基层负担难题从何得解

文宏 任子毅

摘 要：作为基层治理中的长期性问题，工作负担加重和减负悖论带来的负向反馈为基层干部培养和基层治理带来了诸多困扰。在中央大力推动基层减负的背景下，基层负担难解的根源并非简单地在于工作过载，而是源于条线下沉过程中的压力传导异化与机制设计缺陷。其中，压力传导、队伍分异以及作风障碍要素的相互嵌套是基层负担的本质特征，机制层面的规划滞后化、担责错位化、标准模糊化以及反馈逆向化则成为基层负担得以形成并且难解的内在逻辑。对此，需要通过自下而上的问题驱动与自上而下的制度强化，开展对基层负担的精细化“双向”治理，从而疏通党和国家政策执行的“最后一公里”。

关键词：条线下沉;基层工作;基层减负;基层治理

中图分类号：D625     文献标识码：A     文章编号：2096-5729（2022）02-0069-09

当前社会，随着基层治理需求复杂化和精细化趋势的加剧，基层治理的工作负担也随之加重，给基层治理带来新的挑战。在党的十八届三中全会提出“抓铁有痕、踏石留印”以及2015年李克强提出要让“权力运行处处留痕”之后，各级政府工作尤其是基层工作的痕迹管理进一步加强。但是，也开始出现“痕迹主义”“减负悖论”等新的问题形态。其中，“痕迹主义”因一切从痕迹管理出发，并以痕迹作为衡量工作的关键指标，滑向了一种只重视留“痕”不重视留“绩”的本末倒置的畸形作风;“减负悖论”则体现为一些减负政策非但没有为减负对象松绑，反而为其增加了新的负担，最终效果与预期目标出现反差。在“痕迹主义”和“减负悖论”的影响下，“越减越负”的政策执行偏差加重了基层干部的隐性负担，“忙”与“累”依旧是基层工作的“主旋律”，基层治理的良性运行和有序推进仍然面临巨大挑战。

为此，2017年，习近平强调，纠正“四风”不能止步，各级领导干部要力戒形式主义。[1]遵循这一指示精神，中央纪委办公厅于2018年印发《关于贯彻落实习近平总书记重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主义的工作意见》，中共中央办公厅于2019年发布《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》。同年，中央“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组也在《关于在“不忘初心、牢记使命”主题教育中开展专项整治的通知》中提出，要整治层层加重基层负担这一显著问题，贯彻“基层减负年”的工作要求，将层层发文、层层开会等基层负担问题逐一抓实整改。[2]这些文件精神体现了中央层面对于消除形式主义、减轻基层负担的高度重视。2019年被确定为“基层减负年”。此后，基层减负的战略意义被上升至空前重要的地位，各级政府纷纷响应中央号召，掀起了推进基层工作减负、释放基层治理效能的改革热潮，并取得了一定成效。2020年4月，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，对解决基层形式主义问题的阶段性成效予以肯定，并在此基础上提出了防止形式主义作风回潮、进一步巩固基层减负成效以及深化治理改革为基层放权赋能的要求。[3]

若要从实质上进一步有效消解乃至根除基层治理负担的难题，除了要全面把握其现实表象以外，更需从根本上剖析其本质及生成逻辑，为实现精细化治理提供依据。对此，现有研究主要从基层负担的产生根源出发，来探讨基层负担的成因及其破解路径，相关探讨可以概括为以下四个主要层面：一是在社会环境上，改革开放以来经济社会环境的高速发展，使得基层治理的地位变得愈发重要，社会的长治久安更加倚重于基层的稳定和有序;[4]二是在层级上，宏观行政体制影响下的社会管理呈现“上面千条线，下面一根针”态势，[5]上级的纵向、横向及无隶属关系的不同区域政府间集中下沉的层级压力不断叠加[6]，加上出于利益最大化考量而出现的“赋责不赋权”问题[7]，导致基层治理负担逐步加剧，并出现急于求成导致的形式主义趋势;[8]三是在制度上，无论是强责任传导下的检查考核机制和程序带来的压力，[9]还是由层层考核或组织信任缺失[10]衍生而来的形式主义、痕迹主义以及后续出现的新形态，相关制度性负担都给基层工作人员带来更多额外的工作量;四是在内部组织上，编制改革的衍生问题、基层治理资源的供需与责权失配[5][11]以及部分基层干部在思想作风上存在的偏差[12]，使基层负担的自我消化能力被极大削弱，导致基层部门陷入内外压力交织的处境。总体而言，基层治理的工作压力随着时间推移不断加重，既为基层工作人员带来了无形的桎梏，又使基层减负的落实难度与日俱增，基层工作的“松绑”任重道远。

上述研究主要立足府际关系框架，从科层和行政的宏观角度解读了基层负担何以形成，但未能回归到基层组织自身，系统解读基层负担何以“难解”并终成“沉疴”的问题。本研究认为，基层组织是科层体系延伸与属地管理交错的最末一环，条块关系随着行政事务对接和行政化趋向泛化进而对基层组织产生溢出效应，具体表现为：一方面，央地垂直管理形塑了各部门的分工与领导体制，基层治理面临工作需求复杂化和问题琐碎性问题，同时，以社区为基础的基层组织也在与基层政府对接的过程中产生行政化问题;另一方面，以街道、乡镇及下辖社区为基础的基层治理具有典型的属地特征，以一定的地域空间为单元来开展工作，由此出现社区基层治理的“类条块关系”。在压力型体制下，基层政府在承接上级条线政府部门交付的任务和职责后，往往习惯性地将社区基层组织视作自身的下级部门，并进一步将工作分包或转交，导致呈现行政化趋向的基层组织成为科层体系条线下沉的对象。概括而言，上级政府在工作下发的过程中，带有显著科层特征的压力直接作用于街道及以下的基层治理系统，最终对基层组织的运作和发展造成影响，形成条线下沉的效应。[13]然而，基层组织的原有设计具有一定的滞后性和局限性，与外部治理环境和基层事务的快速变化之间的矛盾张力愈发明显，出现了自内而外的系统性问题，构成了基层负担“难解”的内在逻辑。因此，从“条线下沉”这一视角出发，基层负担的真正破解，需要同时从回应科层体系压力下沉带来的问题和补齐基层组织建设的短板入手，进行双管齐下的综合治理，兼顾表层问题与深层机制、内部强化与外部调适，从而切中肯綮，真正实现基层减负的精准化施策和精细化根治。

一、基层负担的生成本质：

结构交互下的系统性叠加

在基层治理场域中，条线下沉已成为一个普遍现象，也是深入解读基层组织运作及其压力来源的重要视角。在条线下沉的作用下，基层组织分别在层级关系、组织运作和工作理念上受到强压力传导而产生变化，包括组织模式的行政化、形式主义的加剧以及权责资源的不匹配等。这些因素重塑了基层治理系统，一方面将科层体制中条块关系引发的问题带到街道和社区层面;另一方面强压力传导也在一定程度上抑制了基层组织治理能力的提升。[13]具体而言，在条线下沉的视域下，基层治理的压力困境主要源于外部环境、内部队伍以及工作作风等三个方面（见图1）：日益繁重的工作压力是基层负担加重的客观条件，催化了内部工作人员队伍的分异，同时也将痕迹主义内嵌为基层工作的现实理念之一;而痕迹主义作风的深植也进一步推动基层组织队伍的分异，并通过增加工作量的形式外化为工作需求，从而形成基层负担加剧的逻辑闭环。三重因素逐层嵌套、彼此勾连并产生系统作用，为研究基层负担问题提供了一个较为贴切的解释框架。

图 1 基层负担的生成本质

（一）外部环境层面：复杂需求加重日常负担

在外部环境层面，社会的复杂态势和上级政府部门的压力传导对基层工作提出了多元化需求，加重了基层组织的日常负担。随着社会发展和政府职能的转变，社会治理的重心逐渐向下转移，集中表现为由整体化向精细化转型、由省域与市域向街道与社区一级转移。同时，改革开放后我国经济社会呈现前所未有的高速发展和加速转型态势，社会治理面临愈发复杂的社会问题和严峻的治理挑战，而种种挑战又通过层级传导和条线下沉的方式传递至基层组织，给基层组织带来了考验。

我国各级政府部门均担负着繁杂的职能，在垂直管理体制下，下级政府部门纷纷增设相关职能部门，实现与上级部门的有效对接以及与属地事务的有效匹配。这种现象一直延续至区县一级，但街道一级的基层组织无法参照上级政府设立对应的职能科室，而是设立作为基层群众自治組织的居委会和村委会。以区县一级为节点，上级政府和基层组织呈现一种断层效应，上级部门逐项细化的工作分发至基层组织时，责任的过度下移和基层组织权限、资源不匹配之间形成一股张力。这股张力随着基层事务的复杂化而日益加剧，导致出现“眉毛胡子一把抓”的问题。基层组织的责任边界模糊并不断延伸，一个科室或工作人员往往需要同时对接和负责若干项原属不同领域的事务。

因此，当前基层工作呈现较强的复杂性和多变性。基层工作人员在日常工作中不仅需要肩负各种常规职责，临时任务也日渐增多，导致“5+2”“白加黑”等加班现象呈现常态化趋势。而在条线下沉的作用下，基层工作人员承受的工作负担与考核压力尤为显著，基层减负仍旧在路上。

（二）组织内部层面：队伍分异加剧差异化态势

在组织内部层面，基层组织队伍内部的分异加剧了基层工作负担的差异化态势。基层组织队伍内部的分异主要表现在两个方面：一是编制内人员和编制外人员的分异，二是“忙者”与“闲者”的分异。

编制外群体的出现源自党的十八大以来机关事业单位编制管理的改革和统筹。早在2013年，李克强就明确提出“财政供养人员只减不增”，并在同年再次强调要对地方政府机构编制予以严控，开启了地方政府编制改革的序幕。编制改革意味着政府工作人员数量增长速度的放缓，这与工作难度和工作体量都逐年增长的基层工作任务之间形成一股张力，对基层治理的有效开展带来了不小的挑战。为化解其中存在的矛盾，基层政府选择了雇佣编制外人员的方式，在不影响编制额度的基础上，通过各种形式和渠道雇佣由地方财政负担薪酬或自收自支的一批“影子雇员”。这种巧妙的弹性扩员一方面能够有效解决编制改革带来的人力缺口，使基层工作得以有序开展，另一方面也带来了财政负担加剧、人员管理混乱等一系列新的问题。在此影响下，基层组织内部在工作任务的承担和分配中出现了“有编不用”和“编外扩编”现象——基层组织的行政和事业编制都意外地出现了空缺，实际到岗人数与核定编制配额不相对应;同时，基层组织实际雇佣的编外人数则超出了核定数量，“编外用工”呈现过度饱和的特点。这种“空编”又“超编”的问题在基层实践中比比皆是，[14][15]不仅对基层工作的有序进行带来困扰，也加剧了基层组织内部的人员分化，为“忙者愈忙，闲者愈闲”的分异埋下伏笔。

同时，与编制内外人员的分异相互交错，基层组织内部也存在“忙者”与“闲者”的对立问题。首先，一些拥有编制但晋升无望的基层工作人员存在职业倦怠，缺乏承担任务的意愿和动力，但被组织开除的可能性却很小，因此这类人在忙碌的基层组织中往往表现出较为“空闲”的反差。部分基层组织工作人员甚至在消极倦怠情绪的驱动下选择主动偷懒乃至“躺平”，一方面给队伍中带来了负面影响，越来越多的同群体人员选择逃避工作、规避责任，甚至“为官不为”;另一方面也使得原本就已沉重的基层负担进一步向队伍中的年轻雇员和编制外人员倾斜，出现工作任务分配严重失衡的问题。其次，与前者相对应的，则是基层组织中的年轻人员和编制外人员出于升迁、提高待遇、获得编制等需求，倾向于主动承担更多工作，成为上级支配的主要工作群体。但基层组织的上升渠道和资源经费相对有限，该群体享有的工作待遇与工作任务呈现严重不相匹配的特点，促使该群体常常采取过度工作的方式，并动员自身资源予以补缺。这类群体除了承受额外的物质负担，心理压力和面临问责的政治压力也尤为显著。[5]

在外部环境带来的工作负担的催化下，基层组织内部出现了编制内人员与编制外人员、“忙者”与“闲者”之间的分异，同时也在痕迹主义作风的推动下不断加剧，给基层工作的有序开展和基层队伍的凝聚力、向心力等带来较为严重的干扰。

（三）工作作风层面：痕迹主义加设隐性障碍

在工作作风层面，基层工作中蔓延的痕迹主义作风为基层减负设置了更多隐性障碍。在电子政务不断发展和推广的背景下，政府工作普遍采用“痕迹管理”的方式加强监管，但过度留痕的问题也随之产生。由于痕迹管理的程序性，基层干部既要完成必要的实务工作，还需完成各种台账、数据、报表等体现工作痕迹的海量材料的收集，通过额外工作证明本职工作的完成度并让上级知晓。

不可否认，痕迹管理在基层治理中具有正面效应，能够强化对基层工作人员的监管力度，同时也提升了基层治理实践的社会追责效应、公开性和公平性。但是，痕迹管理不能等同于痕迹主义，只重视留“痕”不重视留“绩”导致的痕迹主义本质上仍为形式主义。在痕迹管理的推动下，上级政府部门往往在分发正式工作的同时，辅以安排各种形式、高压高风险的检查考核和问责追责。在两者的综合作用下，加上基层的痕迹管理往往缺乏科学性、严谨性、务实性和激励性，[9]导致基层组织工作人员除了面临愈发沉重的工作负担以外，工作的积极性、能动性、创造性也大为受挫，并最终削弱了基层治理绩效。此外，只注重留痕的政绩观也成为痕迹主义在基层组织泛滥的内在诱因。一方面，基层组织工作人员为适应日常考核和问责现状，往往需要在有限时间内就正式工作和痕迹管理作出抉择，造成正式工作完成质量的下降，并在对留痕的过分追求下形成避责心理，最终导致政绩观的偏移;另一方面，基于提升工作效率的考量，上级政府部门会对痕迹管理更为依赖，而对痕迹管理真正的本质所在——工作绩效愈发忽视。[16]这种本末倒置的现象通过科层传导形成不可逆的负面效应，使得一些基层组织的痕迹主义作风愈演愈烈，固化成为基层组织工作人员重“痕”不重“绩”的错误政绩观。

在科层传导和条线下沉的助推下，表演性留痕、竞争性留痕、避责性留痕等重“痕”不重“绩”、留“迹”不留“心”[17]的痕迹主义趋向通过外部环境的传导，得以在基层组织不断扩张，在大幅增加基层工作量的同时，也内化为一些基层组织的工作理念。

二、基层负担形成的逻辑：

机制缺陷下的压力附加

在把握基层负担形成本质的基础上，还需要对基层负担“何以难解”的逻辑予以理解和诠释，才能有效匹配这一顽痼的治理路径。在条线下沉视角下，基层社区治理出现低效化和内卷化的根源来自组织、制度、资源以及文化四个维度，各维度的失灵和不足直接导致基层社区的权责错配问题，并最终作用于基层治理的绩效。[13]结合基层组织运作的内部机制设计，可以得出机制层面的执行、责任、激励以及闭环管理等缺陷是基层负担难题长期难以解决和疏导的阻滞因素（见图2）。在条线下沉的作用下，压力传导至基层组织时，基层组织工作出现了规划滞后化、担责错位化、标准模糊化以及反馈逆向化等问题，不仅无法及时消化上级传导下来的工作任务，也给自身带来额外负担的增加、工作积极性的挫伤、内部分异的加剧以及负向反馈的影响，基层工作负担因之“加码”，并伴随工作效率下降和治理能力弱化的负面效应，影响基层组织的后续运作。

图 2 基层负担的形成逻辑

（一）不谋全域：贯彻不力的根源

在执行机制方面，基层工作缺乏行之有效的发展策略以及长远全面的规划把控，为基层负担的逐层“加码”埋下了伏笔。

首先，从执行主体来看，条线下沉要求上级政府部门的条线工作分配要在基层组织层面具有行之有效的组织支撑，换言之，基层组织的规模扩充和专业化分工是条线下沉得以实现的重要支撑。[13]然而，在现实中，由于社会转型速度远超基层组织改革的回应速度，导致上级政府部门对基层组织的机构设计和发展规划往往滞后于其实际承担与处理的工作任务，加上外部資源的配置有限和内部工作人员的规模有限，使得条线工作在基层组织分配和执行上的“加码”与混乱。

其次，从执行事务来看，基层工作的规划也缺乏整体性。对当下的基层工作而言，一些上级政府部门出于提高效率的考虑，倾向于要求基层组织提交“留痕”的材料数据，同时进行考核和监督的机制也可能脱离基层实际，并演变为将复杂的治理对象简化为可视化的痕迹，不仅无法有效监管和推动基层工作的开展，考核问责的泛化、粗线条化还会增加基层组织的负担[5][16][18]。在基层工作创新方面，一些上级政府部门对技术门槛等创新要素的片面理解，导致基层组织在实际操作中存在理解和引导上的隐性阻碍，也间接解释了脱离实际的创新追求为何在基层组织中普遍存在。

第三，通过推广移动互联网应用程序辅助政府工作的开展，本应是减轻政府工作人员负担的重要举措。然而，在实际操作中，这种工作模式的创新却出现了“变味”和“跑偏”问题，乱建群、搞打卡、政务App重复使用等乱象困扰着各级政府，尤其是基层组织的工作人员。“指尖”歪风背后反映的是重建轻管以及创新发展规划短视等缺乏可持续考量的问题，既催生出“指尖上的形式主义”等新问题，[19]也加剧了执行上的难度。一味机械地推动创新改革和脱离实际的短视政策既为基层工作人员带来了更多额外的负担，也违背了推动基层工作改革的初衷。

（二）责任观念异化：担当培育的失效

在责任机制方面，责任观念异化和责任培育的缺失是基层负担难以有效缓解的又一内因。随着基层组织的发展和问责追责的泛化，治理权限和责任的失衡使得基层工作人员无法有效担责，职责边界的不明确更成为基层工作人员价值观发生转变的诱因。在此背景下，部分基层工作人员开始出现责任观念异化的现象，责任动机从完成工作、服务群众偏移为应付上级检查，进而在行动层面表现为不尽心尽责完成任务，不重视工作质量，“不因事务而忧，而因担责而忧”，并过度重视和追求痕迹管理的工具理性，对于其价值理性则有意无意地予以忽视。[9]这既违背了基层工作为人民服务、让群众满意的初衷，也在队伍内部产生不良影响，成为责任培育缺失的间接成因。

由于机制设计在责任明细、奖惩机制等方面未及时予以明确和补充，且基层干部队伍的内部分异随时间推移而愈发明显，承担任务较少的工作人员未能负起本应承担的责任，但也并未受到相应处罚。这形成了不承担责任就不会付出相应代价的错误认知，导致相关工作人员的担当意识逐渐减弱，工作效率随之下降，最终表现出较弱的工作意愿。而承担任务较多的群体由于日常工作繁重，且未得到与工作量相应的激励，其责任意识也同样出现下降态势，对基层工作的热情不复当初。在两方面因素的综合作用下，基层组织工作人员的责任心难以有效维系，责任机制作用未如预期，加上痕迹主义作风的内在诱导，容易出现责任观念异化、担当意识缺失的问题。最终，基层负担难以在执行环节得以疏解，而是不断积聚和形成新的压力。

（三）平均主义盛行：内部分异的诱因

在激励机制方面，物质分配、情感激励标准制定和实施的模糊化无益于弥合组织内部分异。

首先，在物质激励上，基层组织仍带有“旱涝保收”“保平均”“能进不能出、能上不能下”的色彩，在队伍分异趋势的催化下，其负面效应被不断放大。工作量与物质激励不相匹配的现象既挫伤了承担工作较多的工作人员群体的积极性，也使承担工作较少的群体有恃无恐。同时，一些编制外人员承担工作任务较多，但职位和待遇不对称，晋升空间和渠道也相对较窄，工作能动性进一步降低，更易陷入职业倦怠的困境。

其次，在情感激励上，错位的激励策略和对情感激励本身的忽视为基层负担的加剧增添隐患。随着基层治理问题的愈加复杂化，基层组织有时需要面临一些难度较大、费时劳力的事务。在应对这类事务时，由于受到情感激励策略错位的影响，部分基层工作人员往往选取“不争先，唯恐后”的“中游策略”，既担心因为表现过于突出而在之后的工作中被“鞭打快牛”，分配到难度或体量较大的工作，也害怕由于表现过差而受到上级的批评和同事的瞩目。[20]因而，“不功不过”的行事风格便成为这一群体的首选，导致基层组织的竞争氛围受到破坏，动员能力大为弱化，情感激励所要实现的目标也难以达成。同时，对于情感激励本身，由于基层工作任务重、时间紧，以及未能深入和充分了解基层工作的具体情况，上级部门和基层组织内部常常容易忽视对基层工作人员的情感激励。如果得不到与工作量相对应的情感激励，基层工作人员往往难以实现有效的情绪疏导和压力管理，工作意愿也会受到挫伤。长此以往，激励失灵的直接影响及其对队伍分异的间接影响成为化解基层负担问题的阻碍因素。

（四）闭环管理不合：反馈效应的缺位

在闭环管理机制方面，基层工作的负向反馈和监督薄弱等带来不可低估的负面影响。为加强管理，基层组织应在工作中构建包含发现问题、计划、调派、处理、监督、反馈等环节在内的闭环管理机制。但实际上，在组织层面，基层组织队伍存在编制“逆淘汰”的现象，具体表现为工作较多、素质较高的基层工作人员非但未得到正确有效的反馈，反而面临更易被退出的可能性。这一问题的背后，除了外部存在的“拉力”因素以外，更为关键的是隐藏在机制设计之中的基层组织淘汰机制不健全或运行偏差的“推力”。淘汰机制是基层组织人事制度的一项重要组成部分，其设计的不健全属于“硬伤”，但其存在的“软伤”——执行偏差也同样不可忽视。由于实际执行过程中存在信息不对称、非专业化评审等客观因素的影响，以及上级官员可能存在的“徇私舞弊、打压强者”、过于看重当下利益等主观因素的制约，淘汰机制有时会出现变异，[21]出现“弱者易留，强者易流”的“负反馈”现象。这种“负反馈”客观上容易对基层工作人员的积极性造成较大的负面影响，为基层工作的提效和减负增添更多变数。

而在事务层面，一方面，上级部门设计的考核监管机制的科学性和标准性不一，有效监督和及时反馈水平存在不足。同时，社会层面的检查监督也存在不同程度的缺位。当前基层民众用以监督基层组织的渠道、平台和机制等仍存在较大缺口，已设立的部分也存在管理混乱、无人发声、流于形式、重视程度低、缺乏保障等问题，无法充分体现和发挥人民监督与舆论监督的应有之效，贴近实际、从群众中来的及时反馈更是无从谈起;另一方面，由于时间和精力有限，基层工作人员往往在实践过程中的计划、实施等前端环节投入大部分的时间和精力，反而有意或无意地忽视了监督、反馈等后端环节，或是采用痕迹主义的方式予以体现，使监督、反馈等成为空谈。后端环节的缺位既难以正确发挥闭环管理机制的作用，又对闭环管理机制的健全造成干扰，无法为基层治理效率的提升和能力强化提供有效的指引和参考，导致基层负担无从缓解，基层治理更易滑入内卷化的困境。

三、“减负悖论”的破解：

精细化治理与双向“调理”

基层减负问题是社会治理问题在基层的映射。[22]基于条线下沉视角，可以看出，基层治理工作压力的根源并非简单地在于基层工作过载这一表象，而是内含压力传导异化与机制设计缺陷问题。“减负悖论”的破解不能仅从减少工作量入手，而是要辅以队伍建设和机制优化，通过自下而上的问题驱动和自上而下的制度强化进行双向“调理”，开展多管齐下的精细化治理。

（一）强化问题导向：从“粗放式减负”到“精细化减负”

基层减负难题的破解需要准确把握现实中存在的实质性问题，在工作理念和组织运作上实现从“粗放式减负”向“精细化减负”转变。从治理理念而言，要坚持贯彻“摈除形式主义”、为基层干部减负的根本思想，持续筑牢解决基层负担问题的思想政治根基，牢固树立正确的政绩观，纠正具有顽固性和反复性的“四风”问题。基层减负重在“减”，要做到切实减轻基层“文山会海”之负担，同时做好基层关怀的“加法”、鼓励实干的“乘法”以及破除阻碍的“除法”，激励广大基层工作人员真抓实干、勇于担当的同时，融入更多的人文关怀，为基层减负的最终实现扫清道路。[3][23]

首先，在权责关系上，向基层组织下发更多工作和责任的同时，要确保放权与赋能的同步。政府内部需要理顺中央和地方之间的事权、财权、人事权等权限的划分以及各自的职责分工[24]，才能保障责任的有效履行。一方面，要建立健全基层组织的责任清单，厘清街道及社区层面的职责范围，科学规范“属地管理”，避免责任的过度转嫁;[3]另一方面，基于对权、责、能之间关系匹配的现实考量，通过明确化、科学化和精细化赋予责任主体相对应的治理权限和资源，放权、让利与赋能相结合，有效调动和激发基层组织的治理活力，在构建现代化治理體系的基础上提升其治理效率，[25]以应对更为复杂和多变的基层事务。职责适配方能使得基层良治。

其次，在组织运作上，要加强基层组织建设，针对编制改革带来的“冗编”及“事浮于人”等问题和矛盾，对组织编制的“进入—退出”制度及管理制度进行改革优化，精简基层组织队伍，提升基层组织队伍素质，弥合基层工作人员内部分异。同时，加强基层组织的党建引领，站稳政治立场，确保基层党组织在基层治理中的领导核心地位，并充分发挥基层党组织和广大基层党员在基层治理网络中的独特优势，发挥党员在基层组织中的先锋模范作用，形成“以点带面”的积极效应，激活基层治理的内源性动力，与基层组织建设相结合，实现党组织的组织嵌入和机制引领。

同时，在作风建设上，要注重难点、痛点突破，建设更具科学性的基层绩效考核制度，健全良性的痕迹管理制度，从源头上整治痕迹主义之患。在设计过程中，需要实现决策的科学化和民主化，在充分、严谨的论证后，依据现实情况和基层治理主体的意见建议制定各项考核指标，考核指标和内容需力求兼顾考核工作数量和质量;[26]在执行过程中，需明确考核目标和任务，结合现实合理安排项目和频次，做到痕迹管理的精准简化和技術简化，在实现绩效考核的同时不过多增加基层人员的工作量，去除痕迹主义的积弊，引导基层工作人员树立正确的政绩观和严谨细致的行事作风，做到重“痕”又重“绩”、留“迹”更留“心”。

（二）强化制度回应：机制更新释放治理效能

习近平总书记提出，要往深处挖掘，作风问题往往是体制机制问题。[27]（P86）同理，解决基层负担这一顽疾也需要抓住体制改革这一根本。在制度建设上，基层减负难题的破解有赖于基层组织各项机制的更新与优化，需要营造公平健康的制度氛围，发挥回应和解决基层负担的制度效能。

一是因应基层工作改革问题，与时俱进，在基层调研和专业咨询的基础上，健全基层组织的结构设计。因应基层事务涌现的新问题，加强基层组织队伍的发展规划，并配置以相应的资源、经费和专业人才，以提升基层治理的专业化程度和效率。构建兼具强可行性以及低进入门槛的工作创新机制，有效克服因上级专业性不足及层级间信息不对称带来的执行障碍。同时，兼顾发展规划制定的创新性与可持续性。对基层工作创新的推动要注重循序渐进原则，使创新理念融入实践当中，为基层工作人员所接受和认可，并充分吸纳基层工作人员的意见，重视过程管理，防止“指尖上的形式主义”问题再现。

二是针对基层工作的特点进行灵活优化，健全责任范围执行有据、奖惩措施落实到位的责任机制，从机制层面入手，强化基层组织人员责任意识培育的根基。同时，加强对基层干部队伍的思想教育工作，明确基层干部的具体责任归属，增强基层干部的责任担当意识，实现有效客观问责追责，使责任意识深入人心。进而，强化基层工作人员的岗位认同和角色认同，时刻坚持岗位学习和思想教育“两手抓”，[5]从内在的心理建设着手，重塑和巩固以人民为本位的责任观念，从根本上为基层工作效率及群众满意度的提升夯实基础。

三是发挥物质激励、职位激励和情感激励的功能效用，构建与工作完成度挂钩的更为适宜的物质激励机制、职位激励机制和情感激励机制，为基层工作人员提供相匹配的待遇、职位、晋升空间以及情感支持。要健全“让有为者有位”的激励机制，清除平均主义在基层组织中的留存，为更多想作为、敢作为、善作为的工作人员提供更多机会和广阔平台;还应构建“让吃苦者吃香”的保障机制，强化情感激励的正向效应，给“忙者”以鼓励和肯定，给“闲者”以鞭策和警示。[23]此外，在加强情感激励的同时，培养和增强基层工作人员的情绪和压力管理能力，使其可以实现更为高效的情绪管理和压力管理，从而以更为饱满、正面、积极的情绪投入到基层工作当中。

四是从基层工作的系统性出发，一方面，强化上级政府部门和社会民众的角色与作用，健全上级部门的考核监管与“上升—淘汰”机制，增强上级监督的科学性、标准性、技术性和务实性，从而彰显上级监督的正向反馈，有效激发基层组织的工作活力，调动基层干部和工作人员的能动性。同时，疏通社会监督和群众监督的渠道，助推民众参与监督的积极性的提升，并为其提供准确的信息来源和有效的制度保障，[28]实现科学监督和依法监督;另一方面，重视闭环管理机制的运作和维持，充分发挥监督、反馈环节对基层干部管理和基层工作开展的正向作用，着力提升基层工作效率和基层干部素质，避免机制缺陷或错误运用带来的负面效应。

四、结  语

自中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，明确将2019年定为“基层减负年”以来，[20]各地方认真贯彻落实通知精神和习近平重要指示批示精神，基层减负工作已取得显著进展，但仍然面临诸多阻滞因素与新难题。基于条线下沉视角，可以发现，基层治理工作压力大的根源并非简单地因为基层工作量过载这一表象，而是源于压力传导异化与机制设计缺陷的问题。因此，基层负担难题的破解亟须坚持问题回应与制度建设双管齐下，通过内部强化与外部调适予以“破题”。一方面，要坚持问题导向，着力从“粗放式减负”转化为“精细化减负”;另一方面，要强化制度回应，着力推动机制更新以释放治理效能，通过自下而上的问题驱动和自上而下的制度强化进行双向“调理”和精细化治理。基层是贯彻执行党和国家方针政策的“最后一公里”，也是解决群众问题的“最前沿”。通过迎难而上积极缓解基层治理工作压力，充分释放基层治理效能，是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义。

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How to Solve the Problem of the Burden at the Grassroots

— an explanation from the perspective of line sinking

WEN Hong，REN Zi-yi

（South China University of Technology，Guangzhou 510641，China）

Abstract：As a long-term problem in grassroots governance，the negative feedback caused by the increase of work burden and the paradox of burden reduction has brought many kinds of perplexities to the training of grassroots cadre and grassroots governance. In the context of the central government’s efforts to reduce the burden at the grassroots，the root of the difficulty to solve the burden is not simply due to work overload，but due to the dissimilation of pressure conduction and the defect of mechanism design in the process of line sinking. Among them，the essential characteristics of the burden are the nesting within each other of pressure conduction，team differentiation and the obstacle of work style. And the internal logic that the burden at the grassroots is formed and difficult to solve is the lag of the planning，the dislocation of the responsibility，the fuzziness of the standard and the reverse of the feedback. Therefore，it is necessary to carry out the refined and bidirectional governance of the burden at the grassroots through bottom-up problem-driving and top-down system strengthening，so as to dredge the “last kilometer” of the Party and state policy implementation.

Key words：line sinking;grassroots work;the burden at the grassroots;grassroots governance

收稿日期：2021-12-01

基金项目：教育部重大课题“新时代我国基层社会治理研究”（18JZD042）;广东省社科规划2021年度项目“广东省市域社会治理现代化实施效果评价及推进策略研究”（GD21CGL01）;广州市哲学社会科学发展“十三五”规划2020年度智库课题“共建共治共享：新时代广州特大城市基层社会治理格局构建研究”（2020GZZK02）

作者简介：文宏，华南理工大学公共管理学院教授，博士生导师，华南理工大学社会治理研究中心主任，主要研究方向为社会治理与风险治理;任子毅，华南理工大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向为社会治理。

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