强国建设纲要下的中国知识产权：基本范畴、发展范式与建设路径*

黄海瑛 刘 妍

（1.湘潭大学知识产权学院 湖南湘潭 411105）

（2.武汉大学信息管理学院 湖北武汉 430072）

2021 年9 月，中共中央、国务院印发《知识产权强国建设纲要（2021-2035）》（以下简称《纲要》），对强化知识产权保护做出系统谋划、整体部署和前瞻性安排，为中国面向新时代的国家知识产权发展提供了重大的、全局的指引，具有划时代意义。 我国将知识产权建设提升到国家战略高度，可以追溯到二十一世纪初。2004 年，政府设立“国家知识产权工作组”，进一步加强对知识产权保护工作的领导，2005年又成立“国家知识产权战略制定工作小组”，负责知识产权战略的制定工作。2006 年5 月，时任总书记胡锦涛在中央政治局集体学习时指出，要“抓紧制定和实施国家知识产权战略”［1］。 2008 年《国家知识产权战略纲要》（以下简称《08 战略》）出台，在促进知识产权法治、加强对外交流、提升知识产权意识方面有了全新的理解，在此前很长一段时间内是指导我国知识产权事业发展的纲领性文件。

从根本上来讲，《纲要》与知识创新工程、科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略以及新发展理念一脉相承，都是实现中华民族之伟大复兴的重要举措。 时隔13 年再度发布知识产权发展战略，我国知识产权实力已经发生翻天覆地的变化，尤其国家知识产权意识得到了巨大提升，在国家“十四五规划”中，“知识产权”一词就出现14 次之多。本次《纲要》的出台，既是一场伟大的制度创新，也是我国在知识产权国际话语体系中进行“中国表达”、发出“中国声音”的必然之路，对我国知识产权事业发展和民族复兴具有重大意义。 因此，在《纲要》出台之际，去理解、贯彻、实施、创新，不仅是政策执行之必然措施，更是把握百年未有之大变局，以知识创新建设知识产权强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦之重要契机。本文拟以《纲要》出台的战略背景为引入，探讨“知识产权强国的基本形态为何”“知识产权强国建设需要怎样的发展”“如何达成知识产权强国建设目标”等这三个主要问题，回答和展望知识产权强国建设战略下的中国范式与中国路径。

1 《纲要》出台的战略背景

《纲要》是基于一定的时代背景和国际背景，由中共中央、国务院针对我国知识产权强国建设提出的一系列具有前瞻性和战略性的愿景和实践指导，是我国进入新发展格局的知识产权强国建设总体蓝图与行动部署。从战略背景来看，《纲要》是新阶段我国发展内外部因素综合作用的产物，其出台之缘由需放眼国内国际相互促进的双循环新发展格局。

1.1 《纲要》受国际知识产权新形势的催化

当今世界，新一轮科技革命和产业革命席卷全球，以人工智能、大数据、区块链、生物医药、新能源为主的新兴战略产业飞速发展，知识产权审查、保护、竞争都面临前所未有的挑战。面对全球技术革新冲击，我国亟需在知识产权公共政策层面作出回应［2］。知识产权全球治理已是高度复合的“阵法”“兵法”，包含着对西方知识霸权的博弈［3］。随着新一轮科技产业革命的推进，知识产权已成为重构全球创新能力和创新实力的强大“武器”，深刻影响着国家命运和世界格局，俨然成为国家间竞争角逐的主要工具与手段。从顶层设计来看，美国专利商标局、日本知识产权战略本部、欧洲专利局和加拿大政府均发布了未来知识产权愿景，可见各国不约而同将知识产权发展提升到战略高度，其中尤为重视扩大知识产权对外贸易，积极输出本国知识产权文化和产业；从实践措施而言，一些知识产权先发国家为了保持竞争优势，不断利用知识产权壁垒打压发展中国家的创新发展。如自2018 年以来，中美围绕技术、产业、经济、法律等问题开启了贸易战，以科技问题为核心，美国政府对中国科技企业进行严厉、单边、霸权的制裁，尤其是将传统私权领域的知识产权问题上升到美国国家安全问题［4］，利用“出口管制制度”“301 调查”“337 诉讼”等政策工具对我国在美企业和科研团体/个人频繁施压，给中国科技进步与战略崛起带来极大阻碍。正是在全球科技深刻变革、美国等发达国家恩威并施的外生贸易胁迫背景下，基于全球战略高度的考量，《纲要》应时而生。

1.2 《纲要》受我国知识产权新发展的呼唤

十八大以来，党中央、国务院陆续发布《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》以及《深入实施国家知识产权战略行动计划（2014-2020 年）》，我国知识产权事业不断发展，取得了历史性成就。 世界知识产权组织（World Intellectual Property Organization，WIPO）发布的《世界知识产权指标（2021）》（World Intellectual Property Indicators 2021）报告显示，我国在除地理标志外的各类知识产权申请量（专利、商标、工业品外观设计等）均居世界第一，整体排名上升至12 位［5］；美国商会《国际知识产权指数2021：通过创新实现复苏》（International IP Index 2021：Recovery Through Ingenuity）报告指出，我国知识产权综合得分27.43，排名上升至第24 位［6］；在瑞士洛桑管理学院（IMD）公布的《2021 年IMD 世界竞争力年报》（IMD World Competitiveness Yearbook）中，我国综合竞争力也上升至16 位［7］。总体而言，我国知识产权发展成效在全球获得极大认可，成为了名副其实的知识产权大国。 但也需要警惕单一数量和规模的增长成为知识产权强国的幻象，我们需清醒看到不足，我们仍面临知识产权价值、知识产权意识、知识产权法治化程度不高，侵权多发等许多困难，必须从国家战略和新发展格局高度加强知识产权保护工作［8］。近现代世界经济强国、科技强国无一不是知识产权强国，知识产权是创新驱动发展的“刚需”，也是国际贸易的“标配”［9］。 因此，在内生发展诉求和实力提升迫切需求中，《纲要》应运而成。

2 何谓知识产权强国？

长久以来，“强国”是综合国力强盛的代名词，通常是政治、经济、军事、技术和文化等领域的概念，“强国”在不同的历史阶段和时代背景会有不同的形态，其构成要素也会随之改变。早在春秋战国时期我国就有理论家讨论大国及其兴衰问题，当时主要以“兵车数量”为一国之强大的评价指标。 近代国际政治社会中严格意义上的“强国”也是以军事力量评判作为开端，尤其在殖民时期最盛。随着工业革命的发端和科技革命的深入影响，现代“强国”更多地指向经济强国、科技强国、文化强国。历史已证明，不论身处什么时代背景，一个国家只有足够强大才能稳立世界民族之林，才能维护自身领土完整、国家安全，才能保障人民的幸福生活不受侵害。 强国建设需要方方面面的社会资源的联动，尤其需要创新的力量。《08 战略》将“知识产权”提到了更高的国家战略性发展位置，2015 年，国务院印发《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》（国发〔2015〕71 号），正式宣布我国进入“知识产权强国建设阶段”。 2021 年，“十四五”规划提出“实施知识产权强国战略”，意味着我国首次将“知识产权强国”定位到国家战略高度［10］。 何谓知识产权强国？ 学界已有不少讨论：知识产权强国课题组等认为，知识产权强国是在知识产权国际竞争中具有强大知识产权实力的国家［11］，体现在知识产权国际保护和国际竞争中具有强大的实力和影响力［12］。 易继明将知识产权强国归纳为三层含义，分别对应三个问题：一是“of”的问题，即知识产权强国是“知识产权之强”；二是“by”的问题，即“通过知识产权促进国家之强大”；三是“in”的问题，即“使知识产权成为我国软硬实力的象征”［13］。

《纲要》指导思想部分描绘了知识产权强国的整体蓝图，即“建设制度完善、保护严格、运行高效、服务便捷、文化自觉、开放共赢的知识产权强国”（见图1），回答了“知识产权强国的基本形态”这一问题。从概念上解读，《纲要》下的知识产权强国包括了制度、法律、市场、服务、文化、外交等多重要素，贯穿了知识产权创造、保护、运用、管理、服务的全链条；从建设维度上看，《纲要》下的知识产权强国建设表现为“对内”和“对外”两个维度，对内是营造知识产权发展的根本物质性基础和优势环境，对外是知识产权国际影响力和话语权；《纲要》发展目标部分为知识产权强国界定了明确的指标。总的来看，知识产权强国是比知识产权大国更高追求的战略纵深，强国不简单只是指向知识产权数量或规模，也不是完全用保护的严格程度来评判，其更强调超越数量和规模的质量和效能，也更讲究严格保护和公有领域的利益平衡。可以说，新发展格局下知识产权强国的内涵包括：（1）建设制度系统完备、产业蓬勃发展的具有中国特色和持久生命力的知识产权；（2）建设科技高速发展、质量高度提升的具有品牌竞争力和市场价值的知识产权；（3）建设合作更加高效、治理更加全面的具有世界格局和共治共享态势的知识产权；（4）建设文化高度繁荣、人民高度幸福的具有社会主义文化的知识产权。知识产权强国应当具备持续性的创新能力、整体性的发展水平、综合性的竞争优势、动态性的调整机制。

图1 《纲要》下的知识产权强国要素

针对国外学者称中国怀有成为“全球知识产权领导者野心”的这一论断，需要说明的是，我国所称的知识产权强国首先是与自我“较量”，再是国家间的力量对比，我国知识产权发展经历了“从无到有”到“从有到大”［14］，当下提“从大到强”是基于对我国知识产权历史发展阶段的清醒认识下做出的战略转型。更进一步，知识产权强国不是狭隘地理解为世界知识产权最强的国家，而是指若干个代表知识产权水准的指标相对较强的国家，不论是从《纲要》的表述中，还是从我国领导人的数次讲话中都可以看到，我们所称的强国建设和中华民族伟大崛起，既不是以美国学者保罗·肯尼迪的“大国兴衰论”为根基，中国国力的强大不以导致任何国家的衰落为前提；也不是以美国学者金德伯格的“霸权稳定论”为归宿，中国实力的提升不以主导国际秩序，更不以侵略、殖民、扩张为目的。 我们行的是合作共赢之道，走的是和平发展之路，目的是开辟“强而不霸”的大国复兴，实现更高质量、更为安全的发展，满足我国人民日益增长的美好生活需要。

3 强国战略背景下中国知识产权的发展范式

范式是一个与“常规科学”密切相关的术语，范式研究为连贯的科学研究提供了模型［15］，在此基础上，发展范式是指某一科学研究发展的整体框架或为达成某一目标的具体发展模型。 《纲要》中规划的全方位、立体化的知识产权发展范式为建设知识产权强国提供了道路指引，实际上回答的是“知识产权强国建设需要怎样的发展”这一问题。具体而言，《纲要》在第3-8 部分详细规定了知识产权强国建设的六大主要任务，即“面向社会主义现代化的知识产权制度”“支撑国际一流营商环境的知识产权保护体系”“激励创新发展的知识产权市场运行机制”“便民利民的知识产权公共服务体系”“促进知识产权高质量发展的人文社会环境”“深度参与全球知识产权治理”。此六部分对知识产权法治环境、营商环境、人文环境进行了展望，也由内及外体现了“双循环”发展思路，可将其总结归纳为知识产权发展的“制度范式”“市场范式”“文化范式”“组织范式”（见图2）。 这四大发展范式三位一体，形成了一套组合拳，将使我国知识产权发展更加科学，也更具力量。

图2 《纲要》下的知识产权强国发展范式

3.1 制度范式：门类齐全、协同保护

作为知识产权强国建设的重要支撑，知识产权制度范式并非只是对著作权、专利权、商标权等法律制度内容的概述，而是知识产权规则体系、保护体系、管理体系和对外合作体系的综合理论，目的是在制度层面建立与我国国情和国家发展阶段相适应的知识产权综合发展范式，以激励知识产权的创造和保护等环节的科学衔接和有效运转，提升国家知识产权制度规制能力和制度运转能力。

（1）构建门类齐全、协同运行的规则体系

我国当前知识产权立法现状表现为：单行法林立，但缺乏系统协调［13］；保护程度严格，但知识与财产的耦合性不高［16］。 这两个问题引发了知识产权既保护不足又保护过度的矛盾，一方面，分离的单行法难以形成统一的价值构造，在实践过程往往“各行其是”，法律适用缺乏延展性，也无法快速回应技术发展过程中带来的诸如人工智能主体适格性的新兴问题；另一方面，网络技术的飞速发展使知识获取更为便捷，基于功利主义与自然权利等严格保护论的知识产权制度与公众自由获得和运用知识的权利发生冲突，甚至进一步导致了知识封锁，利益平衡原则遭遇失效风险。让知识产权规则更加全面、系统、协调、合理、公平、高效的呼声由此渐高，《纲要》因而在规则门类和结构方面作出了具体展望： 一是提出开展知识产权基础法律规则研究。 《纲要》采取广义的划分，将强国建设下的知识产权规则分为两层，分别是版权、专利、商标、商业秘密、地理标志、植物新品种、集成电路布图设计等传统意义上的知识产权规则，以及与大数据、人工智能、基因技术、生物医药、遗传资源、民间艺术等新技术、新产业、新业态相关的知识产权新型规则和特定规则。与此同时，《纲要》强调规则间的良好衔接与协同运行，意在构建整体性、系统性、统适性、科学性的结构严密的规则体系；二是提出完善知识产权权益分配机制，建立健全知识产权政策合法性与公平竞争审查制度，完善反垄断、反不正当竞争领域立法。意即在“严保护”的政策导向下，知识产权保护规则也应当注重公平竞争，维持利益平衡；三是提出引入动态立法机制［13］，强调适应发展形势需要，依法及时推进知识产权法律法规的立改废释。这实际上为我国知识产权规则体系安装了“反馈系统”，能使制度在回应现实问题时更加灵活。

（2）构建多元参与、协同保护的大保护格局

长久以来，知识产权保护体系中司法保护与行政保护的关系是我国知识产权理论研究重难点问题［17］，《08 战略》确立的“司法为主、行政为辅”的知识产权保护模式， 更是导致我国在很长一段时间内发挥不了行政保护的优势，在一定程度上，司法主导式的知识产权保护模式约束了行政的执法与效能。《纲要》在改革创新的基础上提出“建立司法、行政、仲裁、调解、行业自治等多元主体参与、协同保护的知识产权大保护格局”，意在破解以往主要以司法单一规制为主的较低效能保护范式，形成多主体齐使力、多手段齐上场的协同大保护格局。 一是提出在审判机制方面实施改革。 不仅要提高除司法保护之外的行政、民事保护力度，推进民事、刑事、行政案件“三合一”审判机制建设，促进民事维权、行政查处、刑事制裁有效衔接，而且要探索知识产权多元纠纷解决机制，缓解随着人民知识产权保护意识上升而激增的知识产权纠纷案件的司法行政资源压力；二是提出在基础建设方面实施改革。2019 年1 月，最高人民法院知识产权法庭挂牌成立，建立起了国家层面知识产权案件上诉审理机制，取得了诸多傲人成绩，但由最高人民法院知识产权法庭审理二审案件的“飞跃上诉”模式与我国现行“四级两审”制度存在着较大冲突［18］。 因此《纲要》也明确指出进一步改革现有审判组织，改进“1+4+24”的司法审判体系，组建更多更合理的知识产权专门法院和派出法庭；三是提出在海外纠纷方面实施改革。自2012 年伊始，我国跨境电子商务经营者就面临着多方面的知识产权风险，极大影响了中国电子商务海外业务的拓展［19］。《纲要》强调要在加强对外贸易和跨境知识纠纷的指导，建立专门机制和维权援助信息平台协助跨境电商的知识产权保护和应诉。

（3）构建双、多边协同联动的治理体系

改革开放之初，知识产权规则的设立为我国提供了国际贸易的通行证，架起了我国深度参与全球化的桥梁［20］，因而知识产权一直是我国与世界联系的重要工具。当今世界面临逆全球化浪潮，保护主义、单边主义兴起，推动全球治理体系变革势不可当。 习近平总书记在主持中央政治局第二十五次集体学习时强调要“深度参与世界知识产权组织框架下的全球知识产权治理”。《纲要》在此基础上将我国深度参与治理的角色定位为参与者和构建者。 一是提出积极参与知识产权全球治理体系改革与建设。《纲要》主要在提高对外开放水平、加强国际协议谈判、建设涉外风险体系和提升知识产权诉讼国际化水平方面提出了展望。迄今为止，我国已加入几乎所有主要的知识产权国际公约，与全球80 多个国家、地区及国际组织建立了知识产权合作关系［21］，且已正式完成加入《工业品外观设计海牙协定》和《关于为盲人、视力障碍者或其他印刷品阅读障碍者获得已出版作品提供便利的马拉喀什条约》的进程，这两份协定已于2022 年5 月5 日在我国生效。 在《纲要》的引领下，我国也将继续坚持共赢的工作原则，坚守国家核心安全底线，积极参与全球知识产权治理；二是提出主动构建双、多边协调联动的合作网络。如果说积极参与到国际条约中是一种“规则内化”，那主动构建知识产权国际条约就是一种“规则外溢”［13］。“一带一路”国家对外发展战略施行以来，我国一直在积极彰显大国实力，主动参与国际治理事宜中并主动承担责任。因此，《纲要》提出主动构建国际合作网络既是对“一带一路”战略的传承，也是对“一带一路”战略的强大支撑，更是让我国企业充满自信走出国门的必要措施。

3.2 市场范式：价值导向、企业中心

法律制度意义上的知识产权采取的是产权形式的设定，因而知识产权具有与生俱来的市场性质。近年来，作为践行创新驱动发展战略的重要方式，知识产权市场化不断推进，党和中央也高度重视。 早在2015 年我国便开展了知识产权质押融资试点示范工作，2019 年8 月，银保监会联合国家知识产权局、国家版权局发布了《关于进一步加强知识产权质押融资工作的通知》，提出要“促进银行保险机构加大对知识产权运用的支持力度，扩大知识产权质押融资”。国务院“十四五”规划进一步提出“完善金融支持创新体系，鼓励金融机构发展知识产权质押融资、科技保险等科技金融产品［10］”。 不论是知识产权金融、证券化还是质押融资，都是知识产权市场化的内容之一，事实上知识产权市场化运行是一个动态流程，除此之外还有许多不同层面的内容，目前而言，知识产权资产评估、交易、转化、托管、投融资等增值服务共同构成了我国知识产权的市场化发展体系。从《纲要》的规划来看，知识产权市场范式体现了“价值导向”和“企业中心”的特点。 为了顺利完成数量大国向质量大国的转变，《纲要》在知识产权创造、运用和运营环节都将质量和价值提高到重要地位，反复强调完善无形资产评估和培育高价值专利。 同时，也强调知识产权的全链条发展要以市场为导向、以企业为中心，鼓励培养一批具有国家影响力的企业和品牌。

（1）构建以企业为中心的高质量创造机制

企业是最主要的知识产权产出主体，国家知识产权局发布的《2020 年中国专利调查报告》显示，企业的专利数量近乎是高校和科研单位数量总和的4倍［22］。 知识产权也是企业重要的无形资产，其技术产品需要知识产权的保护，产业转化需要合理的知识产权运营，消费者市场的占据需要知识产权布局。自主创新能力是企业的核心竞争力，而企业创新能力、企业投资力度与知识产权的保护水平和执法水平有着正相关关系，在知识产权执法力度强的环境下，企业研发溢出损失和外部融资约束都较小，创新能力也相对越强［23］。 可见，将企业作为知识产权最重要的创新主体是理论和实践的二重归因。一般认为，企业的高质量知识产权越多，其产品在市场上的知名度、吸引力和价值也就越高。在创造阶段提升知识产权质量也是使企业和产品区别于市场竞争对手的重要手段，契合《纲要》提出的“培育一批知识产权竞争力强的世界一流企业”的目标。 具体而言，《纲要》指出应当发挥企业各类知识产权的组合效应，深化其知识产权战略推进工程，优化内部管理，在知识产权创造阶段加快培育一批具有高质量的知识产权，提高授权质量，督促企业从“做大专利数量”到“做强专利质量”。

（2）构建以密集型产业为主体的培育机制

根据国家统计局发布的《知识产权（专利）密集型产业统计分类（2019）》（国家统计局令第25 号），专利密集型产业是指发明专利密集度、规模高于产业平均水平，依靠知识产权参与市场竞争，符合创新发展导向的产业集合［24］。 《纲要》一方面提出加强专利密集型产业的培育力度。 专利密集型产业不仅对一国的竞争力有着关键的影响，制衡着国家经济和就业形式，而且抗风险能力强，决定着一国的经济安全［25］。 在2020 年新冠肺炎疫情对经济社会发展造成重大冲击的情况下，我国专利密集型产业增长值仍呈现上升趋势［26］，必定是我国未来经济增长的新动能之一。因此提出壮大专利密集型产业，将推动知识产权与关键技术领域的产业深入融合，推动新兴技术力量转化为现实生产力；二是提出建立专利密集型调查机制，科学界定知识产权密集型产业范围，推动专利导航在传统品牌和老字号等传统优势产业、新能源和生物医药等战略新型产业、新一代信息技术和新材料等未来产业中的应用。

（3）构建以混合投融资为模式的服务机制

充满活力的知识产权市场有赖知识生产者的积极输出和法律的有效保护，跟知识信息的高效流通或者说需求双方的有效对接具有重大关系，成果的收益更是与知识产权的市场化运作离不开。《纲要》提出了诸多知识产权金融发展设想：一是提高知识产权法律服务水平。专利代理是一项法律性和专业性非常高的业务工作，一般知识产权主体在没有专业专利代理师或其他知识产权服务工作者的指导下，很难做好专利申请书的撰写，尤其是技术方案的撰写，更遑论知识产权布局和运营。《纲要》提出要提高知识产权代理、法律、信息、咨询等服务水平，保护知识创造者的文学和技术作品，激励知识创造者的创造和转化行为；二是建立知识产权运营服务平台。目前，包括企业、高校、科研院所在内的诸多知识产权转移转化主体都建立了科技成果转化中心，但受制于科技成果的价格评估系统、许可代理系统、权益分享系统、产权推荐系统等的集体缺失，科技成果转化效率低下。知识产权服务平台是技术转移转化的一站式系统，已有学者展开研究，其平台成果能够囊括评估、交易、转化、托管和投融资的知识产权全链条市场［27］。 《纲要》提出需要打通的综合性知识产权枢纽平台，是以知识产权市场化为目的，打破知识产权服务中的地域限制、机构限制、人员限制，精准链接知识产权需求双方，提高我国知识产权转移转化能力和效率。

3.3 文化范式：人文导向、便民利民

文化是民族的血脉和脊梁，是制度之起源，任何理论体系的核心内容都是文化，知识产权也不例外。从知识产权的诞生来看，其最早萌芽于文艺复兴时期的意大利，是知识文化活动激发了知识产权制度；从知识产权的现代内涵来讲，其是以对于人的智力成果的独占排他性利用从而取得利益为内容的权利，是人的智力活动的直接产物［28］；从知识产权文化的重要意义而言，知识产权文化融入在社会发展的各个领域，推动社会主义文化繁荣的同时也支撑着创新性国家的建设［29］。 因此，知识产权文化必然是知识产权强国建设的应有之义。《纲要》明确将“建设促进知识产权高质量发展的人文社会环境”作为一项具体的战略内容，并提出文化传播和服务的具体措施。

（1）筑建知识产权文化理念和传播矩阵

人类在社会知识创造活动中形成了知识产权文化，知识产权文化又反过来塑造人的意识和行为。当前我国知识产权侵权还比较严重，很大部分并非是制度保护不足的问题，而是人们的知识产权意识薄弱，培育良好的知识产权文化理念十分紧迫。《纲要》明确将知识产权文化理念归纳为“尊重知识、崇尚创新、诚信守法、公平竞争”，因此政府将来的知识产权文化工作包括了教育引导公民自觉维护知识产权、抵制侵权行为，引导企业自主创新、公平竞争、弘扬诚信精神，同时培养中国人民的知识产权文化自觉与文化自信等。当然，文化的普及离不开传播，《纲要》指出要“构建内容新颖、形式多样、融合发展的知识产权文化传播矩阵”，利用多媒体的融合发展构建知识产权传播平台，拓展短视频等新媒体宣传渠道，将创新内容、创新文化融入到多种传播媒介中，加强我国知识产权文化的海内外宣传。同时，在良好的知识产权文化走向中构建良好的知识产权人才发展环境，加强知识产权的教育教学工作，提升公众知识产权意识、培养未来知识产权人才后备军［30］。

（2）构建便利的知识产权公共服务体系

一般而言，知识产权文化包括知识产权意识、学说等观念形态方面的文化，和知识产权规范、组织设施等制度形态的文化［31］。 正如学者所言，知识产权制度的终极目的应当是“发展”——社会的发展、国家的发展以及全球人类社会的共同发展， 这是知识产权思想的真谛［32］。 知识产权公共服务体系是知识产权制度形态的文化的一部分，目的是通过智能高效的服务供给弘扬知识产权文明，将知识财富更好地服务于人民、便利于人民，促进社会与人的共同发展。《纲要》提出了三部分构想，一是加强知识产权服务供给，通过建立服务平台、大数据中心等方式实现经济、科技、金融、法律等信息的融合，基于此形成知识产权“一站式”服务，使知识产权咨询、申请和权利保护更加友好；二是加强网络化建设，利用信息化技术，打通线上线下的时间和空间障碍，提高服务效率，增加知识产权服务的人民满意程度；三是建立信息服务模式，从市场化服务机制到数据交易市场，推动知识资源的有效共享与利用，同时注重隐私保护，提升公众对知识产权信息的利用能力和水平。

3.4 组织范式：中央领导、上下联动

Trips 协定开宗明义“知识产权属于私权”［33］，即国际上普遍认可知识产权是知识财产私有的权利形态。 但如前所述，知识产权的创新效果，既关乎本国经济发展、科技进步和文化繁荣，更与国际政治、国际贸易、国际文化等国际竞争力息息相关。因此从战略角度来看，知识产权不仅仅是法律层面或理论意义上的术语，更是彰显政治、经济、文化等国家综合实力的手段工具［34］。 鉴于知识产权超越私人权利本位的全局性定位，知识产权强国建设的公共政策和具体市场标准理应以党中央的领导为中心。质言之，之所以需要党的领导，是因为知识产权虽属私权但具有社会性，知识产权的保护制度不仅仅是为了保护个人利益，更是推动国家经济、文化发展的有力工具，是上升到国家发展层面的公共政策和国家战略的一部分。 相较于《08 战略》的发布机关是国务院，2021 年《纲要》的发布机关是党中央与国务院，也直接地宣示了党中央在知识产权强国建设阶段的重要地位。

（1）构建以党为中心的领导体系

应当知道，党引领建设的模式将直接决定国家知识产权事业的实践成效，能够准确把握知识产权建设的基本方向，明确各级政府部门职责，加强各级机关内部之间的协同，增强知识产权行政管理的效能，利于形成推动知识产权事业发展的合力。近年来，党中央作为我国知识产权战略的谋划者、推动者和资源整合者，在其领导下，我国科技实力正在从量的积累迈向质的飞跃、从点的突破迈向系统能力提升。《纲要》提出要“全面加强党对知识产权强国建设工作的领导”，一是要领导制定知识产权发展规划。使政府部门之间、上下级单位之间形成联动效应，从顶层纲要开始，到各地区之间的年度推进任务，再到发展规划、重点专项规划，在政策筹备和实施层面共同建立健全知识产权强国建设需要的规范体系；二是要领导知识产权财政保障。 加大中央和地方的知识产权投入力度，完善财税、投融资等多渠道的投入体系；三是要领导开展考核评估，对地方省市的知识产权工作进行年度动态调整、检测和评估机制。这意味着知识产权工作正式被纳入地方政府的工作绩效考核中，从规制性层面将知识产权工作提高到更高的工作部署中，使得知识产权工作在地方的开展从“可有可无”到“必须要有”。

（2）构建职责统一、协同监管的管理体系

知识产权管理体系主要是指行政管理，改革开放初期，我国开启了知识产权行政管理体制改革，至今经历了筹备初建、完善发展、调整强化、战略实施和深化改革五个阶段，形成了具有中国特色的知识产权行政管理体系［35］。 管理整体呈现从分散到集中的趋势，《纲要》 进一步明确了中央对知识产权管理工作的中心地位，强调中央与地方的联动，提高管理效能。一是提出强化知识产权宏观管理、区域协调和涉外事宜方面的中央事权。 从当今世界知识产权竞争格局和我国国情来看，知识产权不仅仅只是一项私权，更是一种国际战略资源和公共政策工具，因此《纲要》 提出强化中央事权一方面是为了契合世界科技竞争趋势，另一方面也是回应多元主体参与的协同保护格局，强化知识产权的行政保护和中央对这一战略财富的领导；二是提出强化知识产权管理等方面的地方立法。知识产权是一个随着技术的变化而不断发展变化的制度，在面对新问题、新权利时，中央的反应不一定足够及时，因此《纲要》强化地方立法能力的目的在于激活地方知识产权全链条活力，地方被鼓励研究区域知识产权战略和区域知识产权条例来应对快速变化的形势。《纲要》发布后，贵州、黑龙江、福建、广西、云南等多省积极响应，发布了《纲要》在本地的具体实施方案；三是提出强化区域知识产权强省强市建设。“十三五”期间我国从四川省开始试点拉开了知识产权强省战略的篇章， 现已建成11 个国家知识产权试点示范市、66 个国家知识产权试点示范县、5 个国家知识产权试点示范园区。《纲要》延续“知识产权强省强市”发展范式，体现我国坚持构建从中央到地方的有机协同的知识产权层级管理体系。

4 强国战略背景下中国知识产权的建设路径

毫无疑问，知识产权的发展涉及经济社会发展的方方面面，知识产权强国的建设也需要从多方着手，除现有研究谈得较多的弘扬国际化发展、现代化治理之外，还应当注重中国特色知识产权理论的培育、知识产权法典化的推进、结构化的治理，以及高校科研成果的市场化运作，这是落实《纲要》的支撑，也是过去经验教训的提炼。我们应当综合探讨理论、制度、治理、市场完善之方径，打通全面化的知识产权发展之途径，构建知识产权强国实现之路径（见图3）。

图3 《纲要》下的知识产权强国建设路径

4.1 培育知识产权理论的中国化

强国建设理论是实现高质量发展、建设社会主义现代化强国的理论回应和学科支撑［36］，知识产权强国建设的有效开展，需要以理论为先驱、以理论为引领。知识产权是从西方引进的制度，是一种法律上的“舶来品”，我们国家从“被迫引进”，到“积极利用”知识产权服务国家创新发展，如今正走向“主动驾驭”知识产权建设世界强国、实现强国梦的历史转折。近几十年来，我国知识产权学理研究和应用研究有了巨量积累，对中国知识产权理论的认识日趋成熟，国力的强大和新技术环境的挑战也使中国特色知识产权理论体系的提出愈加紧迫。 我们也已经走过了“全盘西化”或“现搬现套”的发展阶段，到了为世界提供具有中国特色社会主义国家知识产权强国理论的时机。当然，培育中国特色知识产权理论并不意味着“关起门来搞建设”，忽略世界水平，闭门造车难以实现真正的中国特色，在建设我们的特色知识产权理论时要符合自身发展，也要遵循国际惯例［37］。《纲要》规划的知识产权发展范式均是基于“中国问题”提出，因此不论是知识产权保护还是知识产权金融、知识产权文化和知识产权管理，都应有“中国方案”，走出“中国经验”。

在理念指导层面，以“双循环”新发展格局为向导，充分发挥中国市场规模优势和潜力，学习境外优良市场实践；以“一带一路”国家战略和“人类命运共同体”基本理念为指导开展国际多边贸易协作，推动中国数字经济的跨越性发展，形成具有国际竞争力的中国知识产权保护模式与贸易模式。在组织领导层面，要始终坚持党对强国建设工作的领导，正如习近平总书记在2022 年5 月1 日第9 期《求是》杂志发表的《加快建设科技强国，实现高水平科技自立自强》一文所言，要“坚持党对科技事业的全面领导，观大势、谋全局、抓根本，形成高效的组织动员体系和统筹协调的科技资源配置模式”。 在原则引导层面，除却坚持正义、效率、创新等基本原则外，还应当引入“绿色原则”。在《民法典》中，绿色原则的内涵包括节约资源和保护生态环境，从法经济学视角来看，知识产权领域的“绿色原则”是指合理高效地利用所有相关财产或资源，实现社会成本最小化或财富最大化。在新冠肺炎疫情、全球变暖等自然对人类施加的考验下，“绿色原则”在疫苗供给、碳中和产权等方面尤其重要。

4.2 实现知识产权制度的法典化

为了使知识产权及其相关法的法律内部更为结构严谨、协调统一，降低立法成本，知识产权制度下一步应当实现“法典化”，即在条件可行的情况下将著作权法、专利法、商标法等各项知识产权单行法律、法规进行体系化的汇编形成专门的知识产权法典［38］，以体系化、开放性、动态性思维建设具有宏大规模的知识产权强国法案。应当看到，知识产权法典化既是对法律编纂的科学考量，也是对《纲要》要求的“门类齐全”的理性回应。

一方面，知识产权法典化是法律系统化、体系化的必然要求。自古至今，法典是法的形式的最高形式，是固化和记录一定的统治秩序、社会秩序和社会改革成果的更有效形式，相较于习惯法、判例法，其作用更广、沟通性能更高［39］。 由此可以说，知识产权只有实现法典化，才能在形式上达到制度文明的最高阶段。《纲要》强调“构建门类齐全、结构严密、内外协调的法律体系”，法典化是必然路径。当今世界，已有斯里兰卡、法国、菲律宾和越南等国采用分离式立法模式，颁布单独知识产权法典从而实现与民法典的剥离，为我国知识产权法典化提供了可借鉴范例；另一方面，由科学技术发展带来的冲击也呼吁知识产权加速法典化。 科学技术的每一次重大变革都激荡着知识产权制度的稳定性，早在21 世纪初，信息技术的进步推动了数据库的诞生，也使数据库的复制能力和复制速度得到增强，版权制度徘徊在给予数据库独创性认定和排除数据库编排内容创造性的苦恼之中；我们当前所处的大数据时代，工业数据发挥着巨大作用、产生了巨大价值，是否赋予数据生产者对机器生成数据的版权或给予商业秘密保护也在争议之下［40］。 类似的还有生物多样性、网络域名的保护问题等，质言之，技术的发展带来了新兴权利的诉求和涌入，使知识产权有了权项增加的趋势，这或将带来知识产权权利内部乃至制度内部的冲突。 由此知识产权制度迫切需要谋求自身的变革，以法典化的形式确定稳定的理论体系和法律定位，容纳技术发展带来的更大变化。

4.3 推进知识产权治理的结构化

当前，我国知识产权国家安全治理面临着治理的主体、客体多元，风险动态演变，治理体系碎片化等多重复杂态势，需要整体性、现代化的治理能力来应对［41］，以结构化的治理手段破解困境。 习近平总书记指出，“知识产权保护工作关系国家治理体系和治理能力现代化，关系高质量发展，关系人民生活幸福，关系国家对外开放大局，关系国家安全［42］”。 从方法论而言，知识产权的现代化治理可以说是以结构主义为指导的，结构主义将研究对象视作一个具有规律性的系统［43］。 质言之，知识产权治理应当具有整体性与自身协调性，治理主体、治理手段之间相互依存共生，以利益平衡为原则进行矛盾的自发调整。这里所述的协同不仅仅是指立法、司法、执法和守法的协同，也是知识产权创造、运用、保护、管理和服务全链条的协同，各环节要素互为支撑、互为保障，最终服务于知识产权和谐发展这一最终目标。

以治理主体为例，结构化治理的治理主体应当是多元的。长久以来，我国知识产权风险治理遵循的是线性治理范式，即以政府为中心，以法律政策为手段，部门内职责条块化的垂直治理。 当前，活跃在全球经济和政治活动中的不仅是国家主体，还有非政府组织、行业协会和企业，政策场域在科技演化过程中逐步形成了主体多元化［44］。 网上执法不仅超越了以往的地域界限更是更新了司法审判手段，沿用线性治理范式不但无法对深度渗入全球政治经济的知识产权实现有效治理，反而会导致知识产权治理能力下降，影响我国知识产权创新、保护和运营。 这要求治理范式从线性的一元治理转向网状的多元治理，既要采取以政府为主导，非政府组织、行业协会、企业等多方利益团体共同参与的协同互作，也要采取司法、行政、仲裁、调解、行业自治等多元纠纷解决机制的协同保护。与此同时，结构化治理应当是统一平衡的治理，我们还应当着力探索出既保护权利、又促进创新的知识产权保护标准，摸索出知识产权保护的最佳程度、最优范围与期限；关注企业、高校、科研院所等不同主体间的差异，采取不同的奖励措施激励创新；注重知识产权文化流向基层人民，在多层级教育中植入知识产权文化；开展多样的知识产权国际交流活动，既要推动政府间的知识产权交往，也要推动学术界的知识产权交流，追求政治效益、经济效益和文化效益的统一。 最终形成“中国特色，世界水平”的知识产权治理体系。

4.4 加强高校科研成果的市场化

国家知识产权局《2020 年中国专利调查报告》显示，高校专利的产业化率和知识产权收益远低于企业［22］。 但事实上，高等学校是产生和传播知识的重要场所，是知识产权的创造、管理、实施和保护的重要主体，是知识产权生产的主力军，这意味着我国高等院校每年产出的专利数虽以万计，但是这些成果大部分都在“沉睡”，高校成果需要合理有效“盘活”。此前政府已有尝试，“十三五”规划以来，国家陆续出台相关法律法规，促进高校知识产权运营，使高校知识产权运营活动日益增加。 但我国高校知识产权运营机构主要还是小型初级规模，知识产权运营工作还不够完善和全面，虽然近年来高校知识产权转化运营专门机构的建设速度加快，大部分高校已完成此项工作，但将知识产权运营机构作为独立职能部门的高校仅占40.12%，44.19%的高校其知识产权运营机构为内设职能部门的下级机构，作为独立市场主体的机构仅占7.19%。 同时，现阶段我国高校对于专利成果转化的方式主要为转让与许可实施，作价入股的方式较少，且受限于成果转化的专业化程度，高校知识产权转化的效率普遍偏低。

现阶段协助高校进行专利转化的模式主要是与企业合作转化，将来可以探索高校自主盘活的模式，在高校内部开展知识产权转移转化引导工作，鼓励将高校师生的版权、专利、商标等无形资产运用到生产经营中，将其产业化。 首先，高校自身应加大内部知识产权运营机构建设的支持力度，建立学校预算拨款、转化收益分配、高校奖励等多元化的经费保障机制，确保知识产权运营机构高效运转；其次，加强知识产权运营人才的队伍建设，建立高校成果运营高端智库，开设知识产权运营相关课程和培训班，探索知识产权市场运营相关学位，并与律所、专利代理所、企业等实务机关建立联合培养机制；再次，探索构建全国高校知识产权的一站式服务平台，建立知识产权服务全域网络，突破科技机构能力局限，让每所高校都有坚实的全国服务阵营作为后盾，从而在全国范围内实现各级各类高校知识产权公共服务平台互联互通、数据信息资源关联共享［27］。

5 结语

在过去的几十年里，我国知识产权取得了巨大的制度功效、市场绩效和文化成效。 在新的发展阶段，我国知识产权又面临着巨大的发展机遇与挑战，尚需要在法律制度的运转和无形资产的运营方面更为有序和规范，需要深化创新革新，全面提升我国知识产权综合实力，向建设中国特色、世界水平的知识产权强国迈进。《纲要》的适时而出为我们知识产权强国的建设绘制了宏伟的蓝图。在知识产权与政治、经济、文化融为一体， 知识产权制度与其他公共政策如产业政策、科技政策、经贸政策、文化政策等相互交织的情境下，《纲要》 中描绘的知识产权强国需要多层次、多方面、多主体的努力来形成协同建设路径，需要集中政府、社会、企业、行业等多主体的多重力量，形成协同保护的合力，共同推动一个全局性的、有生命力的、协同配合的国家知识产权战略体系的落地。