中国温室气体与大气污染物控制协同规划及其保障

刘卫先，李 诚

（1.中国海洋大学法学院，山东 青岛 266100； 2.中国海洋大学海洋发展研究院，山东 青岛 266100）

在中国实现“双碳”目标与建设美丽中国的背景下，温室气体与大气污染物的协同控制需要从消极协同走向积极协同，而规划协同是对二者进行积极协同控制的必要前提和有效保障。目前，中国环境科学领域的学者对温室气体与大气污染物的协同控制研究主要集中在相关技术措施的协同效应评估方面，对规划鲜有涉及［1-2］；而规划领域的学者对协同规划的研究主要集中在空间规划的协同方面，对温室气体与大气污染物控制的协同规划缺乏研究［3-4］。基于此，笔者拟对中国温室气体与大气污染物控制的协同规划及其保障进行集中研究，以期更好地为中国温室气体与大气污染物的协同控制实践服务。

1 温室气体控制与大气污染物控制及其协同规划趋势

从国内外相关规范性文件以及相应的规制实践来看，需要控制的温室气体与需要控制的大气污染物各有所指，且控制二者的直接目的和动因也有所不同。一般而言，需要控制的温室气体主要包括《京都议定书》规定的二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫等，而需要控制的大气污染物主要包括二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳、臭氧、微颗粒物（PM2.5和PM10）、挥发性有机物质（VOCs）等。人为排放大量的二氧化碳等温室气体在平流层的聚集导致地球表面气温的升高，扰乱地球的气候系统，进而威胁整个人类的发展、繁荣乃至生存。人类控制温室气体的直接目的就是为了阻止地球表面气温的进一步升高，即《巴黎协定》确定的将“全球平均气温升幅控制在工业化前水平以上低于2 °C之内，并努力将气温升幅限制在工业化前水平以上1.5 °C之内”，其间接目的和长远目的就是尽量减少地球表面气温升高给人类带来的不利影响。与温室气体不同，大气污染物质直接影响人们呼吸的空气的质量，进而影响人体健康，因此，世界各国控制大气污染物的直接目的就是为了确保大气环境质量，实现空气清洁，间接目的是人体健康、生态健康等。并且，温室气体的影响具有全球普遍性和均质性，而大气污染物对空气环境质量的影响具有典型的区域性。所以，一般而言，各国对大气污染物的控制要比对温室气体的控制更有动力，而且，早期的温室气体控制与大气污染物控制是彼此孤立的，前者主要通过能源政策实现，后者主要通过末端治理措施实现［1］。

发达国家经过几百年的工业化发展，现已处于后工业化阶段，大气污染问题早在20世纪七八十年代就已经得到了控制，并且大多数发达国家都在20世纪80年代到2007年左右实现了碳达峰，碳减排的压力相对较小。而广大发展中国家正处于工业化进程中，大气污染物与温室气体的排放都处于快速增长时期，在国内都面临着大气污染防治的重任，但在国际上不负有碳减排的强制义务。因此，对于广大发展中国家而言，其首要压力和任务在于解决国内的大气污染问题。在此情况下，如果碳减排具有控制国内大气污染物的事实效果，则更有利于发展中国家主动实施碳减排。所以，西方学者开始在理论上揭示碳减排措施能够同时减少大气污染物，也即温室气体控制对大气污染物控制具有协同效益。联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）第三次评估报告也明确指出，温室气体控制对大气污染物控制具有协同效益。此后，西方学者进一步揭示大气污染物控制对温室气体控制也具有协同效益，并且在不同地区、不同行业开展了温室气体控制与大气污染物控制之间的协同效益评估，基本形成了较为成熟的方法框架［1］。与此同时，中国学者也在国内进行了温室气体控制与大气污染物控制之间的协同效益研究，并开展了多地区、多行业的协同效益评估，为中国开展温室气体与大气污染物协同控制实践奠定了一定的科学基础。尽管如此，并不意味着所有的碳减排措施都有利于大气污染物的控制，也并非所有的大气污染物控制措施都有利于碳减排。要想使温室气体与大气污染物的协同控制达到预期目标，必须针对不同的区域、行业乃至企业作好协同控制的相关规划。

2 中国温室气体与大气污染物控制协同规划的必要性

目前，尽管中国已经制定了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》《减污降碳协同增效实施方案》等政策性文件，但这些政策并没有对温室气体与大气污染物控制是否需要协同规划以及在什么层面上进行协同规划等事项作出明确规定，因此，仍有必要对中国温室气体与大气污染物控制协同规划的必要性加以论述。中国温室气体与大气污染物控制协同规划的必要性主要体现在两个方面：一是中国的环境保护形势与碳达峰碳中和目标需要对温室气体与大气污染物进行协同控制；二是温室气体与大气污染物控制协同规划是对二者进行协同控制的必要前提和有效保障之一。

2.1 客观形势迫使温室气体与大气污染物协同控制

科学研究结果已经揭示，温室气体与常规大气污染物具有同根同源同步性，化石能源消费、工业生产、交通运输等都是温室气体与大气污染物的共同来源，而以煤炭为主的一次能源消费结构、以重化工为主的产业结构、以公路为主的交通运输结构等是中国温室气体和大气污染物的主要来源［5］。温室气体与大气污染物的同根同源同步性只是为二者的协同控制提供了现实可能性，但对二者进行协同控制主要是中国大气污染防治与碳减排的客观形势使然。

一方面，中国的大气污染防治依然面临较大压力。经过近十年的努力，中国的空气环境质量尽管有了明显的改善，但与发达国家相比还存在较大差距，而且离2035年美丽中国的目标要求还相距甚远。2019年中国城市环境空气中PM2.5的年均浓度值大致是欧美同期的2.5～4.5倍，是世界卫生组织标准的3.6倍；而臭氧日最大8小时浓度均值比美国高30%左右，是世界卫生组织标准的1.5倍［6］。2019年中国地级以上城市PM2.5平均浓度为36 µg/m3，臭氧平均浓度为148 µg/m3［7］，而2021年中国地级以上城市PM2.5平均浓度为35 µg/m3，臭氧平均浓度为150 µg/m3［8］，PM2.5的浓度下降非常缓慢，而臭氧的浓度不降反升。如果根据2035年全国地级以上城市PM2.5平均浓度下降到25 µg/m3左右的目标要求［9］，中国的大气污染防治还面临较大压力。

另一方面，中国实现碳达峰碳中和目标的时间紧、任务重，面临较大压力。根据中国的“双碳”目标［10］，如果从现在起算，中国实现碳达峰的时间只有8年的时间，实现碳中和的时间也只有不到40年的时间，其中从碳达峰到碳中和的时间只有30年的时间。而发达国家大多都在20世纪80年代到2007年左右实现了碳达峰［11］，从发达国家碳达峰的时间到其承诺实现碳中和的时间少则有40多年，多则有70多年。因此，与发达国家相比，中国不仅尚未实现碳达峰，而且仅有更短的时间来实现碳达峰后的碳中和目标，经济发展模式调整与升级也面临更短的缓冲期，碳中和目标的实现难度也更大。并且，中国目前仍处于工业化发展阶段，正努力向第二个百年奋斗目标前进，经济仍处于增长期，碳排放量和能源消耗量都处于上升期。中国不仅碳排放总量较大，而且化石能源在一次能源消费中占比较高，且能源利用率偏低［12］。因此，中国目前的碳减排面临较大的压力。

所以，目前中国在实现经济稳步增长的同时面临着大气污染防治与温室气体控制的双重压力，而温室气体与大气污染物协同控制就成为中国应对双重压力的必然选择。

2.2 协同规划是对温室气体与大气污染物进行协同控制的必要前提和有效保障之一

温室气体与大气污染物协同控制是一项系统工程，涉及的地域广、层次多、内容复杂，对二者的协同控制进行科学规划，既是对二者进行科学协同控制的必要前提，也是保障协同控制取得理想效果的重要措施之一。

第一，温室气体与大气污染物协同控制规划是贯彻落实国家生态文明建设与“双碳”目标的重要手段。从人类文明的发展进程看，生态文明以人与自然的和谐为目标，是对工业文明的扬弃和超越，是对人类社会在工业文明中形成的价值观念、生产方式、生活方式等的改变，抛弃其中与生态环境不友好的内容。党的十八大报告明确指出，生态文明建设是“关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”，面对中国的生态环境形势，必须树立“尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念”，将生态文明建设融入“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”，以实现中华民族的永续发展。因此，中国的生态文明建设是一项整体性和系统性的社会工程，是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重要内容，需要协调处理的关系复杂多样，需要将国家的顶层设计、总体战略与地方的积极探索、试点有机结合起来，科学规划，分步实施，有条不紊，逐步实现生态文明。而温室气体控制与大气污染防治毫无疑问是中国生态文明建设中必须应对和解决的重要问题之一，二者的协同控制规划自然也是贯彻落实国家生态文明建设战略的一种重要手段。

第二，温室气体与大气污染物控制协同规划是中国大气污染防治与温室气体控制的重要指导。尽管温室气体与大气污染物具有同根同源同步性，而且大多数源头性与过程性的大气污染物控制技术措施都具有减少温室气体排放的协同效果，但并不是所有的大气污染物控制技术措施都具有碳减排效果，也不是所有的碳减排技术措施都具有大气污染物减排效果，即使同时具有碳减排和大气污染物减排效果的技术措施，对碳减排和大气污染物减排的成本与收益也不一定完全相等。并且，不同区域、不同城市、不同行业乃至不同企业，可能由于空气环境质量状况、技术水平、资金能力、国家战略要求等方面存在差异，导致他们在大气污染物控制和温室气体控制的目标方面也存在差异。在这种情况下，如何确定温室气体控制和大气污染物控制的目标、选择何种技术措施对二者进行协同控制等问题，都需要协同规划加以解决，进而指导温室气体与大气污染物的协同控制实践，使二者的协同控制达到预期效果。

第三，温室气体与大气污染物控制协同规划对中国能源、工业、交通、城市以及相关技术等方面的发展具有重要的引导作用。无论是温室气体的排放还是大气污染物的排放都与中国的能源消费结构、工业结构及其分布、交通运输结构、城市布局以及相关科技水平息息相关。温室气体与大气污染物控制协同规划作为贯彻与落实中国生态文明建设与“双碳”目标的重要手段，通过对重点区域、重点城市、主要行业、关键企业、核心技术等方面进行温室气体与大气污染物协同控制，以最小的社会成本达到温室气体与大气污染物的控制目标，实现1+1＞2的效果。因此，温室气体与大气污染物控制协同规划既是对中国现有能源、工业、交通、城市以及相关技术等领域的一种约束和调整，也是对这些领域未来发展的一种有效引导，使之朝向更有利于温室气体控制与大气污染控制双赢的方向发展，以促进中国生态文明建设与“双碳”目标的实现。

3 中国温室气体与大气污染物控制协同规划的现实基础与主要不足

3.1 中国温室气体与大气污染物控制协同规划的现实基础

首先，中国温室气体与大气污染物控制协同规划具有一定的政策、法律、标准和机构基础。2015年修订的《大气污染防治法》第二条第二款明确规定“防治大气污染应当加强对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、氨等大气污染物和温室气体实施协同控制”，从而使大气污染物与温室气体的协同控制得到法律的确认。2016年国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》明确将“加强碳排放和大气污染物排放协同控制”作为指导思想内容的一部分。2017年9月原国家环境保护部办公厅印发的《工业企业污染治理设施污染物去除协同控制温室气体核算技术指南（试行）》明确以“推进污染物和温室气体排放协同控制”为目的，对“工业企业污染治理设施污染物去除协同控制温室气体核算的主要内容、程序、方法及要求”作出明确规定，为协同控制提供了核算依据。2018年国务院机构改革，将原本属于国家发展和改革委员会的温室气体减排职责转归生态环境部，为温室气体与大气污染物的协同控制提供了机构基础，在一定程度上解决了温室气体与大气污染物协同控制的部门协调问题。2021年1月，生态环境部制定的《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》明确“把降碳作为源头治理的‘牛鼻子’，协同控制温室气体与污染物排放”。同年11月印发的《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确强调要以“减污降碳协同增效为总抓手，以改善生态环境质量为核心”建设美丽中国。党的二十大报告再次明确强调“统筹污染治理”与“应对气候变化”，“协同推进降碳、减污、扩绿、增长”。这些都为中国温室气体与大气污染物控制的协同规划奠定了一定的基础。

其次，温室气体与大气污染物协同控制已经在中国的相关规划中得以体现，在国家层面上进行了总体部署，并在部分领域进行协同控制试点实践。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确将“积极应对气候变化”作为“持续改善环境质量”之内容的一部分，“协同推进减污降碳”。《黄河流域生态环境保护规划》专章规定了“加强区域协作，实现减污降碳协同增效”，通过“推动减污降碳协同增效”，“努力实现汾渭平原等重点区域空气质量达标”。《“十四五”生态环境监测规划》明确提出将“碳监测”“逐步纳入常规生态环境监测体系统筹实施”。2022年6月，生态环境部与国家发展和改革委员会等7个部门联合发布《减污降碳协同增效实施方案》，对中国减污降碳协同增效做了全面部署，其中包括温室气体与大气污染物的协同控制。《“十四五”原材料工业发展规划》强调“钢铁、有色金属、建材等重点行业”不仅要实现碳排放总量控制，而且要实现污染物排放强度和总量双下降，以达到减污降碳协同增效。此外，根据《环境影响评价与排污许可领域协同推进碳减排工作方案》《关于开展重点行业建设项目碳排放环境影响评价试点的通知》《关于在产业园区规划环评中开展碳排放评价试点的通知》等规范性文件的规定，中国已在实践中有序开展将碳评价纳入环境影响评价，并将碳排放纳入排污许可的试点。这些有益的探索为中国进一步优化温室气体和大气污染物协同控制及其规划奠定基础。

最后，相关理论领域的研究成果为中国温室气体与大气污染物协同控制规划提供了科学基础。近年来，中国学者对唐山市［13］、北京市［14］等城市进行了温室气体与大气污染物协同控制效果的评估研究，总结可以推广的区域温室气体与大气污染物协同控制的评估方法，发现其中的不足，为以后的拓展评估研究指出方向。此外，学者还对中国的交通领域［15］、电力行业［16］、钢铁行业［17］、水泥行业［18］、煤化工行业［19］等具体行业领域的温室气体与大气污染物协同控制效果进行评估研究，发现不同行业领域现有的节能降污技术与温室气体控制的协同效果，为不同行业领域进一步从效益上优化温室气体与大气污染物的精准协同提供理论指导。对重点城市和主要行业的温室气体与大气污染物协同控制效果进行评估研究，可以在一定程度上为中国温室气体与大气污染物控制协同规划提供科学基础。

3.2 中国温室气体与大气污染物协同控制现有规划的主要不足

长期以来，中国对温室气体和大气污染物实行分别控制、分别规划，尽管如此，由于温室气体与大气污染物的同根同源同步性事实，致使中国的温室气体控制规划和大气污染物控制规划虽然目标不一致，但仍存在诸多一致内容，使温室气体控制规划与大气污染物控制规划存在一定程度的结果协同。这一阶段温室气体与大气污染物的协同控制实际上是一种消极的事实协同，其协同效果是由温室气体与大气污染物的同根同源同步性自然形成的，并不是排放控制主体直接追求的一种主观效果。根据国家气候战略中心的评估结果，2005年以来中国所实施的应对气候变化政策和行动，相当于累计节能22.1亿t标准煤，相当于减少二氧化硫排放约1 192万t、氮氧化物排放约1 130万t［20］。同样，“大气十条”“蓝天保卫战”等大气污染防治政策的实施也附带产生了碳减排效果［21］。但由于温室气体与大气污染物的减排机理、减排技术手段、减排措施存在不同，仅仅依靠消极的事实协同并不能产生理想的协同控制效果。因此，消极的事实协同必须被积极主动的协同控制所取代。2021年1月生态环境部制定了《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，标志着中国温室气体控制与大气污染防治从消极的事实协同阶段走向主动协同控制阶段。由于温室气体与大气污染物协同控制是一种全方位、多领域、多层次的协同控制，应以相关规划的协同为必要前提。尽管中国目前已经在《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《黄河流域生态环境保护规划》《“十四五”生态环境监测规划》等规划中明确规定了减污降碳协同增效的内容，但对于温室气体与大气污染物协同控制而言，现有的规划并没有对二者的协同控制作出层次清晰的规划安排。现有规划的协同性不足主要体现在以下三个方面。

第一，战略协同不足。当前，中国经济社会发展、生态环境保护、适应气候变化等领域的多项国家重大战略交织在一起，但这些战略在温室气体与大气污染物控制方面的协同性不够。《国家适应气候变化战略2035》明确提出“将适应气候变化全面融入经济社会发展大局”，“助力生态文明建设、美丽中国建设和经济高质量发展”，并指出“基于经济社会发展状况和资源环境承载能力”而采取“合理有效的适应举措”，将“适应气候变化与生态文明建设、美丽中国建设和经济高质量发展相关部署有机衔接”。由此可见，该战略充分考虑其与经济社会发展、美丽中国建设之间的协调，但该战略主要包括“加强气候变化监测预警和风险管理”“提升自然生态系统适应气候变化能力”“强化经济社会系统适应气候变化能力”“构建适应气候变化区域格局”和“战略实施”等内容，没有温室气体减排的规定。党的十九大报告明确指出，到2035年中国“生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”。根据国家发展和改革委员会2020年2月印发的《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》的规定，美丽中国建设评估指标体系由“空气清新、水体洁净、土壤安全、生态良好、人居整洁”5类指标构成，包括22项具体指标，其中“空气清新”类指标包括3项具体指标，即地级及以上城市的“PM2.5浓度、PM10浓度和空气质量优良天数比例”。因此，美丽中国的建设目标并不包括碳减排内容。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》虽然在第三十八章“持续改进环境质量”中明确规定“协同推进减污降碳”，但在第一节“深入开展污染防治行动”和第四节“积极应对气候变化”的内容中都没有减污降碳协同的规定，更没有大气污染物与温室气体协同控制的相关规定。因此，从中国目前有关温室气体控制与大气污染防治的长远战略规划来看，二者的战略协同仍存在不足。

第二，相关规划缺乏有效衔接。目前，由于相关领域的部分“十四五”专项规划尚未公布，能够直接体现温室气体与大气污染物控制的专项规划主要包括《“十三五”生态环境保护规划》《重点区域大气污染防治“十二五”规划》《国家应对气候变化规划（2014—2020）》等。《“十三五”生态环境保护规划》和《重点区域大气污染防治“十二五”规划》都没有将温室气体的控制内容纳入其中，《国家应对气候变化规划（2014—2020）》也没有体现与大气污染物协同控制的内容。国家节能减排规划原本就是一个可以同时实现大气污染物减排与温室气体减排的专项规划，但其主要目标除了控制单位国内生产总值的能耗与能源消费总量外，主要包括化学需氧量、氨氮、氮氧化物、挥发性有机物等污染物质的排放总量控制，并没有将温室气体的控制纳入其中。尽管《“十四五”节能减排综合工作方案》要求“节能降碳减污协同增效”，但其在目标范围方面与《“十三五”节能减排综合工作方案》没有什么区别。国务院印发的《“十三五”控制温室气体排放工作方案》只对如何控制温室气体作出安排，并没有明确规定温室气体与大气污染物的协同控制。

第三，温室气体与大气污染物协同控制的目标和要求还没有完全纳入国土空间规划、区域规划、行业发展规划等相关规划中。根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的规定，中国“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划”融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，并“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”。因此，国土空间规划是国土空间利用保护的综合性规划，对涉及国土空间利用的交通、能源、生态环境保护等专项规划具有指导约束作用，应当将减污降碳协同增效中的温室气体与大气污染物协同控制内容纳入其中。目前，中国在国土空间规划中只试点探索“三线一单”生态环境分区管控促进减污降碳协同管控的作用，具体做法还有待进一步实践探索。在中国各类区域规划中，仅有少数生态环境保护类区域规划，如《黄河流域生态环境保护规划》，明确强调减污降碳协同增效，将温室气体与大气污染物协同控制作为其内容之一，其他绝大多数区域规划，如《山东半岛蓝色经济区发展规划》《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》等，都没有将减污降碳协同增效纳入其中。工业领域是中国减污降碳协同控制的重点领域，2022年1月，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、生态环境部联合发布《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》，将减污降碳协同控制纳入其中，对钢铁工业实施温室气体与大气污染物协同控制作出了较为详细的安排，而对工业领域的其他行业，尚无类似的规划安排。

4 完善中国温室气体与大气污染物控制协同规划的主要路径

由于温室气体与大气污染物控制协同规划涉及的规划具有类型多样、内容复杂、领域多元等特征，在此不可能详细描述每一个具体规划如何具体规定温室气体与大气污染物的协同控制，而是采取类型化方法对中国温室气体与大气污染物控制之相关规划如何协同指出相应的完善路径，以指引具体的规划协同实践。基于中国温室气体与大气污染物控制协同规划的现实基础及主要不足，完善中国温室气体与大气污染物控制协同规划的主要路径包括两个方面：一是从战略上统筹温室气体与大气污染物的协同控制，确定二者协同控制的方向与长远目标；二是通过相关规划的协同，具体部署和安排温室气体与大气污染物的协同控制。

4.1 完善战略协同定方向与长远目标

温室气体与大气污染物控制协同规划应首先落实在相关战略之间的协同上，通过战略协同确定温室气体控制与大气污染物控制相互协同的方向与长远目标。目前，中国温室气体控制方面的国家战略主要是国家应对气候变化战略，而大气污染物控制方面的战略主要是建设美丽中国战略。要想实现温室气体与大气污染物的协同控制，首先必须使中国的应对气候变化国家战略与建设美丽中国国家战略相互协同。与气候变化应对相比，美丽中国建设范围更广、内容更丰富，且是中国第二个百年奋斗目标的重要组成部分，因此，有必要将应对气候变化战略的相关内容融入美丽中国建设战略，将应对气候变化作为美丽中国建设的重要组成部分，实现二者的协同。

目前，中国已经确定到2035年建成美丽中国，并已制定了美丽中国建设的评估指标体系，但该指标体系并没有温室气体控制的内容，且在国家层面尚未制定建设美丽中国中长期战略。在应对气候变化领域中国虽然制定了《国家适应气候变化战略2035》，该战略在时间上保持了与美丽中国建设目标时间一致，但其内容主要强调对气候变化的适应，缺少对作为应对气候变化手段的温室气体排放控制的规定。面对地球表面气温的升高，应对和适应同等重要，缺一不可。中国也一直在应对气候变化方面采取各种措施，2021年中国再次发布《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书。而中国目前的气候变化应对工作集中体现在碳达峰碳中和领域。要实现2030年碳达峰、2060年碳中和的目标，必须对中国温室气体的排放加以控制。中共中央、国务院于2021年9月制定的《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（以下简称《碳达峰碳中和工作意见》），作为中国碳达峰碳中和领域“1+N”政策框架体系中的“1”，对中国碳达峰碳中和工作起到全面统筹指导作用，实际上相当于中国温室气体控制方面的国家战略。所以，从温室气体与大气污染物协同控制的角度看，中国有必要尽快制定“建设美丽中国战略2035”，将《碳达峰碳中和工作意见》中的碳达峰内容融入建设美丽中国战略，并拓展美丽中国建设评估指标内容，将碳强度指标和碳总量指标纳入美丽中国建设评估指标体系，使之体现温室气体与大气污染物的协同控制。

如果把2060年（即碳中和目标年）作为目标年进行温室气体与大气污染物控制的战略协同，则可以分为两个战略阶段进行。第一阶段到2035年，即美丽中国建设目标年。在这一阶段应当以美丽中国建设为主，将碳达峰目标实现下的温室气体控制融入美丽中国建设内容，着重强调大气污染物的控制，实现空气质量达标，通过二氧化碳强度控制使温室气体得到协同控制，促使二氧化碳排放尽早达峰。也即在这一阶段，主要通过控制大气污染物实现对温室气体的协同控制，着重强调大气污染物控制的降碳效应，同时强调对碳强度的控制。第二阶段从美丽中国基本建成到碳中和目标年（即2036—2060年）。经过第一阶段的努力，中国碳排放总量已经达峰并稳中有降，美丽中国目标基本实现，中国的生态环境根本好转，经济结构、产业结构、能源结构进一步优化，广泛形成绿色生活生产方式。因此，第二阶段的战略协同应当以碳中和战略为主，实现碳强度和碳总量双控制，将大气污染物的控制融入碳中和战略中，着重强调温室气体控制的减污效应，以碳中和协同促进大气污染物的进一步控制。由于长期而言，中国温室气体控制的减污效应“显著优于”大气污染物控制的降碳效应［22］，因此，从长远战略来看，中国应主要通过温室气体控制的减污效应实现温室气体与大气污染物的协同控制，也即以碳中和战略协同实现大气污染物的持续控制，但这并不影响美丽中国建设近期战略的优先性。

此外，国民经济与社会发展五年规划作为中国效力层次最高、覆盖领域最广的综合性规划，应当将建设美丽中国战略与应对气候变化战略的协同分阶段加以具体化，并与中国的经济社会发展目标协调一致，指导相关具体规划的编制。

4.2 完善具体规划协同定落实

在具体规划协同方面，应从重点区域、主要行业、关键环节入手，协同相关规划，具体部署和安排温室气体与大气污染物的协同控制。温室气体与大气污染物的控制在战略目标和方向上的协同需要在相关具体规划中加以部署落实，对此，不仅需要协同制定应对气候变化专项规划和生态环境保护规划，更需要从重点区域、主要行业、关键环节入手，将温室气体与大气污染物协同控制融入相关规划中。

首先，协同制定应对气候变化专项规划和生态环境保护规划，将应对气候变化专项规划的相关内容融入生态环境保护规划中。一方面，在2035年以前的规划期，应综合考虑中国的经济社会发展状况、产业结构、能源结构、科技水平、民众需求与民族复兴要求、环境资源的承载能力、生态文明建设与美丽中国建设的总体要求以及碳达峰的目标等，科学合理地规划中国应对气候变化的目标和主要任务，对温室气体的控制以降低碳强度为主，明确碳强度控制的规划目标，在重点区域辅之以碳总量控制的明确要求，并对能源消耗总量与强度控制、化石能源消费控制、产业结构调整、主要工业领域技术改造与提升、低碳建筑发展、交通运输结构改变等主要领域的规划目标和主要任务加以明确，实现从源头和过程中削减碳排放，在确保碳达峰目标实现的同时，减少污染物的排放。在2035年以后到2060年以前的规划期，由于碳达峰目标已经实现，应对气候变化专项规划应以实现碳中和为主要目标，全面实施碳强度与碳总量双控，明确碳强度控制和碳总量控制的规划目标和主要任务，并落实到具体行业和区域。另一方面，将应对气候变化专项规划的目标和主要任务全面融入生态环境保护规划，使温室气体控制目标、任务与大气污染防治的目标、任务协调一致，强调从源头和过程中减少污染物的排放，统筹规划有利于促进经济、能源、工业、交通、建筑等实现绿色低碳转型发展的政策举措与重大工程，实现减污降碳同步进行。2035年前，将应对气候变化专项规划的目标和任务融入生态环境保护规划时应以生态环境保护规划为主，重点在于控制大气污染物，实现大气环境质量提升，强调通过大气污染物的控制实现对温室气体的协同减排，逐步实现温室气体排放达到峰值。2035年后，将应对气候变化专项规划融入生态环境保护规划时应当强调碳中和目标与任务对大气污染防治目标与任务的主导作用，通过碳减排目标和任务的落实协同实现大气污染物的进一步控制。值得注意的是，应对气候变化专项规划应由生态环境、能源、交通、工业、建筑、农业等行业行政主管部门协同制定，将应对气候变化专项规划目标和主要任务全面融入生态环境保护规划则可由生态环境主管部门单独完成。

其次，抓住重点区域、主要行业、关键环节，规划部署温室气体与大气污染物的协同控制。空间分析的研究结果表明，中国的二氧化碳排放与大气污染物的排放在空间上具有重叠性和聚集性，全国二氧化碳排放量排名前5%的网格区域合计排放的二氧化碳占全国二氧化碳排放总量的68%，氮氧化物占全国排放总量的60%，一次PM2.5占全国排放总量的46%，挥发性有机物占全国排放总量的57%，这些区域主要集中在京津冀及周边地区、长三角、汾渭平原、成渝地区等经济发达、人口稠密的城市群，且二者共同的热点地区主要是省会等大中城市及重点城市群。从部门与行业来源来看，工业领域是中国大气污染物与二氧化碳排放最主要的共同来源，其氮氧化物、一次PM2.5、挥发性有机物、二氧化碳的排放量占全国总排放量比重分别为42%、46%、67%、42%，主要集中在钢铁、水泥、化工、有色金属等行业；交通和电力也是大气污染物与二氧化碳的重要来源，其中交通领域的氮氧化物、一次PM2.5、挥发性有机物、二氧化碳的排放量占全国总排放量比重分别为35%、7%、17%、9%，电力领域的氮氧化物、一次PM2.5、二氧化碳的排放量占全国总排放量比重分别为19%、7%、40%，较少排放挥发性有机物［5］。从排放环节来看，温室气体与大气污染物的排放主要集中在中端的生产过程和末端的治理控制环节，但前端的能源与原材料环节对大气污染物与温室气体的排放有着决定性的影响。因此，要想实现温室气体与大气污染物的协同控制，必须抓住重点区域、主要行业和关键环节进行协同规划部署。

在重点区域，规划确定温室气体的减排目标和大气污染防治的具体目标，对温室气体实行排放强度控制与总量控制的双控措施，对大气污染物排放实行浓度控制与总量控制的双控措施，实现污染物排放与空气质量双达标。在具体操作方面，可以将重点区域的温室气体控制目标与任务纳入该区域大气污染防治规划中，落实重点区域的温室气体与大气污染物协同控制。中国曾在2012年制定过《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，但“十三五”期间并没有继续制定重点区域的大气污染防治规划，而中国重点区域的大气污染问题并没有得到彻底解决。并且，中国《大气污染防治法》第五章明确规定了重点区域大气污染联合防治制度，这也意味着重点区域大气污染联合防治制度已经是中国大气污染防治领域的一项长期、稳定的法律制度。因此，重点区域的大气污染防治工作仍然需要高度重视，尤其是在温室气体与大气污染物协同控制的背景下，对重点区域的关注尤为重要。所以，为了落实重点区域温室气体与大气污染物的协同控制，中国应当继续制定重点区域大气污染防治规划，明确划定大气污染物与温室气体排放的重叠聚集重点区域，将温室气体控制的目标、任务全面融入大气污染防治工作中，进一步细化重点区域的生态功能分区和用途，严格实行生态环境分区管控和用途管制，明确每一具体生态功能区的大气环境质量底线和二氧化碳排放量上线，使温室气体与大气污染物的协同控制得以落实。并且，应当通过修法措施，将《大气污染防治法》第五章规定的重点区域大气污染联合防治的相关规定直接适用于该区域温室气体的控制，在联合防治重点区域大气污染的同时使该区域的温室气体得到协同控制。在此基础上，重点区域的国土空间规划、经济发展规划等区域规划的制定应当与该区域的温室气体与大气污染物控制协同规划相协调，将温室气体与大气污染物控制的协同规划目标与任务贯彻到相关区域规划中，以体现和落实生态环境保护规划对其他规划的底线约束作用。

在主要行业领域，要制定具体的行业发展规划，抓住关键环节，对本行业的温室气体与大气污染物协同控制作出具体安排。行业发展规划的制定，一方面要结合重点区域，明确特定区域的环境准入清单，淘汰落后的技术和产能，限制高能耗、高排放、低效率的工业企业进入；另一方面要根据不同行业的温室气体排放与大气污染物排放特点，以及关键的排放环节，有针对性地规划部署温室气体与大气污染物的协同控制。具体而言，针对钢铁、水泥、化工、有色金属等二氧化碳和大气污染物共同的主要排放源，要将协同控制的关键环节放在前端和中端，力求从源头上采用原料燃料替代（即能源和原材料清洁化）、结构调整、需求代替等措施，在中端生产环节采用技术更新、效能提升等技术措施，双管齐下，使二氧化碳和大气污染物得到同步减少。由于末端的减污降碳措施要么在减污降碳方面各自独立，不具有协同效果，要么对温室气体和大气污染物的减排具有负协同效果［23］，因此，末端的减污降碳措施不是温室气体与大气污染物协同控制的优先选择。针对交通领域，虽然其大气污染物的贡献比例远高于二氧化碳的贡献比例，但中国交通领域二氧化碳排放强度远高于全国二氧化碳排放总量的增长速度［24］，因此，交通领域的减污降碳也势在必行。由于交通领域的大气污染物和二氧化碳排放根源在于燃油，直接源于以燃油车为主的车辆结构和以公路为主的交通运输结构。因此，交通领域温室气体与大气污染物协同控制的关键在于大力发展新能源车，提高新能源车的比例，改善交通运输结构，促进“公转水”“公转铁”，提高水路运输和铁路运输的比例，以降低燃油消耗，实现温室气体与大气污染物的协同控制。针对电力领域，中国电力领域二氧化碳和大气污染物排放的主要原因在于以煤电为主的电力结构，并且，相关研究结果表明，“以末端治理为主的减排措施很难实现电力行业大气污染物和温室气体的协同减排”，“以节能为主的技术减排措施、前端和生产过程控制措施，以及以新发电技术替代为主的结构减排措施”可以实现二氧化硫、氮氧化物和二氧化碳的协同减排［16］。中国电力领域温室气体与大气污染物的协同减排既要限制煤电的发展，大力提高水电、光电、核电、地热电、潮汐电、风电等清洁电力比例，又要对现有的煤电实施前端和中端的技术改造升级，以达到温室气体与大气污染物的协同控制。目前，中国已经在钢铁工业领域，通过三部委联合发布的《关于促进钢铁工业高质量发展的指导意见》，对温室气体与大气污染物的协同控制作出相应的规划性安排，对其他重点行业的温室气体与大气污染物协同控制规划具有较好的示范与引领作用。其他重点行业也应当尽快制定行业发展规划，对本行业的温室气体与大气污染物协同控制作出具体安排。

5 中国温室气体与大气污染物控制协同规划的实现保障

针对中国目前温室气体与大气污染物控制协同规划的不足所提出的完善路径，要想得到全面落实，以确保相关规划对温室气体与大气污染物的协同控制，还需作以下四个方面的保障努力。

5.1 进一步加强主体协同，强化统一监督，为相关规划的协同提供主体保障和监督保障

温室气体与大气污染物协同控制规划涉及经济、能源、工业、交通、建设、农业等多个部门和多个行业，归根到底就是整个社会的绿色低碳发展问题，需要全国一盘棋，统筹安排。唯有从主体上实现多部门协同、多行业协同，才能保障温室气体与大气污染物控制协同规划顺利进行。尽管2018年国务院机构改革把原属于国家发展和改革委员会的温室气体减排职责转归生态环境部，在一定程度上强化了温室气体与大气污染物控制协同规划的主体保障，但这还远远不够，仅仅依靠生态环境部一方主体，无法实现温室气体与大气污染物控制的协同规划。并且，国家应对气候变化及节能减排工作领导小组主要是国家应对气候变化和节能减排的议事协调机构，按议事主题通知相关单位参会，职责分别由生态环境部与国家发展和改革委员会承担，但其讨论的是应对气候变化和节能减排的重大战略、政策，不仅无法完全解决温室气体控制与大气污染防治的协同问题，而且“可能弱化能源领域的温室气体控制力度”［25］。在此状况下，既然温室气体与大气污染物控制协同规划涉及多部门多领域，则理论上只有各级人民政府本身，而不是政府的某个或某些部门，才真正有能力统筹协调和指导监督二者的协同规划，因此，有必要将各级人民政府作为温室气体与大气污染物控制协同规划的统一协调主体和监督主体，协调并监督相关部门、相关行业将温室气体与大气污染物的协同控制纳入本部门主导制定的相关规划中，为温室气体与大气污染物控制协同规划提供主体方面的协调与监督保障。

5.2 及时制定和修订相关政策、法律、标准等，为协同规划保驾护航

首先，在政策方面，目前生态环境部已经制定《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》《减污降碳协同增效实施方案》等政策性文件，为中国温室气体与大气污染物的协同控制奠定了总体框架。但是，仅有总体框架还不足以确保温室气体与大气污染物协同控制规划的顺利进行，还要根据实践需求，及时制定重点区域、重点行业的协同政策以及促进科研与技术进步、激励企业进行技术升级改造等方面的政策。其次，在法律方面，应尽快修订《大气污染防治法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《排污许可管理条例》等法律法规，将现有的大气污染防治相关法律制度适用于温室气体管理上，为二者的协同控制规划提供法治基础。在此基础上，通过区域协同立法和行业立法，将温室气体与大气污染物的协同控制要求进一步落实。一方面，通过重点区域的区域协同立法，将重点区域内的温室气体与大气污染物协同控制加以具体化。基于中国现有的区域协同立法经验，可以在大气污染物与温室气体集中排放的重点区域，探索实施区域协同立法，结合本区域的大气污染物与温室气体的排放特点，将温室气体与大气污染物协同控制的具体要求加以法治化，为本区域内的大气污染物与温室气体协同控制提供具体的法制依据。另一方面，通过行业减污降碳立法，将主要行业的温室气体与大气污染物协同控制加以具体化。不同行业在生产工艺、生产流程、技术水平、温室气体与大气污染物的排放环节等方面存在一定的差异，而同一行业在上述各方面又存在一定程度的一致性，因此，可以探索从某一具体重点行业入手，针对该行业的生产工艺、生产流程、可采取的技术措施、大气污染物与温室气体的排放环节等方面的特殊性，对该行业的温室气体与大气污染物协同控制作出统一规定，使温室气体与大气污染物协同控制在行业层次上实现法治化，具体可以通过部门规章的形式将各重点行业的温室气体与大气污染物协同控制加以具体规定。最后，在标准方面，应当及时制定修订相关环境标准，将温室气体控制的相关要求纳入其中，形成融合温室气体控制的生态环境标准体系；针对温室气体与大气污染物同源排放的工业企业，制定相应的协同排放标准、技术标准、监测标准等，为二者的协同控制规划提供标准支撑。此外，加强对企业守法方面的监督，严格追究违法企业的法律责任，使温室气体与大气污染物协同控制的企业主体责任得以落实。

5.3 加强理论研究，进一步拓展研究范围

探明二氧化碳以外的其他温室气体与大气污染物（包括新污染物）之间的关系，通过多尺度、多领域、多模型、多目标分析它们之间的协同效应，编制具有正、负协同效应的减排技术目录清单，为协同规划提供科学保障。科学合理的协同规划必须以相应的科学研究成果作为支撑。目前，中国理论研究者对温室气体与大气污染物的协同效应研究不仅范围窄、领域单一，而且分析模型和目标较为单一，无法满足温室气体与大气污染物的全面协同控制［23］。例如，就研究对象和领域而言，目前主要对工业、交通、电力、建筑等单一领域的二氧化碳与常规大气污染物的协同效应进行分析，而对于温室效果比二氧化碳更强的其他温室气体与大气污染物（包括新型大气污染物）之间的协同效应，以及二氧化碳与新型大气污染物之间的协同效应，缺乏深入研究。因此，要想实现温室气体减排与大气污染物减排的全面协同规划，必须拓宽研究范围，继续加强相应的理论研究。

5.4 积极开展温室气体与大气污染物协同控制试点实践

探索可以复制和推广的协同控制模式，为协同控制规划积累实践经验。温室气体的多样性与大气污染物的复杂性共存，对二者的协同控制还处于探索阶段，还需要不断地丰富和完善。对理论上的新发现新认识以及具有不确定性的认识应当通过试点实践进一步确证并加以完善。积极鼓励各级地方政府及相关主体积极探索协同控制温室气体和大气污染物排放的创新举措和有效机制。通过试点和实践探索，总结经验，发现不足，完善不同区域不同行业的协同控制模式，逐渐形成可复制可推广的协同控制模式，为温室气体与大气污染物的协同控制规划提供可靠的实践基础。

6 结 语

在中国目前建设美丽中国、实现碳达峰碳中和目标及第二个百年奋斗目标，以及中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的大背景下，实施温室气体与大气污染物协同控制应当从相关规划的协同入手，作好顶层设计。尽管温室气体与大气污染物的排放具有同根同源同步性，但二者在现实危害性与法律地位等方面毕竟存在一定的差异，且温室气体控制与大气污染物控制也分属气候变化应对和大气污染防治两个不同的领域，所以，对二者实施协同控制的规划并不是某个被称为“协同控制规划”的具体规划所能实现的，而是需要处理好气候变化应对相关规划与大气污染防治相关规划之间的协同。正因为如此，本文所探讨的温室气体与大气污染物协同控制规划也是从相关规划之间如何协同的思路展开，而不是对某个被称为“协同控制规划”的虚构规划之具体内容的探讨。