浅析突发事件中的政府信息公开

张彬

〔摘要〕 突发事件政府信息公开作为风险治理的关键环节，有利于保障民众的基本权利、维护社会秩序、实现多元协同危机治理、防止行政应急权力滥用。当前，我国突发事件政府信息公开在一定程度上存在法律规范体系有待完善、风险预防功能存在障碍、合理有效的追责问责机制缺位、信息公开系统运行封闭动力不足、政府信息管理机制尚不健全等问题。为此，应完善突发事件政府信息公开机制，具体可通过完善法律规范体系、强化风险预防功能、构建合理有效的追责问责机制、引入外部多元动力机制、完善政府信息管理机制等途径。

〔关键词〕 治理现代化;突发事件;政府;信息公开

〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2022）01-0072-06

随着风险社会来临，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发事件越来越频繁地威胁着人民的生命财产安全和社会的稳定有序发展。风险治理特别是突发事件治理日益成为现代国家治理中不可忽视的重要组成部分。面对突发事件，政府必须依法履行职责、采取应对措施，防范和控制突发事件造成的危害。突发事件信息公开是政府突发事件治理的关键环节。及时、准确、全面的突发事件信息公开对于消解风险不确定性所导致的恐慌、保障民众基本权利和社会基本秩序以及增强风险公共治理的协同性和有效性等都发挥着基础性作用。从抗击非典到汶川地震灾后救援与重建，再到抗击新冠肺炎疫情，我国的突发事件政府信息公开制度与实践在一次次的危机应对中艰难起步、经受考验并逐步发展进步。针对突发事件这一特殊场域中的政府信息公开，及时总结实践中暴露的问题并积极探索改进和完善的可行路径，是提升国家治理水平、更好保障民众合法权益的一项重要课题。

一、突发事件政府信息公开的重要意义

信息是现代社会发展中的一项重要资源，是个人、组织开展社会活动的基础与原动力。政府可以说是国家信息资源的最大生产者、拥有者、使用者和发布者〔1〕。政府信息公开已经成为推进国家治理现代化进程中一项不可或缺的制度。透明性是善治的基本要素之一，透明性要求信息能够及时通过各种传媒为民众所知，以便民众能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督〔2〕。信息公开既是加强权力监督、提升政府公信力的重要途径，也是民众实现知情权、表达权、参与权和监督权的基本保障，还是促进理性沟通、实现多元主体协同治理的必要前提。

突发事件信息公开可视为政府信息公开的一个特殊领域。从公开内容上看，突发事件中政府信息公开的范围既包括突发事件本身的相关信息，也包括政府在突发事件应急处置中所产生的相关信息。从制度功能上看，突发事件政府信息公开较之日常状态下的政府信息公开，有其不同的侧重和体现。我国正处在经济社会转型期，利益格局调整、价值观念多元、社会矛盾频发、资源环境问题突出，诸多潜在风险导致突发事件的发生率居高不下。随着突发事件应对和危机管理日趋常态化，风险治理已经成为国家治理水平整体提升的重大挑战和机遇。当突发事件爆发时，民众的生命和财产安全受到威胁，社会运行秩序遭受冲击，突发事件相关信息成为每个社会主体的基本需求。突发事件中的政府信息公开对于预防和减轻突发事件造成的损害，消解民众恐慌、维持社会稳定，形成应对合力、减少次生灾害等都具有重要意义，是风险治理现代化的必然要求之一。

（一）有利于保障民众的基本权利

在现代法治国家中，政府信息公开作为保障民众知情权、加强民主参与和社会监督的基本要求，已经成为普遍共识。民众有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障民众知悉、获取信息，尤其是政务信息的权利〔3〕。在突发事件中，政府信息公开的权利保障功能不仅指向民众的知情权、参与权和监督权，还涉及民众的生命健康权与发展权等基本权利。一方面，在突发事件爆发时，信息需求成为民众应对突发事件的首要需求。突发事件中的知情权得到有效保障是民众能够及时采取防范措施、消除恐慌与不安情绪并积极配合政府应急处置的基本前提。同时，以知情权为基础的民众参与和监督，亦因突发事件的特殊性而具有与日常状态下有所区别但依然重要的意义，具体体现在增强社会参与力量、形成应急处置合力以及促进行政应急权力依法行使等方面。另一方面，重大自然灾害、公共卫生事件等突发事件往往对民众的生命健康安全构成严重威胁，在此情况下，充分的突发事件信息供给便直接关乎民众的生命健康权、发展权等基本权利的保障。突发事件信息的模糊不清或空白往往或是加剧社会恐慌、造成群体盲目，或是降低民众的警惕性和防范意识，导致危害擴大，这些均可能危及民众的生命健康与生存发展。消解突发事件信息在公权力与私权利之间的不对称，实现公共治理目标与民众权利保障之间的适度平衡是风险治理现代化、法治化的题中应有之义。政府是包括突发事件信息在内的公共信息的最大拥有者和控制者。作为突发事件信息掌握和应急处置的主导力量，政府应当依法有效履行突发事件信息公开义务，充分保障民众在突发事件这一特殊情况下的知情权以及生命、健康、发展、参与、监督等各方面的权利，最大限度地降低突发事件对民众利益造成的损害。

（二）有利于维护社会秩序

无论是日常状态还是应急状态，社会秩序的维护和保持都是实现良好国家治理、政府治理的基本前提和目标。突发事件往往会对原有社会秩序造成一定程度的冲击和破坏。维护社会秩序相对稳定，不至于因社会秩序紊乱而诱发严重次生灾害，是政府突发事件治理的重要目标之一。传统的管制型政府思维倾向于认为民众对于突发事件信息了解得越少，越有利于维护社会稳定和公共秩序。但实践已反复证明，在突发事件发生后，除了突发事件本身造成危害、冲击正常的社会运行秩序之外，伴随突发事件的发生、发展而出现的信息真空或不确定状态，往往构成诱发社会秩序紊乱的重要原因。其一，信息不对称、权威信息缺位极易滋生恐慌、猜测以及对政府的误解和不信任，从而导致对政府相关应急措施缺乏理解和配合，严重影响突发事件预防和应对的及时性和有效性。其二，在面对突发事件的时候，如果民众的信息需求无法通过政府信息公开获得满足，一些不确切的、情绪化的甚至不怀好意的谣言与舆论就获得了滋生的土壤。在信息时代，谣言的泛滥不仅会妨碍真实信息的发布和传播，扰乱正常的公共舆论秩序，还可能在突发事件危机之余制造信息危机，导致集体恐慌甚至诱发社会动荡。因此，政府第一时间做好突发事件信息公开对于消除恐慌、遏制谣言、促进公共理性、维护社会秩序以及提高政府公信力等都起着关键性作用。

（三）有利于实现多元协同危机治理

治理是管理的高级形态和形式〔4〕。在传统管理模式下，实现管理者对被管理者的有效管控成为主要目标，管理手段和方式大多具有强制性、单向性、非对等性的特征，政府内部决策往往多于外部参与。而现代治理模式则强调政府、市场、社会和民众等多元主体的协同治理，强调通过沟通、协商与合作等非强制、双向、对等的方式共同实现治理目标，同时还强调法治思维和法治方式的运用。在突发事件频发的现代风险社会背景下，对于政府而言，突发事件应对的复杂程度、紧迫程度和困难程度不断增加，仅仅依靠政府自身力量难以完全适应现代风险治理的要求。与日常状态相比，突发事件治理对多元协同治理的需求更加迫切。在政府与社会之间形成有效的合作治理，是提升整体风险治理水平的必需，而打破风险信息壁垒则是多元协同危机治理机制有效运行的前提条件。对于一切组织和个人而言，信息都是决策和行为选择的基础。首先，时效性是突发事件应对的关键要素之一。越早作出决策、采取措施，越能充分发挥应对措施的作用、降低突发事件导致的危害。及时的信息公开能够给市场、社会组织、民众等留出更多的时间和空间，提高突发事件预防和应急处置的整体效率。其次，顺畅的信息流动对于维护社会系统内部各组织的有序运转、动态稳定有着重要意义。充分的信息沟通能够最大限度地建立理解和互信，避免因信息不对称导致的各类矛盾冲突，以保持危机冲击之下社会系统各环节的协调有序运转。再次，高效的信息共享有助于各类主体之间充分发挥自身专业优势、精准调动应急资源、形成有效协同配合，避免盲目、重复、无效的应急处置，从而提升突发事件危机化解的效率和效果。

（四）有利于防止行政应急权力滥用

法治是现代国家治理的基本方式。法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程，其主要目标就是通过法律对行政权的行使加以规范和约束，防止行政权滥用，以更好地维护和实现行政相对人的合法权益。无论是常态下的国家治理，还是非常态下的风险治理，行政权都应当在法治的范畴内运行。行政应急权力的行使同样需要遵循依法行政的基本要求。面对突发事件，政府是风险防控和应急处置的首要责任主体。基于突发事件治理的应急性和特殊性，政府被依法授权行使较之日常状态下更为广泛、更具强制性的权力，即行政权力的行使范围和程度均得到了一定程度的扩张。行政应急权力具有强制优先、自由裁量权扩张以及行政程序要求降低等特征〔5〕，同时伴随着对私权利的必要限制和克减。为了防止行政应急权力滥用导致法律权威弱化、法律秩序混乱或过度侵害民众的基本权利，继而引发严重的次生社会危机，加强对行政权的监督和约束较之日常状态就显得更加困难且必要。由此，在突发事件应对中，信息公开对于规范行政应急权力亦起到与日常状态相比更加突出的监督和保障作用。突发事件的依法治理一方面需要各級政府依法履行突发事件应对职责，及时采取应急措施。另一方面也要求政府所采取的应急措施不能超过法定限度，需符合最低限度的正义要求和人权保障。而无论哪一方面，都需要通过完善突发事件政府信息公开来防止行政应急权力的行使游离于法治或公共利益之外。

二、突发事件政府信息公开存在的主要问题

在我国，政府信息公开作为建设法治政府和推进国家治理现代化的一项基本要求可以说已经达成共识。以《政府信息公开条例》为核心的相关法律规范体系也已建立多年。但总体而言，实践中政府信息公开制度的实施效果尚不理想。政府的信息供给与民众的信息需求之间不平衡、不匹配的现象在一定程度上仍然存在，而这一现象在突发事件信息公开中则表现得更为明显。该现象产生的深层次原因主要包括以下几个方面：

（一）法律规范体系有待完善

在现行法律规范体系中，关于突发事件中的政府信息公开在《政府信息公开条例》《突发事件应对法》以及针对不同类型突发事件的专门性法律法规中已有所涉及。但总体而言，突发事件政府信息公开法律制度仍有待进一步健全和完善。一方面，相关规定散见于不同的法律规范中，从内容上看缺乏统一性、协调性和体系性，甚至存在模糊不清或相互冲突的问题，导致实践中的法律适用与解释容易产生歧义和困难。另一方面，相关法律规范多为原则性的笼统规定，可操作性不强，缺少对突发事件政府信息公开的内容、方式、程序、责任及救济等更为细化的规定，在突发事件信息公开中，给行政机关留下过多的自由裁量空间，对其在实践中不同程度存在的突发事件信息公开不及时、不主动、选择性公开等问题缺乏有力的法律约束。

（二）风险预防功能存在障碍

及时预警、尽早预防是控制突发事件风险、降低突发事件危害最为有效和关键的环节，而其中最基础的便是信息公开。可以说，错过了突发事件信息公开的窗口期也是错过了风险预防的最佳时机。在突发事件的早期阶段，现行法律规范及行政管理主要强调的是政府系统内部的信息报告与收集，而对信息的外部公开则采取了较为保守和被动的态度，表现出一定的“内紧外松、内外有别”的特征〔6〕，在突发事件信息收集还不全面、分析研判尚未完成、事件尚未定性的阶段，往往倾向于采取信息控制与封锁的方式。突发事件早期官方信息传输的封闭性，导致民众无法及时获取真实、权威的突发事件信息，既让谣言等误导性信息有机可乘，妨碍了民众对突发事件的理性认识，也容易造成风险预防和应对时机的贻误，导致危机的扩散和加剧。

（三）合理有效的追责问责机制缺位

《政府信息公开条例》和《突发事件应对法》等法律法规虽然都规定了未依法履行信息公开职责应承担相应法律责任，但在实践中相关追责问责机制并未充分发挥其威慑作用。首先，相关法律规范大多规定得较为笼统，缺乏细化的追责规则。其次，现行法律规范更强调对发布虚假信息的责任追究，而对于信息公开不主动、不及时、不作为的追责则显得力度不够。再次，现行追责制度总体上遵循的是通过突发事件的后果以及所导致的损害来倒查责任的思路①，即后果越严重越可能被追责，后果越轻微越可能逃避追责〔7〕。由于突发事件是否会发展成严重的公共危机存在较大的不确定性，且实践中信息公开不作为导致严重后果而被追责的概率较低，因隐瞒、掩盖突发事件信息而被追责成为了不确定的低概率事件。而与此相对应的是，在一些地方官员的观念中，发布突发事件信息会影响社会稳定和经济发展，并对地方政绩评价造成负面影响却是相对确定的、可见的结果。那么，二者利弊权衡之下，面对突发事件，隐瞒不报或迟报缓报成为一些地方官员的惯性选择。可以说，突发事件信息公开相关法律规范中的责任追究条款缺乏足够的威慑力，加之相关问责制度的缺位，进一步诱发了突发事件信息公开相关行为选择中的侥幸心理和机会主义倾向。

（四）信息公开系统运行封闭动力不足

面对突然爆发、影响范围广、危害性强的突发公共事件，仅仅依靠政府单一、单向的信息获取与发布渠道显然不是风险信息管理的明智选择。一方面，政府作为单一的信息发布主体，缺乏来自于外部环境的信息竞争与监督，进一步加剧了政府对突发事件信息公开缺乏积极性和主动性的问题。另一方面，政府、市场、社会组织、民众等多元主体之间有效的信息传达—反馈机制，不仅有助于科学的应急决策，促进达成理性共识，还能避免因信息不对称、反馈不及时导致误解或冲突，从而提高应对措施的公信力和执行力。但是，现行的突发事件信息管理机制更多强调的是政府系统内部自下而上和自上而下的信息传输以及有限、单向的信息对外发布，缺乏与市场、社会组织、新闻媒体、专业组织、民众等其他社会主体之间有效的信息交流与互动，这也严重制约了突发事件多元协同治理的效果。

（五）政府信息管理机制尚不健全

政府信息管理机制不健全是制约我国政府信息公开制度功能发挥的一个重要因素。特别是政府系统内部各层级、各部门之间缺乏高效的信息交流共享机制，信息割裂、信息孤岛加剧了政府信息公开的“各自为政”。具体表现为：将信息视作特权、特殊利益的载体而进行信息封锁和控制;从地方或部门利益出发进行信息选择性公开;就同一内容或类型的信息，其公开的范围、形式等存在较大差异甚至相互冲突等。对于单一、垂直型的信息通道，一旦其中某个环节出现延迟或阻塞，便会影响整体的信息传输效率和效果，也将直接导致处于末端的信息公开环节出现功能障碍。而在突發事件治理中，前述问题同样存在，并且由于突发事件的特殊性，其所导致的后果会更加严重：不仅容易导致突发事件信息公开的混乱无序，还会直接影响突发事件应急处置的及时性、有效性和协调性。

三、突发事件政府信息公开机制的完善路径

每一次突发事件，尤其是重大突发事件的应对，既是对当下相关治理制度及其执行力的全方位考验，也是促进制度完善和执行力提升的重要契机。在国家治理现代化的视角下推进突发事件政府信息公开制度的完善，需始终坚持法治原则。针对突发事件政府信息公开制度中存在的问题，应以推进风险治理现代化、法治化为目标，以民众权利保障和法治秩序维护为尺度，健全完善突发事件信息公开机制。

（一）完善突发事件信息公开的法律规范体系

突发事件信息公开是政府信息公开的一个特殊场域。与一般政府信息相比，突发事件信息具有偶发性、不确定性、复杂性等特征。同时，突发事件背景下的政府信息公开制度，其价值目标和功能导向亦因应急状态的特殊性而有所不同。在日常状态下，政府信息公开的主要目标在于保障民众的知情权、强化对行政权运行的监督。而在应急状态下，政府信息公开则更加强调保障民众以信息需求为基础的一系列基本权利，强调实现以信息共享为前提的突发事件的有效治理与风险防范。因此，有必要构建与日常状态下有所区别的、适应突发事件治理现实需求的突发事件信息公开法律制度。要建立完善协调统一的突发事件信息公开法律规范体系，增强相关法律规范的可操作性，进一步细化突发事件中政府信息公开的主体、公开范围与时限、具体内容、公开方式、程序要求、责任事项及救济方式等内容。同时，要注重强化突发事件信息公开的政府责任性质，适当压缩突发事件中政府信息公开的自由裁量空间，确保突发事件信息公开作为政府的一项法定职责得以充分履行。

（二）强化突发事件政府信息公开的风险预防功能

与科学的风险应对相比，现代化的风险治理更加强调及时的风险预防。相应地，政府所负有的风险控制与安全保障职责也应从被动、滞后的危机应对扩展提前至主动、可控的风险预防。而信息公开是实现风险预防目标的基本要求。在突发事件中，时效性直接决定了信息的价值。第一时间做好突发事件政府信息公开是促进公共理性、提高防范意识和防止危机扩散和恶化的关键。首先，要进一步强化突发事件政府信息公开的风险预防功能，完善突发事件预警机制。在多渠道收集、汇总突发事件信息的基础上，把握突发事件风险预防的窗口期，及时将突发事件早期的事实性信息向社会公开，并做到动态发布、及时更新。其次，在突发事件政府信息公开中，可探索建立区别事实性信息与决策性信息而进行公开的机制〔6〕。由于事实性信息只是对突发事件情况进行的诚实描述，在确认其真实性后即应及时公开。有几分事实，则公开几分信息。至于在事实性信息基础上进行汇总、分析和研判后方可形成的政府决策性信息，则更加注重信息的准确性、科学性，可在之后适时、适度地予以依法公开。再次，突发事件政府信息公开的内容应全面、充分。既应包括突发事件本身的相关信息，如突发事件的危险性、影响范围及发展情况等，也应包括政府所采取的应急处置措施及其说明、建议公众采取的预防应对措施及其他公共服务措施等。除依法应当予以保密的事项外，尽可能全面的突发事件政府信息公开对于消除社会恐慌、促进公共理性、形成有效的预防与应对合力的重要性是不言而喻的。

（三）构建合理有效的追责问责机制

科学合理、执行有力的责任追究制度与问责制度是促进行政应急权力依法行使的重要保障。一方面，要加大对突发事件中信息公开不作为的追责力度。应更加注重对信息公开违法行为本身的追责，而将危害后果作为辅助考量因素。加强对突发事件信息公开失责部门和人员的问责力度。建立完善突发事件信息公开问责制度，明确细化问责情形、程序、救济等规则，并通过强化监督确保问责制度的执行与落实。另一方面，应以权责一致为目标合理界定突发事件信息公开的责任界限。在突发事件应对中，需要地方政府更加有效的治理以及更加主动的担当作为。因此，在加大对信息公开不作为、慢作为的责任追究力度，督促相关行政主体依法履行信息公开职责的同时，还应注重强调和体现对及时、主动的信息公开行为的激励。特别是应构建科学合理的突发事件信息公开容错机制和责任豁免机制，对于突发事件中失误的信息公开应当谨慎科学地设置责任追究规则并完善相应的救济机制。从强化追责问责与注重激励鼓励两个方面同时施力，增强地方政府在突发事件信息公开中的自觉性、积极性和主动性。

（四）引入外部多元动力机制

突发事件应对是一项系统工程，及时、准确、高效的信息传输则是贯穿始终的一项基础性工作。有效的突发事件信息共享与交流涉及政府、社会组织、媒体、民众等多元主体，其中政府信息公开起到主导性作用。为了进一步加强对突发事件中政府信息公开的监督，形成倒逼机制，可探索构建多元化突发事件信息沟通交流平台，畅通政府与其他社会主体之间的信息共享与互动渠道。通过引入外部信息发布机制形成有效的倒逼和监督，增强政府发挥官方信息源作用的动力与自觉。要加强政府与民众之间的交流沟通。在充分发挥权威信息源作用、满足民众信息需求的同时，政府还应建立有效的信息反馈机制，积极回应突发事件中不断产生和变化的群众关切及舆论焦点，及时进行相关信息的收集和反馈。要完善政府与媒体之间的良性互动机制。既要依法保障媒体享有的信息自由，充分发挥媒体在突发事件中的信息传播、舆论监督作用;也要引导媒体行业加强自律、履行社会责任，防止其发布恶意炒作、误导性信息等干扰權威信息传输。政府应通过加强合作、保障参与来优化与专业机构的关系，在突发事件信息公开中充分发挥专业组织的专业性、中立性优势。

（五）完善政府信息管理机制

加强和改进突发事件信息管理，是有效应对突发事件的重要前提和基础。政府信息公开是突发事件信息管理的重要环节，而政府信息公开机制的完善也离不开整体信息管理制度和能力的协调推进和提升。首先，要加强突发事件信息管理。建立统一的突发事件信息网络平台，实现政府系统内部各层级、各部门之间及时、顺畅的信息共享，提高突发事件信息收集、传输和分析的质量与效率。这既有助于提升突发事件信息公开的及时性、准确性，也有助于避免应急决策的盲目性、滞后性，杜绝因某个环节人为或客观因素所导致的信息阻塞而妨碍整体的突发事件信息公开与应急处置。其次，要在信息管理中加强数字化技术的运用。一方面，现代信息技术成为提升政府突发事件信息公开能力的重要技术支撑与保障。如通过大数据、人工智能等技术的运用，可以大大提高突发事件信息收集、分析和传输的效率。另一方面，政府与民众之间依靠互联网和信息技术构建的信息交流平台，对于打破传统的政府信息垄断，监督政府依法履行信息公开职责，提高突发事件信息公开—反馈机制的运行效率，促进实现多元协同治理都可以发挥重要作用。因此，要充分运用大数据等现代信息技术完善突发事件信息的收集、分析、预警和反馈等机制，打造扁平化的信息共享网络，提升突发事件信息管理的总体水平。同时，在信息公开方式上，可借助现代化的通讯及传媒手段，采用更加灵活高效、能够满足不同群体信息获取需求的信息发布方式，提高突发事件信息公开的效率和效果。

〔注 释〕

①如《突发事件应对法》第六十三条规定的依法追责情形包括，“（二）迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的;（三）未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施，导致损害发生的”。

〔参 考 文 献〕

〔1〕关保英.法治政府概论〔M〕.北京：中国法制出版社，2018：345.

〔2〕俞可平.治理与善治〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2000：9-10.

〔3〕谢鹏程.公民的基本权利〔M〕.北京：中国社会科学出版社，1999：263.

〔4〕胡建淼.国家治理现代化的关键在于法治化〔C〕//俞可平.国家底线：公平正义与依法治国.北京：中央编译出版社，2014：184.

〔5〕王雪梅.非常态行政行为研究〔J〕.人民司法，2009（01）：98-102.

〔6〕王锡锌.传染病疫情信息公开的障碍及克服〔J〕.法学，2020（03）：19-35.

〔7〕江国华，沈 翀.论突发公共卫生事件中的信息权力及法律规制〔J〕.湖北社会科学，2020（11）：136-142.

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