的响应时间较长、计算资源利用率较低等问题，设计了一种集成网络、数据交换、云计算等硬件模块与平台接口、信息数据分类、数据库等软件模块的电子政务信息共享平台［121］。许思源等基于区块链技术，通过建立由样本库、星际文件系统、云平台协同运作模型，探索建设不同机构间生物样本信息共享系统，以保障样本共享过程公平、平等、安全与私密［119］。

5 未来研究展望：政府数据治理

5.1 市场价值取向的研究

情报学研究的价值取向大致可以划分为两个方向：市场价值取向与公共价值取向。市场价值取向的研究关注企业利益，追求通过改善交互设计优化用户体验以增加用户粘性，进而提升系统或信息产品的销售。 这一类研究站在信息系统设计开发者的角度，旨在为企业或政府用户设计出满足终端用户需求的产品。研究内容包括人机交互（HCI）、个体用户信息行为、界面示能性设计等。 但是，基于用户行为特征的交互设计和个性化推荐也可能带来网络沉迷、信息茧房等问题，存在通过技术手段操控用户心理和行为以牟利的风险，需要基于公共价值准则的治理与规范。

在政府信息公开、共享与数据开放领域，情报学研究在用户行为、人机交互等方面已经取得了一定的研究成果。 但是，目前相关研究仍然较少，且对于政府信息的公共性特征关注不足，导致成果对公共管理实践的影响有限。 随着数字政府在制度和技术方面的逐渐成熟，未来政府信息公开、共享与数据开放研究需要更多的情报学研究投入，有针对性地开展用户与信息服务研究，同时也需要更多地关注实践发展，充分考虑政府信息的公共性特征，为面向对象的信息产品设计提供参考依据，有效提升政府网站、系统与信息服务的可用性。

5.2 公共价值取向的研究

公共价值取向的研究关注公众或特定社会群体的信息权益保障，追求社会的公平与公正，关注的问题包括公众参与、个人信息保护、算法治理、信息安全等问题。 情报学与图书馆学在信息贫困与数字鸿沟、政策信息扩散、信息伦理等领域已经取得了较为丰富的成果。 这类研究大多采用中观或宏观理论视角，关注群体价值，多采用社会调查、大数据分析等研究方法。由于较少关注个体体验，导致一些面向群体的决策缺乏个体研究基础。

5.3 政府数据治理研究

为了更好地实现政府信息与数据在公共服务、市场规制与社会治理中的价值，需要将市场价值取向与公共价值取向相结合，通过对个体需求与行为的研究更好地理解群体诉求。 无论是市场价值取向的研究，还是公共价值取向的研究，都需要政府数据治理作为保障。政府数据治理主要涉及三个方面：数据质量、数据价值与数据复用（见图3）。数据治理可以提升政府数据质量，增加政府信息与数据的价值，促进政府数据的复用。 数据质量是数据价值和数据复用的前提，数据复用则是数据价值的实现途径。数据价值与数据复用互为因果。

图3 情报学视角下的政府数据治理研究内容

政府数据的价值包括通过共享与复用促进公平与正义的证据价值，通过公开与开放实现透明政府的监督价值，通过数据分析而得到开发的决策与创新价值等。 数据价值既是影响顾客满意度的重要因素，也是影响数据复用的前提条件。

政府数据质量评价研究大致可以分为基于标准化评价准则的专家评价和基于信息用户主观感知的用户评价两种类型。 专家评价主要通过设计相对客观的指标体系，如复旦大学的开放数林指数，由评价专家依据指标体系对同类对象进行评分和排名，作为一种激励机制实现对多个数据主体的管理。专家评价指标既包括客观指标，也包括部分主观指标，但其评价过程则需要尽可能地标准统一，客观公正。

用户感知评价主要通过测量目标用户的心理或生理体验来评价数据（或系统）的质量。其中，心理测量包括感知可用性、感知易用性、满意度等指标，一般采用问卷、访谈等主观评价方法进行测量；生理测量包括脉搏、脑电、眼动等，需要采用相关的仪器设备进行客观测量。 由于不同类型的政府数据拥有不同的目标用户群体，不同用户的价值感知不尽相同，这类评价的主要目的不在于比较和排序，而在于了解目标用户关注，检测产品功能，预测用户的持续使用意愿或行为，进而改进数据产品设计。

数据复用是政府数据治理的目标，涉及用户的数据需求、复用意愿和复用行动，与“信息系统持续使用”的概念有相似之处。信息系统的持续使用研究已经较为成熟，对网站或信息系统持续使用意愿和行动的影响因素进行了充分检验，如系统的有用性与可用性、用户信任、社会规范、期望确认、用户满意度等。 这些影响因素也被应用于对科学数据复用行为的考察，但是目前针对政府网站与信息系统的研究尚不充分，需要继续推进。

6 结论

政府信息公开、共享与数据开放是相互关联的历史性制度变迁过程，吸引了来自多个学科的研究投入。 为了更好地理解实践发展过程和学术研究脉络，本研究对相关概念进行了辨析，对三者之间的关系进行了比较分析，对相关的制度变迁过程和研究成果进行了梳理，力图勾勒出政府信息公开、共享与数据开放研究的宏观版图，并在此基础上厘清情报学研究在其中的定位，预测其未来发展方向。基于前文分析，本文提出如下观点：

（1）信息的主要功能是告知，数据的主要功能是计算。政府信息公开旨在保障公民的知情权；政府数据开放除了促进政府透明外，还促使政府数据作为生产要素进入研究、管理、生产等创新性活动，实现价值创造；政府信息与数据共享则旨在提高政府协同治理能力。从政府信息公开到政府数据开放，既是电子政务和数字政府发展的必然结果，也是政府信息从资源走向生产要素、实现价值创造的必然要求。

（2）政府信息公开、共享与数据开放研究具有明显的跨学科性质，计算机、行政管理、法学、情报学与图书馆学等学科领域的学者从二十世纪五十年代开始相关研究，有力地促进了该领域的制度建设、技术发展和实践深化。相关的研究进路可以总结为：政府信息公开研究的历史进路为合法性-公开方式-有效性，对象进路为政府-信息-公众；政府数据开放的研究进路为价值-风险-效果；政府信息与数据共享的研究进路为障碍-对策-技术实现。

（3）在多学科研究体系中，情报学研究主要聚焦于信息相关问题及公众与政府信息和数据的交互。随着制度与技术的成熟，相关研究焦点正在从“要不要?”和“怎么办?”转向“好不好?”，为情报学与图书馆学研究提供了新的机遇。

（4）政府数据治理是政府信息公开、共享与数据开放的基本保障。 未来情报学相关研究应将公共价值取向与市场价值取向相结合，对政府数据治理、政府信息与数据的有效获取等问题展开研究。