“双碳”目标下矿山修复规划制度的创新

田其云，张明君

（中国海洋大学法学院，山东 青岛266100）

2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“制定2030年前碳排放达峰行动方案”，力争“2060年前实现碳中和”，2022年10月党的二十大报告强调“积极稳妥推进碳达峰碳中和”。“双碳”目标对调整能源结构和提升生态系统固碳功能的制度保障提出新要求，其制度设计的表达可归结为“减法”的制度路径和“加法”的制度路径。“减法”是指从碳源角度切入进行减碳的制度设计，2005年《可再生能源法》一直坚持大力发展水能、风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等可再生能源逐步取代化石能源的制度努力，这是实现“双碳”目标的重要制度路径；1997年《节约能源法》一直坚持节能减排的制度努力，矿山企业承担碳减排义务。“加法”是指从碳吸收角度切入进行固碳的制度设计，1984年《森林法》、1985年《草原法》、1986年《土地管理法》等自然资源法律制度一直努力于稳定森林、草原、湿地、土壤生态系统的固碳功能。2021年《中共中央、国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《碳中和意见》）提出了实施生态保护修复重大工程，国务院《2030年前碳达峰行动方案》（以下简称《碳达峰方案》）要“实施历史遗留矿山生态修复工程，提升生态系统固碳功能”。矿山生态修复被纳入“双碳”目标任务，矿山修复目标融入“双碳”目标体系。文章从矿山修复规划角度反思以土地复垦为目标的制度设计，主张以生态修复为目标，沿着“减法”的制度路径规划矿山可再生能源发展，沿着“加法”的制度路径提升矿山生态系统固碳功能。

1 矿山修复规划目标：从土地复垦走向生态修复

在环境法律规范体系中，环境规划法律规范属于手段法［1］，在1989年《环境保护法》《土地管理法》《可再生能源法》等法律中均对环境与资源保护的各类规划进行了明确规定。环境规划作为环境保护的技术手段，其制度功能在于通过各类规划来确定不同时空领域的环境资源要素在开发利用与保护中的目标并加以落实。在环境规划手段法这个子体系中，环境规划是某一类规划的一般表达，涉及环境保护规划、大气污染控制规划、水污染控制规划等具体规划［1］；土地规划也是某一类规划的一般表达，涉及土地利用总体规划、水土保持规划、土地复垦规划等具体规划［2］。矿山修复属于环境法律行为，是采用工程、生物防护等技术手段依法对矿山开采造成的环境污染和破坏进行修复的环境保护行为。矿山修复规划同样是某一类规划的一般表达，涉及矿山土地复垦规划、矿山地质环境保护与治理规划等具体规划，在绿色矿山建设规划、全国土地整治规划中也涉及矿山修复。在实现“双碳”目标进程中，矿山修复规划的目标需要在传承中创新。

1.1 矿山修复规划的土地复垦目标

采矿对矿山的地形地貌、土地、植被等产生不同程度的破坏，井工开采形成的土地塌陷不同程度破坏地下水循环平衡，进而导致矿山生态系统固碳功能下降。国外矿山修复贯穿于矿山开采的全过程［3］，中国则重开采轻修复，导致矿山生态破坏日积月累，因采矿而满目创伤的矿山，就犹如大地上的一道道“伤疤”。矿山修复任重道远，需要加快编制相关规划，科学、有效地指导矿山修复工作［4］。比如，通过矿山修复规划来分区治理，恢复耕地、林地、草地［5］。

中国矿山修复开始于20世纪60年代。当时，世界各国纷纷采取政策对废弃矿区进行生态恢复［6］，中国则从实际情况出发，找到了一条适合当时发展中国家矿业废弃地的复垦之路［7］。到20世纪80年代，辽宁恒仁铝锌矿、郑州铝厂小关矿、广东坂潭锡矿、河北唐山马各庄铁矿、湖南水口山铝锌矿、安徽淮北煤矿、云南昆阳磷矿等矿山相继开展了土地复垦工作［8］。1986年颁布的《矿产资源法》将土地复垦写入了法律，要求“矿山企业对采矿受到破坏的耕地、草原、林地，应当因地制宜地复垦利用”。1988年《土地复垦规定》坚持“谁破坏、谁复垦”的原则，各级人民政府对土地复垦进行监督管理、制定规划与实施。依据《土地复垦规定》，矿山修复中的土地复垦规划又称“矿山复垦规划”［9］，其核心内容是：以土地复垦为目标，以复土归原为主、生态重建为辅，恢复因采矿而破坏的土地生产力和经济利用价值。可见早期的矿山复垦规划是非生态的设计［10］，忽视了矿山修复中的生态价值。

随着绿色矿山理念的引入和绿色矿山建设的发展，绿色这一生态元素在规划中被重视。2010年原国土资源部印发的《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》提出“要坚持规划统筹，加强对矿山环境保护和土地复垦的审查。”编制绿色矿山建设规划时，坚持“边开采，边复垦”的原则，同时规划矿山生态环境保护和土地复垦，既要考虑到当地的地理地质环境，也要为当地经济发展作出贡献［11］。不过绿色矿山建设规划在应对矿山修复所面临的生态环境保护和土地复垦时，依然选择了土地复垦优先，坚持因地制宜，尽可能优先复垦为耕地或农用地［12］。

直到原国土资源部2017年发布《全国土地整治规划（2016—2020年）》以来，各地方政府注意到了土地复垦与土地生态整治并重［13］，安徽、 江西、湖北等省积极开展工矿废弃地复垦与生态修复，实现了“废弃矿山”重现“绿水青山”。但山水林田湖草系统修复体现不足，整体性和系统性不足，规划中推动生态修复的动力不足［14］。

1.2 对矿山修复工作的反思

矿山修复工作几十年来，时至今日，矿山修复规划推动生态修复动力不足的根源在于将矿山土地复垦规划与生态修复方案割裂。从环境法基本原则看，矿山生态修复方案主要贯彻的是环境问题“末端治理”理念，落实2014年《环境保护法》综合治理原则。在总结历年矿山生态修复工作经验的基础上，2022年自然资源部发布《矿山生态修复技术规范 第1部分：通则》指出矿山生态修复要“使┈损毁土地得到复垦利用、生态系统功能得到恢复和改善”。对矿山损毁土地基础调查与问题识别的基础上编制生态修复方案的做法就是环境保护的“末端治理”，其“方案编制与相关规划相衔接”的要求也明确区分了生态修复方案与土地复垦规划的区别。

环境规划主要贯彻的是环境保护“源头预防、全过程控制”理念，落实《环境保护法》预防为主原则。从“末端治理”到“源头预防、全过程控制”体现了中国环境保护顺应当今世界环境与发展的大潮流［15］。矿山土地复垦规划应当落实预防为主原则，历史遗留矿山，矿山生态系统被破坏已成事实，矿山土地复垦规划需要预防土地被复垦到可利用状态过程中产生新的生态环境问题。1988年的《土地复垦规定》以及2011年的《土地复垦条例》均要求在建和生产矿山边开采边复垦，2016年原国土资源部、环境保护部等《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》要求“不再欠新账，加快还旧账”，矿山土地复垦规划和矿山地质环境保护与治理规划均需要预防矿山开采中的生态破坏，及时治理不可避免的生态破坏。《指导意见》要求“推进矿山地质环境恢复治理方案和土地复垦方案编制”。在矿山修复工作中，针对同一个被破坏的生态系统，同一块被损毁的土地，始终运行土地复垦和生态修复两套方案，这种分而治之的形式不利于推动矿山生态系统山水林田湖草生命共同体的整体修复。

遵循《环境保护法》预防为主、防治结合、综合治理的原则，需要在矿山修复中统筹土地复垦与生态修复，重新定位矿山修复规划的目标。

1.3 矿山修复规划的生态修复目标

明确矿山修复规划的生态修复目标，将土地复垦融入生态修复。关于土地复垦与生态修复的异同，学界的认识也有一个发展的过程。自20世纪80年代恢复生态学产生［16］以来，生态学界引入了生态修复概念，研究初期，生态修复被简单等同于生态恢复、土地复垦。随着生态修复实践的开展，有学者认为生态修复与生态恢复是有区别的，更不同于生态重建［17］。生态修复是辅以人工措施而加速生态系统的恢复，为生态系统健康运转服务。关于生态修复与土地复垦，有学者对德、美、英、澳等国家在矿山受损土地恢复和利用而逐渐形成的土地复垦技术进行研究，认为土地复垦属于土壤环境修复的范畴［18］，是生态修复的内容之一。生态修复是包含土地复垦在内的系统工程，而土地复垦则仅是生态修复手段之一，通过土地复垦这种手段以实现生态修复之生产功能目的。生态修复在手段、适用范围、最终效果和目的等方面都比土地复垦具有更深更广的意义［19］。法学界也关注到了生态修复，有学者认为生态修复与土地复垦并不相同，因为土地复垦内容较为狭窄，而生态修复则追求整个生态系统的稳定［20］。也有学者主张，应将生态修复定位为“环境修复”，其本质是一种新的管制和救济工具［21］。随着研究的深入，生态修复被定义为“通过人工干预帮助被损害或者说被彻底破坏、已退化的生态系统进行改善、重建、恢复的过程”［22］。

目前，学界对矿山生态修复基本达成下列共识：矿山生态修复的对象应当是受损的生态系统，使其恢复到采矿之前的状态，或者进行矿山重建，使其与周围景观相协调并对人类有益［23］；矿山生态修复既要凭借人类活动来达成生态恢复的目的，也要在社会化机制方面下功夫［24］；矿山“复垦、复绿”到生态修复和多产业融合发展，构建一套完整的生态产业体系，实现政府、企业、社区的三赢格局，是矿山生态修复的重要发展趋势［25］。矿山生态修复既包括对生态系统本身的恢复，又包括对社会经济的恢复。正是针对浙江省的矿山修复，2005年时任浙江省委书记的习近平在湖州安吉首次提出“绿水青山就是金山银山”的发展理念，将经济发展和生态环境保护的关系进行阐述的同时指明实现发展和保护协同共生的新路径［26］。“绿水青山就是金山银山”追求的是整个矿山生态系统的稳定，成为矿山生态修复的重要理论基础。党的二十大报告在总结新时代十年的伟大变革中强调“我们坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理”，按照二十大报告的指引，矿山修复必须改变以往狭义的矿山土地复垦的概念，从山水林田湖草生命共同体角度，实现矿山及周边更大范围生态环境的“整体保护、系统修复、综合治理”［27］。矿山修复规划目标也应当从土地复垦、“环境”和“发展”之间的权衡向生态系统保护、恢复和可持续利用转变［28］，以持续发挥矿山地区国土空间的整体功能。

“双碳”目标为矿山修复规划确立生态修复目标提供了契机。《碳中和意见》“把碳达峰、碳中和纳入经济社会发展全局，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路”。落实“双碳”目标成为中国社会经济发展各领域的任务，包括环境法制建设领域。意见中明确“实施生态修复提升生态系统固碳功能的重要性”，可见面对“双碳”目标的环境法制建设对生态修复法律制度建设的重视。这种重视开始于党的十八届三中全会“完善生态修复制度”，随后2020年《矿产资源法（修订草案）》《煤炭法（修订草案）》提出建立矿区生态修复制度，同年《民法典》将生态修复规定为一种法律责任，《长江保护法》规定建立生态修复法律制度，2021年《湿地保护法》规定了湿地修复制度。生态修复法律制度在环境法律体系中的全面建立，特别是在《矿产资源法》《煤炭法》中的建立，无疑为“矿山生态修复规划”提供法律依据。

从“双碳”目标角度重新审视矿山修复规划制度，矿山修复需要生态优先、绿色低碳。对采矿塌陷后的农用地不必要强制性复垦为耕地，在编制矿山修复规划时应当坚持生态优先原则，结合矿山生态系统现状实施山水林田湖草一体化生态修复。聚焦“双碳”目标要求，以生态修复为目标来编制矿山修复规划，不是将土地复垦到塌陷前的可用状态，而是修复矿山的生产功能与生态功能，以低碳发展为引领，提升生态系统碳汇能力［29］。

2 规划矿山修复生态产业链

2.1 将生态产业链纳入矿山修复规划内容

2019年修正的《土地复垦条例实施办法》要求土地复垦规划的内容包括：土地复垦潜力分析；土地复垦的原则、目标、任务和计划安排；土地复垦重点区域和复垦土地利用方向；土地复垦项目的划定，复垦土地的利用布局和工程布局；土地复垦资金的测算，资金筹措方式和资金安排；预期经济、社会和生态等效益；土地复垦的实施保障措施。规划的重点是以土地为对象，将土地恢复到可利用状态，实现其再次利用。2022年《矿山生态修复技术规范 第1部分：通则》要求生态修复方案的内容包括：矿山基本情况，总体定位与目标，主要任务与工作部署，跟踪监测，投资估算，保障措施。方案的重点是建立矿山生态修复参照生态系统，统筹考虑生态问题的严重程度、现有技术经济条件等，修复矿山自然生态系统，恢复生态功能，实现其生态价值。

党的二十大报告在积极稳妥推进碳达峰碳中和中强调提升生态系统碳汇能力，《碳中和意见》在提升生态系统碳汇增量措施中指出，稳定并提升森林、草原、湿地、农业等的固碳能力；2021年《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》针对历史遗留矿山存在的突出生态环境问题，提出要“重建生态系统，合理开展修复后的生态化利用”。上述土地复垦规划和生态修复方案的内容未能很好地契合这些政策文件的要求，土地复垦的再次利用可获得土地利用的农业经济价值，对提升固碳能力这样的生态价值重视不够，生态化利用不足；对自然生态系统的修复可以提升固碳能力，对生态化利用重视不够。上文中，“两山”理论以及学界对生态修复的研究表明，生态修复不仅是对生态系统的修复，也是对社会经济的修复，寻求矿区低碳高质量发展。沿着这样的思路再去考量土地复垦规划和生态修复方案的内容，应当将“土地利用方向与布局”的规划内容进行延伸，将修复自然生态系统与修复社会经济系统结合起来设计生态修复和多产业融合发展路径，生态修复包括修复受损的生态系统以及修复实现生态经济效益的产业链［30］，从而在“双碳”目标下将生态产业链纳入矿山修复规划中。

1989年，Frosch等［31］首次提出了生态产业链的思想。采矿引发的生态环境问题主要体现在地表塌陷、固体废弃物、水体和大气污染等方面，构建生态产业链的目的就是为了降低资源消耗，消除对自然生态环境的破坏［32］。矿山生态产业链即是以整个矿山生产的各种资源为联系纽带，将各个不同的生产环节紧密联系在一起，模拟自然生态系统中的食物链原理，不同产业之间形成相互关联的链状产业结构［33］，达到改善生态环境和资源的生态化利用目的。比如，山西省平朔矿区建设的农—林—牧—药—农产品加工—生态旅游的绿色生态产业链［34］。

按照“目标—指标—管制”［35］的规划逻辑，矿山修复规划目标任务的安排要将矿业废弃地内部各组成要素以及周边环境系统看作一个相互作用的有机复合体［36］做好统筹协调，结合废弃地修复后利用方式的多样性，将生态修复目标分解为系列指标，如生态农业、生态产业、旅游、社会服务或其他新兴产业［37］等发展指标，形成矿山修复生态产业链，从整体尺度进行统筹规划和系统安排，设计法律管制制度保障生态产业链的落实。

2.2 沿着“双碳”目标“加法”的制度路径规划矿山修复生态产业

在矿山修复规划中落实“双碳”目标，“加法”的制度路径是进行固碳的制度设计，提升矿山生态系统的固碳能力和固碳量以中和矿山发展中不可避免的碳排放。按照《碳中和意见》稳定并提升森林、草原、湿地、农业等固碳能力的要求，“双碳”目标的固碳指标可以具体化为森林、草原、湿地、农业等固碳指标体系。“双碳”目标虽然还未体现在环境法制建设中，但是现行法律的制度设计已为“加法”的制度路径提供了制度基础。

《森林法》在保护森林、稳定提升森林覆盖率方面进行了系列制度安排，包括：森林培育制度，全民植树义务，森林生态效益补偿制度，天然林全面保护制度，封山育林制度，退耕还林制度等。《草原法》在保护草原、稳定草原面积方面进行了系列制度安排，包括：基本草原保护制度，以草定畜、草畜平衡制度，退耕还草制度，禁牧、休牧制度等。《森林法》《草原法》这些制度助力森林、草原固碳指标的实现。森林、草原在采矿过程中被直接破坏或在土地塌陷中损毁，矿山修复规划中，依据《森林法》《草原法》的制度指引，按照“加法”的制度路径优先修复为森林、草原。

2012年《农业法》《土地管理法》在改良土壤、提高土地质量、提升农业生产水平方面进行了系列制度安排，包括：基本农田保护制度、轮作休耕制度，土地整理制度，自然资源合理利用制度等。《土地管理法》《农业法》这些制度助力农业固碳指标的实现。农田在采矿过程中被损毁，矿山修复规划中，依据《土地管理法》《农业法》的制度指引，按照“加法”的制度路径优先修复为耕地，发展农业。采矿塌陷的农田，由于地质地貌发生变化而不适宜耕种的，矿山修复规划中，依据《森林法》《草原法》的制度指引，按照“加法”的制度路径修复为森林、草原。

2016年《水法》《湿地保护法》在保护湿地、提升湿地生态功能方面进行了系列制度安排，包括：保障生态环境用水制度，湿地面积总量管控制度，湿地监测制度，湿地生态保护补偿制度，湿地修复制度等。《水法》《湿地保护法》这些制度助力湿地固碳指标的实现。森林、草原、农田等在采矿塌陷中破坏地下水循环平衡而发展成湿地后，矿山修复规划中，依据《水法》《湿地保护法》的制度指引，按照“加法”的制度路径修复为湿地。

按照“加法”的制度路径，在现有法律制度基础上修复森林、草原、湿地、农业并稳定其固碳能力是可行的，至于对固碳及碳汇的评估、碳汇权利主体、碳汇交易等的制度设计还有待于环境法制建设的完善，这符合党的二十大报告“完善碳排放统计核算制度，健全碳排放权市场交易制度”的要求。从矿山生态修复来看，采矿塌陷的农用地涉及农民的切身利益，部分农用地被修复为湿地，会牺牲农民的利益；特别是以项目的方式进行生态修复，项目验收完成后还需移交当地乡镇政府、村集体或农民管理维护。“加法”的制度路径仍需进一步考虑森林、草原、湿地、农业等稳定固碳能力的持续性制度设计。“两山”理论指明了实现发展和保护协同共生的新路径［26］，《碳中和意见》强调在稳定固碳能力的基础上实现低碳高质量发展，“加法”的制度路径在森林、草原、湿地、农业等多产业融合发展的制度体系设计上也有待于环境法制建设的完善。目前，在矿山修复规划中，将森林、草原、湿地、农业的修复有机结合起来设计生态产业链，可吸纳农民参与当地乡村经济发展。矿山修复后的产业选择、就业吸纳、管理监督等与周边社区居民的利益相连接，将矿山修复与社区参与、乡村振兴、精准扶贫相结合，形成“生态+产业+社区”的有机结合，增强矿区居民的获得感［25］。

2021年《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》鼓励发展生态种植、生态养殖，发展生态循环农业和林业循环经济，加快农业绿色发展，推进农业与旅游产业深度融合。矿山修复实践中，生态农业是在“加法”的制度路径下开展种植业、林业、畜牧业、养殖业等养护、加工一体化的绿色生态产业。比如，山东省北徐楼煤矿的生态修复模式就为将矿业废弃地修复为农用地提供了良好示范。其具体做法是：将采煤塌陷地根据塌陷的程度进行分类，通过林、鱼、藕、药相结合的立体种养方式，最大程度上发挥了生态修复的效果，提高了生态农业效率。再如，济宁喻兴生态农业园的前身就是采煤所导致的塌陷地，济宁市临矿集团王楼煤矿创新生态修复模式，利用自身矿井的余热资源、智能技术，在采煤塌陷地上建设玻璃温室，建设现代生态农业产业园种植热带水果，以现代生态农业产业园的形式为当地农民提供就业岗位，实现自然生态系统和社会生态系统的双重修复。

生态旅游是基于矿山特色发展的生态产业和旅游业。采矿塌陷形成的湿地以及特色地质地貌不适宜修复为农用地，针对这种特殊的生态经济系统，最佳选择是：采取“加法”的制度思路，以生态农业的农田、菜园、果园、林地、草地为基础，以湿地、特色地质地貌等特殊生态系统为依托，发展集种养、加工、生态旅游、休闲于一体的休闲观光农业和生态旅游业。因势利导，在采矿塌陷区建立矿山公园，是矿山生态修复一大亮点。2004年原国土资源部印发《关于申报国家矿山公园的通知》，建立矿山公园在一些地方的矿山生态修复中逐渐开展。比如，已建成的鹤岗国家矿山公园成为岭北典型煤矿城市特色和丰富历史文化底蕴的工业遗迹；鸡西恒山国家矿山公园利用矿井、矿工、矿产品等为主要景观题材展示了煤矿文化［6］。山东省济宁市任城区也在采煤塌陷地生态修复中，通过建设湿地公园、地质公园积极发展生态旅游业，并整合城市及周边的河、湖、林、田等生态要素，建设生态城市。

这种生态产业对矿山生态修复后的土地集约化、生态化利用，相比于采矿前农民对农田、林地、草地等的各自承包经营更具有规模化和产业多样化的优势，也更有助于在提升矿山生态系统的生产功能与生态功能中提升农业生产能力与固碳能力。

综上，在矿山修复中适应“双碳”目标的固碳指标体系，通过设计生态农业、生态旅游、矿山公园等生态产业发展指标，达成矿山修复规划的生态修复目标。

2.3 沿着“双碳”目标“减法”的制度路径规划矿山可再生能源产业

在矿山修复规划中落实“双碳”目标，“减法”的制度路径是减碳的制度设计。《碳中和意见》提出可再生能源消费比重由2025年的20%、2030年的25%到2060年的80%以上。在能源消费结构中逐渐以可再生能源替代化石能源，从而减少化石能源消费中的碳排放，《可再生能源法》成为重要减碳制度设计，选择固定电价制度来促进水能、风能、太阳能、生物质能、海洋能、地热能等可再生能源发展；通过分布式发电制度推动可再生能源全方位发展，进而提升可再生能源消费比重。《可再生能源发展“十四五”规划》落实“双碳”目标，为扩大可再生能源发展规模，要求推动风电和光伏发电分布式开发及微电网建设，利用采煤沉陷区、矿山排土场等工矿废弃土地及油气矿区建设光伏电站、利用矿山地热能发电。2018年《电力法》鼓励和支持农村利用太阳能、风能、地热能、生物质能和其他能源进行农村电源建设。矿山多数地处农村，矿山可再生能源发展对农村电源建设的支援也将得到《电力法》的制度支持。如此，将可再生能源产业纳入矿山修复生态产业链进行统一规划已势在必行，沿着“减法”的制度路径在矿山修复规划中落实“双碳”目标。

节能减排制度也是减碳制度设计，《节约能源法》一直坚持节能减排的制度努力，矿山企业依法承担碳减排义务。2021年《国务院关于印发“十四五”节能减排综合工作方案的通知》鼓励工业企业、园区优先利用可再生能源。2019年《国家发展改革委国家能源局关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》在可再生能源配额制建设中要求售电企业和电力用户协同承担可再生能源消纳责任，电力用户和拥有自备电厂的企业承担与其年用电量相对应的消纳量。按照《碳达峰方案》，在节能降碳增效行动中，耗电量大的采矿业承担起更多的节能降碳责任，为在其电力消耗中使用一定比例的可再生能源，矿山企业具有发展可再生能源义务［38］。2022年《工业领域碳达峰实施方案》明确提出，要支持具备条件的企业开展“光伏+储能”等自备电厂、自备电源建设。因此，采矿企业在矿山修复中自主开展光伏发电、风力发电、地热能发电，履行发展可再生能源义务符合法律与政策的规定。在矿山修复规划中落实采矿企业发展可再生能源义务，规划矿山光伏、风电、地热发电等可再生能源产业，规划生态产业链上的用电企业优先利用可再生能源，并加强与可再生能源规划和土地利用规划的协作［39］，这就是一种“减法”的制度路径。

将矿山可再生能源产业与生态农业、生态旅游、矿山公园整合成生态产业链，共同完成生态修复目标。比如，山东能源新矿集团新巨龙公司结合产业发展和生态建设规划，将治理和光伏发电结合、治理和休闲旅游结合、治理和现代农业结合；神东集团布尔台采煤塌陷地采用林光互补模式进行生态修复，上层空间用于发电，地面用于农林业种植，发展观光、特色果蔬采摘等旅游产业［40］。

3 矿山修复规划的土地保障措施

使用土地是保障矿山修复规划实施的基础，生态产业链的落实需要矿山修复规划对矿山土地进行安排，这也是“目标—指标—管制”［35］的规划逻辑之管制措施。

3.1 在矿山修复规划中落实农用地流转机制

开采矿产资源，不可避免要占用、利用土地。要合法地在土地之上进行矿业活动，就必须取得以土地为客体的土地使用权。《土地管理法》将土地分为建设用地、农用地、未利用地三种利用类型。采矿企业用地属于建设用地，需要依法获取建设用地使用权。采矿塌陷地可能涉及到建设用地、农用地、未利用地三种利用类型。考虑到中国矿产资源大部分都在农民承包经营的农用地下，因此矿山修复生态产业链建设的主要矛盾集中在农用地，但农用地的土地利用性质不支持生态旅游、可再生能源产业发展对建设用地的需求，需要在矿山修复规划中落实农用地流转机制。

3.1.1 采矿企业需要获取矿山修复范围内的土地经营权

根据农村土地所有权、承包权、经营权“三权”分置的农村土地制度，2018年《农村土地承包法》明确规定“承包方可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”，《民法典》进一步明确承包地流转的是经营权。采矿导致地表沉陷，进而导致农民房屋裂缝的产生和农用地破坏，对于农民来说，矿山生态修复是不得已而为之。经过“农村土地流转”之农用地出租方式，采矿企业与农民之间签订土地流转合同，获取农村土地经营权。拥有土地承包权的农民将采矿塌陷区范围内的土地经营权转让给采矿企业，由采矿企业对塌陷地进行生态修复，农民在生态产业链建设中发挥自己的特长。相比于土地塌陷前的农民承包经营，生态产业链就是集约化的规模经营，农民通过参与生态产业链建设实现增收。比如，陕西省的王石凹煤矿生态产业链之工业遗址公园的建设，可直接安置400多人就业，间接带动2 000多人就业，推动矿区生态-经济-社会复合系统实现可持续发展［41］。

3.1.2 矿山修复土地利用性质预变更

采矿塌陷区由于地面塌陷、地下水位及水文条件变化、土壤结构改变，塌陷前的农用地，特别是属性为耕地的农用地，农作物生产功能大幅下降，甚至因塌陷严重直接沦为积水洼地丧失农业生产功能。塌陷前后土地利用性质明显改变，采矿企业获取农村土地经营权表现为有义务对塌陷地进行生态修复，根据土地利用性质的改变建设相应的生态产业。需要采矿企业根据农村土地流转合同到地方政府办理土地利用性质预变更，由农用地预变更为塌陷地，并备案。

3.1.3 矿山修复土地权属变更

矿山生态修复完成后，负责生态修复的采矿企业不具备专门从事生态产业活动的人员，也无力成立专门机构来管理生态产业链。同时，由于采矿塌陷，当地失去土地的农民无地可种，补偿不到位也导致矿地矛盾激化［42］。矿山修复中如何处理地方政府、企业、农民之间的利益冲突，需要矿山修复规划对采矿企业与农民之间的农用地流转方式、修复后的验收移交方案进行统一规划，规划需具体到规范土地流转合同，明确塌陷地修复、流转用途、抵押担保及违约责任等事项［43］。矿山生态修复产业链建设、验收移交过程中，生态旅游设施建设用地和可再生能源产业用地涉及到建设用地使用权。为保障生态产业链的顺利运行，需要地方政府支持矿山生态旅游和可再生能源产业发展对建设用地的需求，办理土地征用及权属变更。

3.1.4 矿山修复土地利用性质变更

采矿塌陷地生态修复完成后，发挥农业生产功能的生态农业用地，其土地利用性质仍为农用地，撤销农用地预变更；对于不能恢复农业生产功能的积水洼地，其土地利用性质不再是农用地。比如，山东新巨龙采煤沉陷区，是典型的煤矿采空区，因地表沉陷、地下水渗出形成特殊类型湿地［44］，有必要对其加强湿地保育和生态修复，防止沉陷区湿地出现水体富营养化、盐碱化和湿地退化。类似这种塌陷后已经具备湿地功能的积水洼地，其土地利用性质已经不再是农用地，也不是未利用地（只有处于未利用地下面的矿产，开采导致地面塌陷之后才属于未利用地）。显然，已具备湿地功能的塌陷地用于发展生态旅游、水上风力发电等生态产业链需要将土地利用性质由农用地变更为生态用地。

3.2 在矿山修复规划中增加生态用地

从法律上看，矿山修复中的土地利用应当遵守土地用途管制制度。土地用途管制始于德国和美国，其核心内容是：通过土地开发规划许可制度，控制土地使用和开发行为［45］。在中国，土地利用总体规划是土地用途管制的重要手段［46］，土地用途管制以规划权作为管制权行使的依据［47］，从而通过法律管制制度来保障规划目标的实现。

按照《土地管理法》的规定，耕地、林地、草地等属于农用地的土地类型，是依据土地利用总体规划确定的土地利用类型。通过矿山修复发展生态农业，应当获得土地用途管制的制度保障。但是，有些采矿塌陷地原有土地法律属性是农用地，因为塌陷后地形地貌发生变化，特别是由于积水转变为水域用地。这些无法耕种的农用地在地籍图上仍然维持农用地的地类。比如，沛北矿区开采初期形成了大量采煤塌陷地，导致沛县有3 260.09 hm2土地虽然已形成较深的塌陷或严重的积水，但在权属图斑上仍然被认定为一般农用地［48］。在这样的土地上发展生态旅游或可再生能源产业，原有农用地的土地法律属性成为制度障碍。

中国实行土地用途管制的目的和作用在于严格限制农用地转为建设用地，但这并不意味着土地用途不可更改，比如，基本农田塌陷而丧失粮食生产功能后可以变更土地用途。在山东省济宁市任城区，煤田面积占全区土地总面积的89.5%，79%的基本农田位于煤田上方，采煤塌陷地生态修复注重农田的修复，确实不能进行农田修复而导致基本农田损失的，规划异地重建基本农田［49］。2019年自然资源部《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》中对整治区域内基本农田调整进行了规定，基本农田从严格限制调整到允许合理调整，采煤塌陷的基本农田不能修复的允许合理调整，在异地重建基本农田，既符合乡村发展短期利益，也符合“宜农则农，宜建则建、宜留则留、宜整则整”全域土地综合整治的原则［50］。

从生态学角度看，采矿塌陷地生态修复后丧失农用地农业生产功能而发挥生态功能的土地属于生态要素的空间，可以界定为生态用地［51］，保护的重点是生态用地的生态价值［52］，生态用地能够通过影响土壤有机碳—无机碳转化过程而改变土壤对大气CO2的截存潜力，对全球碳循环和减缓气候变化起着关键作用［53］。在矿山修复规划中应增加生态用地，关注其在碳排放、气候变化、生态服务上的作用。2019年《土地管理法》要求“编制土地利用总体规划应当统筹安排城乡生产、生活、生态用地”，生态用地因此具有了法律属性。虽然对于生态用地是否应成为法律意义上的土地类型依然存在争议［54］，但是，诸多学者还是支持在规划中落实生态用地，有学者建议在土地分类中增设“生态用地”类［55］，在具体编制规划时要重视生态用地［56］，并提出“规划修编，别落了生态用地”［57］。

土地利用总体规划是土地资源管理和利用的龙头［48］，从生态维度上看，土地利用总体规划的着眼点始终是基于耕地保护，缺乏对生态建设的考量［58］。在建和生产矿山，矿山修复中的生态用地处于动态变化之中，土地利用总体规划一旦执行，不会为此而随时修改土地用途，矿山修复中的生态用地只能通过矿山修复规划这一专项规划来落实。从而通过各个具体的矿山修复规划来灵活弥补土地利用总体规划实施中土地用途变更带来的不足。规划时优先考虑生态用地空间框架［59］，将已具备生态属性的矿业废弃地转换为生态用地，可有效保护和改善矿区山体、水系和绿地；以优先保障生态用地为前提，依据地质环境适宜性高低，依次规划农业用地与建设用地［60］，更符合生态修复要义。

综上，矿山生态修复前后土地类型的变化与原有的土地利用总体规划产生冲突，解决冲突的有效路径是创新矿山修复规划，在规划中增加生态用地，并在矿山生态修复完成后及时进行土地利用性质变更。

3.3 矿山修复规划中的建设用地占补平衡

土壤碳储量是陆地生态系统中最大的系统，它是大气碳储量的3倍，是生物碳储量的3.8倍［61］。建设用地对土壤的压实、硬化，直接削减了土壤碳储量，按照《碳中和意见》对建设用地的严格控制，地方政府在矿山修复规划中需要盘活存量建设用地，以占补平衡的方式来统筹建设用地。历史遗留矿山留下诸多矿业建设用地，农民因采矿塌陷搬迁后留下诸多宅基地。地方政府统筹此种建设用地，集约使用于农民新居建设、历史遗留矿山生态修复，节约的建设用地指标补充在建和生产矿山进行矿山生态修复。矿山修复规划中的建设用地，优先为能促进可再生能源产业发展的储能、输配电网和分布式能源等基础设施补充；其次，补充矿山公园对建设用地的需求；最后，补充生态旅游发展的配套设施对建设用地的需求。

在存量建设用地占补平衡仍不能有效支持矿山生态修复情形下，地方政府不得不面对耕地保护目标和基本农田保护目标的压力，对采矿塌陷后丧失农业生产功能的农用地以“占补平衡”的方式征用部分农用地并完成土地权属变更，剩余部分变更土地利用性质为生态用地，利用生态用地的固碳增量“占补平衡”新增建设用地的固碳损失量。被征用和被变更土地利用性质的农用地，地方政府统筹异地重建，以实现“占补平衡”。

4 矿山修复规划多元主体参与

国外空间规划为确保利益相关者的充分参与，逐渐引入多元主体交流和多层级的管理网络，强调多元主体参与规划［62］，非政府组织积极参与涉及土地的规划［63］。结合中国的实践，将涉及土地的矿山修复规划交由社会中介组织并不现实，亟待完善的是通过规划对土地的用途管制机制，厘清行政干预与市场配置土地资源的法定边界［64］，构建一个“包容性的土地规划制度”，做到“开门制定规划”［65］。

4.1 地方政府

《环境保护法》《土地管理法》等法律明确规定了县级以上人民政府及相关管理部门是环境保护规划、土地利用总体规划等规划的编制主体。涉及土地整治的规划已经形成“全国—省—市—县”四级规划体系，体现生态修复的要求，积极开展工矿废弃地生态修复，实现“废弃矿山”重现“绿水青山”［14］。

对于历史遗留矿山，按照2014年《环境保护法》要求地方政府对环境质量负责的规定，地方政府承担生态修复责任。《碳达峰方案》对实施历史遗留矿山生态修复工程进行了专门规定，历史遗留矿山生态修复将在全国各地陆续展开。规划先行，编制历史遗留矿山修复规划是政府的职责所在。从全国到省、市、县的四级历史遗留矿山修复规划体系，自上而下逐级分解矿山修复指标，落实生态修复工程。

对历史遗留矿山的生态修复，涉及自然资源部门、生态环境部门、农业农村部门等多个部门的统筹协调和合作，各部门之间职责分散、资金分散、项目零散，不利于按照山水林田湖草生命共同体进行整个生态系统的修复［66］。地方政府组织编制历史遗留矿山修复规划，理顺各管理部门的关系，统一协调其资金与项目，主导生态产业链建设，通过招商引资等措施引入产业链上的上下游企业，从而形成较完整的生态产业链［67］。

地方政府编制矿山修复规划也包括对在建和生产矿山编制矿山修复规划，对矿山企业自主编制的矿山修复规划进行监督审查，将审核批准的各个企业的具体矿山修复规划纳入县级矿山修复规划体系。

4.2 采矿企业

对于在建和生产矿山，为了将矿山生态环境问题解决在矿山开采过程中，做到“不再欠新账，加快还旧账”，根据《环境保护法》损害担责原则，采矿企业承担矿山生态修复责任。“双碳”目标下采矿企业既是经济主体也是减碳主体，树立矿山“生命体”观念，履行企业社会责任［68］，开展矿山生态修复以提升固碳能力是采矿企业的责任和义务，理应修复矿山生态系统［3］。“采矿→土地生态破坏→生态修复”是一个动态的过程，矿山企业对土地生态破坏的形成、演化、修复最有发言权。采矿企业承担矿山生态修复责任，在“边开采边修复”原则下于矿山开采过程中展开动态修复，针对矿山所处的地形地貌、水文地质，以及工程地质的不同，根据采矿塌陷后的生态环境进行生态修复，各个采矿企业的生态修复方式及生态产业链建设各具特色，矿山生态修复多样化。在“包容性的土地规划制度”建设中有必要充分引导采矿企业自主编制适合企业自身特色的矿山修复规划。

中国土地利用总体规划和环境保护规划制度中，政府是规划编制主体，采矿企业是被规划主体，其采矿、土地利用、环境污染等行为是规划的内容之一，采矿企业不是规划编制主体。但是，矿山修复规划与土地利用总体规划和环境保护规划的目的是不一样的，前者是修复采矿破坏的矿山生态系统，后者是合理利用土地资源和保护环境。矿山修复规划是一种专项规划，《环境保护法》《土地管理法》并未明确禁止政府之外的主体编制专项规划。从1988年《土地复垦规定》到2011年《土地复垦条例》，都要求土地复垦义务人应当对土地复垦工作与生产建设活动统一规划、统筹实施，据此，采矿企业对矿山开采与土地复垦进行统一规划，采矿企业可以成为矿山土地复垦规划的编制主体。2010年《关于贯彻落实全国矿产资源规划发展绿色矿业建设绿色矿山工作的指导意见》要求“指导矿山企业因地制宜编制绿色矿山建设发展规划”。国家在绿色矿山建设中已要求在建和生产矿山造成的矿山地质环境问题，由矿山企业负责治理恢复，企业层面绿色矿山建设规划的编制［12］在促进矿山生态修复方面发挥了应有作用。因此，将采矿企业纳入矿山修复规划编制主体可以得到相关政策和法规的支持。

以采矿企业为主体编制的为本企业提供生态修复、减碳、固碳思路步骤的矿山修复规划，属于采矿企业的一种专项规划，不同采矿企业的生态修复规划编制可结合自身特色规划产业链，此种方式可使规划编制具有一定弹性。

4.3 第三方

矿山修复需要专业技术、资金和人才，引入第三方治理是我国环境法律体系中环境行政代履行制度的应有之义［69］。自2014年《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》发布以来，在环境保护实践中，利用第三方的技术、资金和人才，不断提升环境治理水平。2020年山东省《关于建立省属煤炭企业可持续发展准备金的指导意见》结合实际，指导煤炭企业将塌陷地发包给有治理能力的第三方治理。实践中，济宁市任城区即是通过引入中煤科工集团的技术创新和资金的方式实现对采煤塌陷地的生态修复；再有济宁市葛亭煤矿委托博信公司采取“挖深垫浅法”“划方平整”等生态修复技术修复采煤塌陷地，包括菏泽市巨野县新巨龙公司选择与山东农业大学合作，利用农业大学的技术发展生态农业、生态旅游业也是对第三方治理的利用。

对于在建和生产矿山，引入第三方的技术与资金参与矿山生态修复，在矿山修复规划中设置专章就采矿塌陷地生态修复技术创新、生态产业链技术创新、第三方技术与资金引入等进行规划。对于历史遗留矿山，地方政府编制矿山修复规划时更应当引入第三方治理，重视第三方利益，在加快建立生态产业的技术支撑体系中，推动第三方为矿山修复及生态产业链的发展提供新思想、新创意、新设计、新工艺和新能源、新材料。同时，政府也应适当向第三方分权、合理分工，从单向的监督控制向协商合作转变，大力培育和发展第三方的协同治理能力［70］。

4.4 矿区农民互助组织

矿山生态修复成效和生态产业链的构建与矿区农民的利益息息相关，无论是政府还是企业进行矿山生态修复，都必须要考虑到当地农民的诉求，大多矿山修复完成后的生态产业链由农民参与建设管理。农户个体利益，包括拆房、占地以及修复后的土地权属变更，如何不损害自身利益，是农民最为关心的问题。农民难免会从自身利益最大化的角度出发，争取更多的补偿费和收益，通过多方博弈，为自己争取最有利的生态修复方案，否则就会阻碍规划的实施，增加生态修复成本。生态修复后的管护维护，名义上乡镇政府或村集体是责任主体，实践中的管护人主要还是农民，如果农民没有充分地参与矿山修复规划，也缺乏参与管护的动力。因此，矿区农民能否深入参与矿山生态修复，是矿山修复规划是否可行且实用的标尺。“开门制定规划”［65］，提高矿山修复规划的操作性，可以有选择地赋予农民互助组织一定的主体地位，确保规划的实施。

5 结 语

在矿山修复规划中，结合采矿后的地形地貌、植被、水文等因素，开展山水林田湖草一体化生态修复，既修复矿山生态系统，也修复矿山社会经济系统，建设矿山生态产业链，实现矿山低碳发展，契合《碳中和意见》的生态优先、绿色低碳高质量发展要求。对于矿山修复规划，限于篇幅，文章仅从矿山修复规划制度角度进行了研究，未从交叉学科角度探讨矿山修复中涉及的环境技术、环境管理和环境法律的关系问题。也未探讨矿山修复规划在规划体系中的定位。这些都是作者今后努力的方向。文中对落实矿山修复规划的土地保障措施进行了探讨，但对土地的权属关系未能专门进行深入研究，作者仍将努力。